論國家政策、村規(guī)民約與法律秩序的沖突及融合
——對(duì)天津基層法院100份宅基地糾紛判決書的法社會(huì)學(xué)分析

向攀竹,唐 娜

(1.南開大學(xué)法學(xué)院,天津,300071;2.天津市高級(jí)人民法院,天津,300071)

論國家政策、村規(guī)民約與法律秩序的沖突及融合
——對(duì)天津基層法院100份宅基地糾紛判決書的法社會(huì)學(xué)分析

向攀竹1,唐 娜2

(1.南開大學(xué)法學(xué)院,天津,300071;
2.天津市高級(jí)人民法院,天津,300071)

天津宅基地糾紛是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、土地制度變革的背景下涌現(xiàn)的,引發(fā)糾紛的既有政府權(quán)力主導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè)的外部原因,也有制度建構(gòu)過程中國家層面“大傳統(tǒng)”與鄉(xiāng)村社會(huì)“小傳統(tǒng)”沖突的內(nèi)在原因?；鶎臃ㄔ涸谏鐣?huì)變遷和法律沖突的背景下扮演的不僅僅是規(guī)則的適用者,還是矛盾的化解者,分擔(dān)著基層治理、鄉(xiāng)村建設(shè)的職能。在審理宅基地案件時(shí),基層法院除了適用法律規(guī)則,還應(yīng)兼顧實(shí)質(zhì)理性,重點(diǎn)考慮政策,并謀求國家法與村規(guī)民約的合作。

宅基地、法律秩序、政策、村規(guī)民約

當(dāng)代中國農(nóng)村法治

專程主持人語:在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加袂、土地制度深刻變革的今天,作為生成于農(nóng)村并通行于農(nóng)村的村規(guī)民約與國家的法律制度難免存在著沖突。而一項(xiàng)新的法律制度或改革措施只有真正得到農(nóng)民的認(rèn)可和遵守,它才能有利于農(nóng)村的發(fā)展與繁榮,否則就只是一紙空文。例如2014年發(fā)布的“一號(hào)文件”中提出的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”制度,能否與農(nóng)村自發(fā)形成的村規(guī)民約融合而不發(fā)生激烈的沖突,或者由此沖突產(chǎn)生糾紛時(shí),人民法院作為矛盾的化解者,如何在尊重村規(guī)民約的合法性與適用國家法律之間尋求平衡是一個(gè)無法回避的問題,更是參與法律制定的工作者應(yīng)深入研究的課題。

關(guān)注當(dāng)代中國,請(qǐng)關(guān)注“當(dāng)代中國農(nóng)村法治”!

一、引言：?jiǎn)栴}意識(shí)和分析路徑

隨著國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn),土地流轉(zhuǎn)、拆遷補(bǔ)償?shù)日丶m紛日益增多。根據(jù)2014年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》,2013人民法院調(diào)解的房屋、宅基地糾紛共625880件,占各類糾紛的6.7%。天津是我國工業(yè)化、城市化水平較高的城市,其中農(nóng)村宅基地貢獻(xiàn)率很大,而與之相伴的宅基地糾紛也很突出。尤其是近年來天津作為增減掛鉤政策、宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)的試點(diǎn)城市,與宅基地有關(guān)的利益沖突更加復(fù)雜,各類宅基地糾紛不斷向基層法院涌現(xiàn)。這些糾紛不僅牽扯著復(fù)雜的利益主體,也突現(xiàn)了國家法、政策和村規(guī)民約間的沖突。本文主要采取法社會(huì)學(xué)視角,通過對(duì)天津基層法院100份宅基地糾紛判決書的定量分析和類型化處理,探究天津宅基地糾紛形成的原因、糾紛的類型以及法院的處理思路,進(jìn)而探討法院在社會(huì)變遷與法律沖突中所扮演的角色。

二、宅基地糾紛產(chǎn)生的原因與類型

(一)宅基地糾紛產(chǎn)生的原因

通過對(duì)天津12個(gè)涉農(nóng)區(qū)縣(塘沽、漢沽、大港、東麗、西青、津南、北辰、武清、寶低、寧河、靜海、薊縣)2008年至2014年100個(gè)宅基地糾紛案件的分析,可以發(fā)現(xiàn)天津宅基地糾紛產(chǎn)生的原因主要有以下幾個(gè)方面。

農(nóng)村城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn),城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快,人口流動(dòng)頻繁。城鎮(zhèn)化過程中,大量農(nóng)村人口向城市流動(dòng),城鎮(zhèn)人口持續(xù)增加,城市用地緊張;另一方面,農(nóng)村宅基地大量閑置,為宅基地流轉(zhuǎn)提供潛在市場(chǎng)。城鄉(xiāng)結(jié)合部由于城鄉(xiāng)一體化明顯,房?jī)r(jià)、地價(jià)相對(duì)較低,成為宅基地流轉(zhuǎn)最頻繁的地區(qū)。此外,村際之間人口流動(dòng)和房屋買賣也日漸增多。宅基地具有較強(qiáng)人身依附性,只有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)登記。因此,因?yàn)闊o法實(shí)現(xiàn)完整物權(quán)引發(fā)了大量的宅基地流轉(zhuǎn)糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì),這100個(gè)案件中因宅基地流轉(zhuǎn)而引發(fā)的糾紛就有30件。

政府主導(dǎo)下的“城市圈外移的城市化”是天津宅基地糾紛產(chǎn)生的另一重要原因?！俺鞘腥ν庖频某鞘谢笔侵刚ㄟ^規(guī)劃調(diào)整和行政管理體制調(diào)整使城市區(qū)域外擴(kuò),將農(nóng)村區(qū)域納入城市版圖[1]。天津采取的便是政府主導(dǎo)的城市化模式。作為第一批增減掛鉤政策的試點(diǎn)城市,天津制定了宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)政策,并推出三區(qū)聯(lián)動(dòng)、三化一改等配套措施。這些政策的推行必然會(huì)涉及收回農(nóng)村宅基地以及征地拆遷,而與之相關(guān)的利益分配問題是引發(fā)糾紛的重要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì),這100個(gè)案件中與拆遷有關(guān)的就有25件。

村委會(huì)管理缺失也是宅基地糾紛產(chǎn)生的原因之一。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第八條,村委會(huì)對(duì)農(nóng)村宅基地的使用具有管理權(quán)。然而在權(quán)力行使中,難免會(huì)出現(xiàn)濫用職權(quán)和民主不健全的問題。在利益驅(qū)動(dòng)下,村干部為謀私利損害村民利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這100個(gè)案件中就有村委會(huì)將村內(nèi)閑置宅基地承包給城鎮(zhèn)居民而引起的糾紛。此外,還有因村民與村委會(huì)會(huì)計(jì)私下簽訂宅基地發(fā)放協(xié)議而引起的糾紛。

農(nóng)民法律意識(shí)薄弱,傳統(tǒng)觀念與法律沖突也是宅基地糾紛產(chǎn)生的重要原因。相對(duì)于作為大傳統(tǒng)的國家法律秩序,農(nóng)村社會(huì)主要受小傳統(tǒng)影響。一方面,農(nóng)村習(xí)慣作為一種法外力量,時(shí)刻與國家法角逐。另一方面,村民深受傳統(tǒng)觀念影響,并未建立宅基地的法律觀念。村民私下買賣宅基地、將耕地變?yōu)檎厥褂玫默F(xiàn)象并不少見。這100個(gè)案件中就有因私自交換耕地,將耕地轉(zhuǎn)為宅基地使用而引起的糾紛。

(二)宅基地糾紛的類型

天津宅基地糾紛的類型大致可以分為七類:(1)宅基地使用權(quán)收回糾紛,(2)拆遷補(bǔ)償糾紛,(3)房屋買賣合同糾紛,(4)房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)權(quán)屬確認(rèn)糾紛,(5)宅基地使用糾紛,(6)繼承糾紛,(7)宅基地發(fā)放糾紛。這100個(gè)案件中,宅基地使用權(quán)收回糾紛有6件;拆遷補(bǔ)償糾紛6件;房屋買賣合同糾紛最多,30件;房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)權(quán)屬確認(rèn)糾紛數(shù)量?jī)H次于房屋買賣合同糾紛, 26件;宅基地使用權(quán)糾紛18件,其中關(guān)于排除妨害的有15件,相鄰關(guān)系3件;繼承糾紛11件;宅基地發(fā)放糾紛3件。如圖1所示:

圖1 宅基地糾紛案件類型及數(shù)量統(tǒng)計(jì)(單位:件)

宅基地使用權(quán)收回糾紛是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以集體土地所有者名義并基于一定理由,將村民占有使用的宅基地收回而引起的糾紛。根據(jù)《土地管理法》第六十五條,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地使用權(quán)的情形主要有三種:為鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),需要使用土地的;不按照批準(zhǔn)用途使用土地的;和因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。天津基層法院的6個(gè)宅基地使用權(quán)收回案件,法院均根據(jù)《土地管理法》第六十五條第一項(xiàng)的規(guī)定進(jìn)行處理。法院在判決書中提到的公益事業(yè)建設(shè),或關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展而進(jìn)行的平房改造,或關(guān)于宅基地?fù)Q購建設(shè)示范小城鎮(zhèn),這些均與政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)。

房屋買賣合同糾紛在這100個(gè)案件中所占比例最多,這也印證了天津近幾年城鎮(zhèn)化速度加快,人口流動(dòng)頻繁的客觀現(xiàn)實(shí)。房屋買賣合同糾紛又分三類:同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的房屋買賣合同糾紛,不同集體經(jīng)濟(jì)組織間的房屋買賣合同糾紛,以及城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住宅引起的糾紛。這30件房屋買賣合同糾紛中,屬同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的糾紛有6件,其中4件認(rèn)定合同有效,另外2件主要因?yàn)樯婕坝梅课莸仲€債被認(rèn)定無效。不同集體經(jīng)濟(jì)組織間的房屋買賣合同糾紛有11件,均認(rèn)定合同無效。城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村住宅引起的糾紛有13件,其中12個(gè)案件認(rèn)定合同無效,僅有1個(gè)案件駁回了原告關(guān)于認(rèn)定合同無效和返還房屋的訴訟請(qǐng)求,默認(rèn)了合同的效力?？梢?對(duì)于非同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的房屋買賣合同,天津基層法院一般認(rèn)定無效,只有在及其特殊的情況下駁回訴訟請(qǐng)求。房屋買賣合同糾紛的總體情況如圖2所示。關(guān)于無效合同的處理,法院支持返還房屋的案件有3件,不支持返還,即“無效認(rèn)定有效處理”的有11件,如圖3所示。

圖2 房屋買賣合同糾紛(單位:件)

圖3 非同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)房屋買賣合同效力的認(rèn)定及無效合同的處理(單位:件)

房屋所有權(quán)、宅基地使用權(quán)權(quán)屬確認(rèn)糾紛數(shù)量?jī)H次于房屋買賣合同糾紛,有26件。此類糾紛相當(dāng)部分是因?yàn)闆]有按照法定程序進(jìn)行權(quán)屬登記而引起的。宅基地使用權(quán)的獲得不以登記為生效要件,但《物權(quán)法》第一百五十五條規(guī)定:“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記?！比欢r(nóng)村的實(shí)際情況是,村民獲取宅基地時(shí)未必進(jìn)行登記,對(duì)于已登記的宅基地,轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)時(shí)也很少及時(shí)變更登記。

拆遷補(bǔ)償糾紛是近年來城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中農(nóng)村宅基地糾紛中較典型的一類。此類糾紛主要有兩種形式,一是關(guān)于補(bǔ)償數(shù)額的爭(zhēng)議,二是補(bǔ)償款的分配爭(zhēng)議[2]。4個(gè)拆遷補(bǔ)償糾紛中有1個(gè)是關(guān)于補(bǔ)償數(shù)額的爭(zhēng)議,其余3個(gè)都是關(guān)于拆遷補(bǔ)償利益的分配。拆遷補(bǔ)償分配糾紛多與拆遷前房屋和宅基地權(quán)屬不明有關(guān)。事實(shí)上,這100個(gè)案件中,大多數(shù)案件都與拆遷補(bǔ)償有著直接或間接的聯(lián)系,占所有案件的四分之一。

繼承糾紛也是宅基地糾紛案件中的重要一類。宅基地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有,村民對(duì)宅基地只享有使用權(quán),且該使用權(quán)具有很強(qiáng)的人身依附性,屬于特殊的用益物權(quán),且法律確立了“一戶一宅”的原則,所以通常認(rèn)為宅基地不能作為村民的遺產(chǎn)加以繼承。然而宅基地上的房屋可以繼承,由此便會(huì)涉及宅基地使用權(quán)問題。與繼承有關(guān)的宅基地糾紛有13件,這些案件大多與分家、無權(quán)處分、拆遷返還利益的分配有關(guān)。

因宅基地使用引起的糾紛主要有排除妨害和相鄰關(guān)系兩種。據(jù)統(tǒng)計(jì),宅基地使用糾紛共18件,其中關(guān)于排除妨害的有15件,相鄰關(guān)系的有3件。宅基地使用糾紛也涉及宅基地使用權(quán)的確認(rèn)。例如請(qǐng)求排除妨害,首先需要對(duì)涉訴的宅基地使用權(quán)進(jìn)行證明。

宅基地發(fā)放糾紛與村委會(huì)的管理工作有直接的關(guān)系。天津基層法院審理的這3個(gè)宅基地發(fā)放糾紛均與村委會(huì)管理缺失、工作不當(dāng)有

關(guān)。如上文提到的村委會(huì)將屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有的宅基地發(fā)包給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的第三人,以及村民與村干部私下簽訂宅基地發(fā)放合同。

天津基層法院的100個(gè)宅基地糾紛案件中數(shù)量最多的是房屋買賣合同糾紛,并且主要是非集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的房屋買賣合同糾紛。因宅基地?fù)Q購引發(fā)的糾紛也占有不小比重。并且有四分之一的案件直接或間接涉及宅基地收回和房屋拆遷補(bǔ)償。可見天津宅基地糾紛與政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)建設(shè)有著密切聯(lián)系。此外,宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)權(quán)屬確認(rèn)糾紛中法院對(duì)登記等形式要件的寬松要求也可以看出法律制度與農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀以及法院的司法實(shí)踐存在一定的距離。

三、社會(huì)變遷與法律沖突中的法院角色：法院對(duì)宅基地糾紛的處理

天津宅基地糾紛的產(chǎn)生與政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)建設(shè)有著直接的聯(lián)系,同時(shí)還涉及宅基地制度建構(gòu)過程中國家層面的“大傳統(tǒng)”與鄉(xiāng)村社會(huì)“小傳統(tǒng)”之間沖突。在社會(huì)變遷和“制度斷裂”的背景下,基層法院審理宅基地案件除了嚴(yán)格適用規(guī)則,還會(huì)考慮規(guī)則以外的政策和民間習(xí)慣。分析這100份判決書發(fā)現(xiàn),天津基層法院有關(guān)宅基地糾紛的裁判思路主要有三

種,第一種是嚴(yán)格依據(jù)法律進(jìn)行邏輯推理,這一類占絕大多數(shù);第二類是政策判斷,使裁判結(jié)果有利于實(shí)現(xiàn)政策所體現(xiàn)的價(jià)值和目的,此類案件共37件;第三類是習(xí)慣法考慮,尋求法律與農(nóng)村習(xí)慣的協(xié)調(diào),這一類雖然只有7件,但卻不可忽視。如圖4所示。后兩種裁判思路相對(duì)于第一種而言,都是針對(duì)具體案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)考量,下面主要對(duì)這兩種裁判思路進(jìn)行分析。

圖4 宅基地糾紛案件裁判思路(單位:件)

(一)法律、政策與基層治理

現(xiàn)代法治社會(huì)對(duì)形式理性給予高度重視,規(guī)則之治可以說是現(xiàn)代法治的核心。然而對(duì)于紛繁復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí),法律規(guī)則不可避免的存在局限。語言的概括性和不確定性,以及法律解釋元規(guī)則的缺位,使法官在具體案件的裁判中不得不兼顧實(shí)質(zhì)理性。抽象概括的法律與原生態(tài)的生活事實(shí)之間的對(duì)接問題,在基層法院表現(xiàn)得尤為突出。法律在這一過程中“無時(shí)無刻不在接受生活的檢驗(yàn),接受最普通、最廣大的人民以他/她們的行動(dòng)作出的選擇”[3]。另一方面,法院職能和法官角色本身即具有多重性,他們?cè)谔幚戆讣r(shí)自然也會(huì)在不同職能和角色之間反復(fù)較量、艱難穿梭?！斗ㄔ航M織法》第3條對(duì)法院任務(wù)的規(guī)定就包括“解決民事糾紛,以保衛(wèi)無產(chǎn)階級(jí)專政制度,維護(hù)社會(huì)主義法制和社會(huì)秩序”以及“保障社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行”。這里不僅體現(xiàn)了法院適用法律、審理案件的職能,還隱含著對(duì)國家整體治理的促進(jìn)。而就法官而言,其所承擔(dān)的角色事實(shí)上是一個(gè)角色叢。法官在司法場(chǎng)域中扮演的本元角色是作為職業(yè)法律人的法官,在司法場(chǎng)域和政治場(chǎng)域的交匯處還扮演了政治權(quán)力人的角色,而在一般社會(huì)場(chǎng)域中法官還作為社會(huì)文化人存在。法官角色的多元性造成不同角色期待之間的沖突和矛盾,因此對(duì)于具體案件的裁判必然存在不同角色間的權(quán)衡和妥協(xié)。而除了角色平衡,法官審判還會(huì)受到司法場(chǎng)域外政治權(quán)力的影響。政治權(quán)力一方面通過制度設(shè)置進(jìn)入司法場(chǎng)域,如我國的審級(jí)制度和審委會(huì)設(shè)置;另一方面還通過政策直接影響裁判結(jié)果。布迪厄因此認(rèn)為司法場(chǎng)域相比藝術(shù)、科學(xué)等場(chǎng)域自主程度較低,司法行動(dòng)的目的、效果都是在與其他場(chǎng)域的關(guān)系中確定的[4]。

為了更好地服務(wù)天津市發(fā)展的大局,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、化解矛盾,法官在審理宅基地案件時(shí),除了考慮法律規(guī)則,還會(huì)在規(guī)則之外能動(dòng)地調(diào)用國家和地區(qū)政策。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),進(jìn)行政策判斷的案件共37件,其中有6件是集體經(jīng)濟(jì)組織因宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)收回宅基地使用權(quán)而發(fā)生的糾紛。所謂“宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)”是指在堅(jiān)持土地承包責(zé)任制不變、可耕種土地不減的原則下,村民以宅基地置換小城鎮(zhèn)住宅,遷入小城鎮(zhèn)居住,建設(shè)適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)聚集的小城鎮(zhèn)①參見《天津市以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)管理辦法》第三條、第四條.。2004年國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》首次提出:“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理,城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。2005年天津開始籌劃華明鎮(zhèn)宅基地?fù)Q房試點(diǎn),同年11月國土資源部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》同意選取天津、浙江、江蘇、安徽、山東五省(市)啟動(dòng)第一批試點(diǎn)。在推動(dòng)宅基地?fù)Q房的同時(shí),天津還推行“三區(qū)”聯(lián)動(dòng),“三化一改”政策,全面推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè),推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化改革。在相關(guān)宅基地糾紛案件的審理時(shí),法院自覺地考慮了這些政策,以推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),雖然這些實(shí)質(zhì)判斷大多是在充斥政策考量的法律解釋與演繹推理的包裹下進(jìn)行。

這6個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織收回宅基地使用權(quán)的案件,法院在推理時(shí)適用的大前提均為《土地管理法》第六十五第一款第一項(xiàng)規(guī)定的第一種情形,即“為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),需要使用土地的”。如西青區(qū)張家窩鎮(zhèn)房莊子村民委員會(huì)訴肖廣友收回宅基地糾紛案②(1010)青民一初字第1668號(hào)民事判決書。2010年村委會(huì)根據(jù)地方政府“建設(shè)新農(nóng)村,宅基地?fù)Q樓房”的精神要求,落實(shí)市政府《關(guān)于同意張家窩鎮(zhèn)等四鎮(zhèn)以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)的批復(fù)》,決定對(duì)全村實(shí)施平房改造。但被告拒絕與村委會(huì)簽訂拆遷協(xié)議,村委會(huì)因此起訴收回宅基地。法院認(rèn)為村委會(huì)實(shí)施平房改造是為了“貫徹落實(shí)上級(jí)政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的總體要求,加快農(nóng)村城市化進(jìn)程,落實(shí)本村建設(shè)用地集約利用”,而被告的行為“無視集體利益”,“影響了全村平房改造進(jìn)度”。法院將本案的平房改造解釋為《土地管理法》第六十五條第一款第一項(xiàng)規(guī)定的“公益事業(yè)建設(shè)”,據(jù)此支持原告的訴訟請(qǐng)求?！肮妗睂僭u(píng)價(jià)性概念,判斷村委會(huì)的行為是否屬于公益事業(yè)建設(shè),關(guān)鍵在于對(duì)“公共利益”的界定。然而目前我國法律法規(guī)對(duì)“公共利益”缺乏實(shí)體上的明確界定,也缺乏程序上的有效規(guī)范[7]。尤其是城鎮(zhèn)化過程中的示范小城鎮(zhèn)建設(shè)和平房改造,使得公共利益的判斷變得更加復(fù)雜。在法律界定模糊,政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化建設(shè),以及多方利益博弈下,法院不得不考慮規(guī)則以外的相關(guān)政策。本案法院便是通過政策判斷進(jìn)行法律解釋。從中我們可以看到,司法實(shí)踐中的法律解釋,其實(shí)是法官在司法場(chǎng)域中運(yùn)用法律知識(shí)以及規(guī)則外實(shí)質(zhì)因素進(jìn)行“資本爭(zhēng)奪”的一套技藝,它是一門專門化的“權(quán)力技術(shù)”[6]291。法官們運(yùn)用這套技術(shù),小心翼翼、巧妙地探索整個(gè)法治和現(xiàn)代化工程中的“實(shí)質(zhì)理性”,將自己扮演成權(quán)力爭(zhēng)奪的超然者和終極正義的維護(hù)者。

在房屋買賣合同糾紛的審理也充斥著大量的政策判斷。我國現(xiàn)行法律、行政法規(guī)均沒有明確禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋,但1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》明確規(guī)定:“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅,有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》也指出:“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！备鶕?jù)《合同法》第五十二條,只有違反“法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”才當(dāng)然導(dǎo)致合同無效。前兩個(gè)文件分別屬于一般行政規(guī)范性文件和部門規(guī)章,因此,城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋的合同并不當(dāng)然無效。然而司法實(shí)踐中,法院通常不顧《合同法》第五十二條,而是依據(jù)政策認(rèn)定合同無效。據(jù)統(tǒng)計(jì),非同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的房屋買賣合同糾紛共24件,除一個(gè)案件駁回訴訟請(qǐng)求外,均認(rèn)定合同無效。法院的一致做法是依據(jù)《合同法》第五十二條第五項(xiàng),即“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”認(rèn)定合同無效。然而究竟是哪一條強(qiáng)制性規(guī)定,法院只是含糊其辭地指出“《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定”。在這一并不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男问酵庖孪?法院考慮的其實(shí)是政府的規(guī)范性文件、國家的土地政策,為的是更好地確保人地關(guān)系的穩(wěn)定,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的管理。此外,法院在無效合同的處理上也進(jìn)行政策判斷。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),請(qǐng)求返還房屋的14個(gè)案件,只有3件被支持,其余均被駁回。這種“無效認(rèn)定、有效處理”的做法,與合同法精神其實(shí)是相悖的,但卻在法律規(guī)定不明確的情況下,實(shí)現(xiàn)了法院判決與政策的一致,兼顧了社會(huì)效果。例如王金貴與楊瑞祥房屋買賣合同糾紛案①(1010)濱港民初字第1571號(hào)民事判決書,法院在審理時(shí)指出“被告在購買房屋后對(duì)房屋形成了穩(wěn)定的占有關(guān)系,返還房屋將給社會(huì)造成不穩(wěn)定因素”。王桂春與于國強(qiáng)、劉賢秀房屋買賣合同糾紛案②(1010)麗民初字第3515號(hào)民事判決書,法院還指出“雖買售房屋行為無效,但因被告已在訴爭(zhēng)房屋內(nèi)居住多年,原告又未能提供證據(jù)證實(shí)被告另有其他住房”,故駁回返還房屋的訴訟請(qǐng)求?？梢姺ㄔ涸谔幚頍o效合同時(shí)本著化解矛盾、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和保護(hù)人們居住權(quán)的政策考量。

這種政策判斷的裁判思維之所以能發(fā)揮作用,正是由于它與國家治理技術(shù)是一致的。司法與政治并不是截然二分,司法始終是一個(gè)政治裝置,有其需要實(shí)現(xiàn)的政治目的?；鶎铀痉▽?shí)際上便體現(xiàn)為一種權(quán)力治理術(shù)。從天津市法院指導(dǎo)意見中也可以看出法院裁判對(duì)政治目的的重視,對(duì)政策的高度關(guān)注。2013年《天津市高級(jí)人民法院關(guān)于為“調(diào)結(jié)構(gòu)、民生、上水平”提供司法保障與服務(wù)的實(shí)施意見》強(qiáng)調(diào),“面對(duì)天津加快發(fā)展的大好形勢(shì)和艱巨任務(wù),必須進(jìn)一步堅(jiān)持能動(dòng)司法,積極運(yùn)用司法政策……為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展提供更好的保障與服務(wù)”。2013年《天津市高級(jí)人民法院關(guān)于為美麗天津建設(shè)提供司法保障與服務(wù)的實(shí)施意見》指出,“對(duì)典型的農(nóng)村民事糾紛,要善于借助鄉(xiāng)村干部、司法協(xié)理員等多種社會(huì)力量,盡量多做調(diào)解工作,力促案結(jié)事了人和”。法院的審判指導(dǎo)文件可以看出,在城市不斷發(fā)展,城鎮(zhèn)化建設(shè),以及國家與社會(huì),城市與鄉(xiāng)村二元的背景下,基層法院是以能動(dòng)的姿態(tài)進(jìn)行案件審理,充分運(yùn)用政策,借助鄉(xiāng)村干部、司法官員等多種社會(huì)力量,致力于實(shí)現(xiàn)天津市發(fā)展的大局,促進(jìn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

(二)國法、村規(guī)民約與農(nóng)村治權(quán)

中國法治建設(shè)是在作為大傳統(tǒng)的國家法律秩序與作為小傳統(tǒng)的民間秩序沖突與合作、國家權(quán)力向鄉(xiāng)土社會(huì)不斷滲透、國家法律在民間社會(huì)確立合法性的過程。這一過程,“既是國家法改造民間法的過程,同時(shí)也是國家法向民間法妥協(xié)讓步的過程”[6]71。一方面,國家法與民間習(xí)慣之間缺乏種共同的觀念或文化基礎(chǔ),面對(duì)民間習(xí)慣的抵抗,國家法必須對(duì)自身進(jìn)行調(diào)整。另一方面,習(xí)慣法在面對(duì)國家權(quán)力、與國家法的互動(dòng)過程中,也必須不斷重塑自己以保持生命力。從天津基層法院審理宅基地糾紛案件的思路中,我們可以管窺國家法與村規(guī)民約、國家法治建設(shè)與農(nóng)村治權(quán)之間的互動(dòng)關(guān)系。

田瑞訴被告田伶、田春、田雙汁、第三人金成房屋買賣合同糾紛案①便是村規(guī)民約調(diào)和國家法的典型案例。根據(jù)法院2007年的生效判決,原被告及其母劉玉蘭對(duì)涉案房產(chǎn)各占五分之一的份額。然而原告常年不在家,從未對(duì)父母盡撫養(yǎng)義務(wù)。因其母常年患病,沒有治療費(fèi)用,且原告常年不回家,經(jīng)村委會(huì)同意,三被告與劉玉蘭于2008年將五人共有的房屋轉(zhuǎn)讓給了第三人金成。原告知道后提起訴訟。法院根據(jù)《物權(quán)法》第一百零六條關(guān)于善意取得的規(guī)定認(rèn)定買賣合同有效,第三人取得物權(quán)。根據(jù)《物權(quán)法》第一百零六條,構(gòu)成善意取得需滿足三個(gè)條件:受讓人在受讓時(shí)為善意;以合理價(jià)格轉(zhuǎn)讓;轉(zhuǎn)讓的不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)依法律規(guī)定應(yīng)登記的已登記,無需登記的已交付。從第三人的陳述“房屋買賣是經(jīng)過五分之四按份共有人同意”,可知道第三人明知原告不同意出讓房屋,因此其并非善意第三人。此外,本案涉訴宅基地登記于原被告父親名下,而在房屋和宅基地轉(zhuǎn)讓后并未變更登記。根據(jù)《物權(quán)法》第一百五十五條,“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記?！币虼?本案并不構(gòu)成善意取得。

那么,法院為什么這樣判決呢?是判錯(cuò)了,缺乏對(duì)該條法律的清楚認(rèn)識(shí)?還是另有意圖?事實(shí)上,《物權(quán)法》第一百零六條只是法院在考量民間習(xí)慣時(shí)所選取的一件并不合適的外衣。案件中的田瑞未盡孝道,違反了農(nóng)村社會(huì)基本倫理,而其母病重卻無錢治病,根據(jù)農(nóng)村習(xí)慣,在這種情況下村委會(huì)可以對(duì)其家庭事務(wù)主持協(xié)調(diào)。本案最后經(jīng)村委會(huì)同意,在原告未參與的情況下將原被告共有的房屋轉(zhuǎn)讓給第三人,以保障原被告的母親有錢治病。法院確認(rèn)這一房屋買賣行為的效力是基于對(duì)孝道的維護(hù),以及對(duì)村委會(huì)協(xié)調(diào)村民家庭事務(wù)的認(rèn)可。而對(duì)于《物權(quán)法》有關(guān)變更登記的規(guī)定,由于農(nóng)村存在大量經(jīng)村委會(huì)同意轉(zhuǎn)讓房屋和宅基地而不變更登記的事實(shí),并且這一做法在農(nóng)村已經(jīng)成為一項(xiàng)心照不宣的習(xí)慣,考慮到法律的實(shí)效,法院不得不在村規(guī)民約和國家法律之間進(jìn)行協(xié)調(diào)。在滿足法律基本意志的前提下,國家法會(huì)給一些民間慣習(xí)自由存在的空間,本案則表現(xiàn)為法律程序?qū)r(nóng)村慣習(xí)一定程度的妥協(xié)。然而這種妥協(xié)并不是消極地讓步,而是為了更好地實(shí)現(xiàn)判決效果,并逐漸改進(jìn)村民的法律觀念。一方面,對(duì)于集體組織內(nèi)部的宅基地交換,如果過于強(qiáng)調(diào)變更登記作為物權(quán)變動(dòng)的前提,則需要承擔(dān)更多的法律推行成本,遭遇鄉(xiāng)民的敵對(duì)情緒;另一方面,這種宅基地互換并不是任意的流轉(zhuǎn),而是在法律精神的約束之下,在村委會(huì)的協(xié)調(diào)之下進(jìn)行,不能違反一戶一宅原則,須為同一集體組織的成員。這種規(guī)范化的交換過程,其實(shí)已經(jīng)體現(xiàn)了法律對(duì)農(nóng)民意識(shí)和行為的影響和作用。

類似的例子如宋玉華與宋玉春、宋玉蘭繼承糾紛案②(1011)辰民初字第1783號(hào)民事判決書。法院在對(duì)遺產(chǎn)進(jìn)行認(rèn)定時(shí)指出,房屋所有權(quán)“不能僅以產(chǎn)權(quán)證明為準(zhǔn),應(yīng)根據(jù)該房產(chǎn)的來源及使用等情況綜合確定”。本案的宅基地和房屋登記在原被告之父宋鳳林名下,然而法院并沒有依據(jù)產(chǎn)權(quán)證認(rèn)定宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán),而是考慮了農(nóng)村習(xí)慣,認(rèn)為戶口遷出的出嫁女以及未成年的子女對(duì)房屋不具所有權(quán),相應(yīng)地對(duì)宅基地也不具使用權(quán)。如果本案直接根據(jù)產(chǎn)權(quán)證將涉案房屋全部認(rèn)定為遺產(chǎn),那么對(duì)于長(zhǎng)期居住于此,并對(duì)父母盡主要撫養(yǎng)義務(wù)的被告不公。原告已搬出該房屋,且未盡撫養(yǎng)義務(wù),也未出喪葬費(fèi),將原屬于被告的份額作為遺產(chǎn)加以繼承,不僅有違農(nóng)村關(guān)于房屋權(quán)屬認(rèn)定的習(xí)慣,也違背了農(nóng)村基本的正義觀。因此,法院在案件審理時(shí)用村規(guī)民約對(duì)國家法進(jìn)行了一定地調(diào)和。

為了更好地深入農(nóng)村社會(huì),減少推行法律的社會(huì)成本,國家法會(huì)與村規(guī)民約進(jìn)行合作。然而國家法總是要貫徹自己的意志和主張,只有在自己的基本意志和主張得到遵循的前提下,才會(huì)給民間習(xí)慣留出自由活動(dòng)的空間。因此國家法與民間法的合作與妥協(xié)實(shí)際上是在二者之間劃定一條不穩(wěn)定的界限,而這條界限的劃定取決于國家法與民間法的力量對(duì)比中國家法的理性算計(jì),即國家法改造哪些習(xí)慣有利于國家意識(shí)在鄉(xiāng)村的滲透,而取締哪些習(xí)慣會(huì)使“法律徒成擾民之具”[6]88。

張長(zhǎng)江與張長(zhǎng)河排除妨害糾紛案①(1011)寧民初字第2700號(hào)民事判決書雖然不存在國家法對(duì)村規(guī)民約的改造,但法院認(rèn)可該民間習(xí)慣又嚴(yán)格依據(jù)法律駁回原告訴訟請(qǐng)求的做法,體現(xiàn)國家法的強(qiáng)勢(shì)力量。原告張長(zhǎng)江在被告張長(zhǎng)河房屋后建造圍墻,被告以原告的行為侵害其宅基地使用權(quán)為由,干涉原告進(jìn)行修建,原告提起排除妨害之訴。根據(jù)村委會(huì)證明的村規(guī)民約,“前后院搭界的房屋后檐是1 米,其余地界屬后排使用”,即原告張長(zhǎng)江使用。法院也認(rèn)可了這一民間習(xí)慣,但同時(shí)指出,“原告與被告均沒有提供各自宅基地使用權(quán)面積的證據(jù),因此駁回原告的訴訟請(qǐng)求。法院一方面通過認(rèn)可村規(guī)民約獲取“民心”,增加判決的可接受性;另一方面,嚴(yán)格按照法定程序認(rèn)定事實(shí),強(qiáng)調(diào)國家法對(duì)權(quán)屬的規(guī)定,用國家權(quán)力將產(chǎn)權(quán)意識(shí)、法律程序意識(shí)滲透到鄉(xiāng)民的觀念之中。

理想狀態(tài)的村規(guī)民約是村莊成員在長(zhǎng)期互動(dòng)中基于共同利益和價(jià)值形成的規(guī)則體系,是一種“水平或?qū)Φ冉Y(jié)合的秩序”[7]。而現(xiàn)在很多村規(guī)民約實(shí)際上是村“兩委”為了便于村莊管理而制定的地方性政策,少有“民約”的性質(zhì)。如2013年天津市北辰區(qū)青光鎮(zhèn)韓家墅村經(jīng)兩委研討,將當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約更名為《韓家墅村村民自治章程》 (下文簡(jiǎn)稱《章程》),并明確指出,“為……完成建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的偉大目標(biāo)和任務(wù),深入貫徹十八大會(huì)議精神……促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定,根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策及市、區(qū)、鎮(zhèn)的有關(guān)規(guī)定……制定本章程”[8]。十八大通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》 (下文簡(jiǎn)稱《決定》)強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)基層治理法治化”。2014年《中共天津市委關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定>的意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“把全面推進(jìn)依法治市工作重點(diǎn)放在基層……推動(dòng)法治工作力量向基層延伸覆蓋”。韓家墅村的自治章程便是對(duì)國家“推進(jìn)基層治理法治化”精神的貫徹。在宅基地方面,《章程》第五十二條規(guī)定,“村民現(xiàn)有的宅基地嚴(yán)禁私自買賣、轉(zhuǎn)讓。需要買賣者,必須在本村村民之間進(jìn)行,經(jīng)村委會(huì)批準(zhǔn)后辦理登記手續(xù),否則不予確權(quán)”。根據(jù)我國法律規(guī)定,宅基地歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有,村民只享有使用權(quán),因此無權(quán)買賣宅基地,但法律并不否認(rèn)同一集體經(jīng)濟(jì)組織的村民因買賣房屋而發(fā)生的宅基地使用權(quán)改變。然而韓家墅村章程卻明確認(rèn)可“宅基地買賣”,在這里我們可以看到農(nóng)村法律知識(shí)的薄弱,也可以看到農(nóng)村宅基地買賣的客觀現(xiàn)實(shí)。但另一方面,“必須在本村村民之間進(jìn)行”也反映出國家法意識(shí)在村民觀念中的滲透。并且這一條在程序上強(qiáng)調(diào)“經(jīng)村委會(huì)批準(zhǔn)后辦理登記手續(xù)”,可見村民們不僅自覺推行法律,還對(duì)法律規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。

村民自治是經(jīng)我國《憲法》確認(rèn)的一項(xiàng)基本制度,然而從國家法對(duì)其加以規(guī)定起,就是國家權(quán)力對(duì)其進(jìn)行規(guī)范與改造的開始,這種規(guī)范和改造在十八大《決定》關(guān)于“推進(jìn)基層治理法治化”的規(guī)定中表現(xiàn)得更為明顯。在國家法治和現(xiàn)代化建設(shè)過程中,鄉(xiāng)村社會(huì)不可能是一座孤島,村民的自治其實(shí)是國家權(quán)力干預(yù)下的自治。國家在鄉(xiāng)村社會(huì)重塑一個(gè)新式的精英階層,對(duì)其進(jìn)行教育培訓(xùn)、培養(yǎng)其國家意識(shí)、法律觀念,使其成為國家政權(quán)的代言人,而不僅僅是鄉(xiāng)村社會(huì)的代言人。這一過程中,基層法院也不可能置身事外,樹立大局意識(shí),參透法律和國家治理精神,小心謹(jǐn)慎地協(xié)調(diào)國家法與政策、與村規(guī)民約的關(guān)系,是基層法官們安身立命的必要。

五、結(jié)語

天津的宅基地糾紛是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、土地制度變革的社會(huì)變遷大背景下涌現(xiàn)的。面對(duì)糾紛背后復(fù)雜的利益沖突以及原本多樣的糾紛類型,在社會(huì)變遷和“制度斷裂”的背景下,基層法院扮演的角色已經(jīng)不僅僅是落實(shí)和形成規(guī)則的獨(dú)立審判者,還是有效解決爭(zhēng)端的矛盾化解者。他們有效地分擔(dān)著基層社會(huì)治理、鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)的部分職能,在國家法治和現(xiàn)代化建設(shè)過程中發(fā)揮著重要的作用?；鶎臃ㄔ涸趯徖碚丶m紛案件時(shí),除了適用法律規(guī)則,還應(yīng)兼顧“形式理性法”之外的實(shí)質(zhì)因素,重點(diǎn)考慮國家和地方政策,并在國家法與民間習(xí)慣法之間謀合作。一方面,由于法律規(guī)則具有形式理性固有的局限性,以及法院職能和法官角色的多重性,處在司法場(chǎng)域和政治權(quán)力場(chǎng)域交匯處的基層法院和基層法官們,必須仔細(xì)領(lǐng)悟國家和地方政策,謹(jǐn)慎運(yùn)用法律方法,將形式理性包裹下的政策運(yùn)用到案件審理中去,從而兼顧基層治理的大局,獲得更易被接受的裁判效果,而同時(shí)也是為了自身在法院系統(tǒng)中的“安全”。另一方面,國家與社會(huì)、國家法律秩序與農(nóng)村習(xí)慣法秩序并存,基層法院在適用國家法時(shí)會(huì)遭遇來自農(nóng)村習(xí)慣法和村民傳統(tǒng)觀念的阻力和反抗。基層法院必須巧妙地運(yùn)用裁判智慧在國家法與村規(guī)民約之間謀合作,既確保必要時(shí)國家法對(duì)民間習(xí)慣法的妥協(xié),穩(wěn)定鄉(xiāng)民之心,又要用國家法對(duì)民間習(xí)慣法進(jìn)行改造重塑,使鄉(xiāng)民們形成國家意識(shí)和法律觀念,實(shí)現(xiàn)基層治理的法治化。總之,在城鎮(zhèn)化快速進(jìn)程、鄉(xiāng)村治理和制度變革的大背景下,基層法院在宅基地糾紛案件的審理中扮演著一個(gè)復(fù)雜的角色。他們須既懂國家法,又深諳治理術(shù),這正是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期基層司法的一大特色。

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The State Policy, Village Rules and Public Legal Order——Analysis of 100 Reports of House Sites Disputes in Tianjin

XIANG Pan-Zhu1， TANG Na2
(1.Nankai University，Tianjing，300071;Z.Higher People's Court of Tianjin，Tianjin，300071)

With the accelerating of urban construction and changing of land system，house sites disputes has been emerged these years in Tianjin.Government's promoting urban construction is the external cause of these disputes，while the conflicts between public legal rules and village rules are the internal causes.In the context of social change and conflicts between legal rules and village rules，local courts do not only apply law but also try to resolve disputes，so that they can help to rule local society and accelerate urban construction.In order to settle these disputes，local courts do not only apply legal rules，but also take consideration of state policies and village rules.

house sites;legal order;policy;village rules

D902

A

2095-1140(2015)03-0005-09

(責(zé)任編輯：天下溪)

2015-03-01

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)青年基金項(xiàng)目“指導(dǎo)性案例的創(chuàng)制技術(shù)與適用方法研究”(12YJC820096)

向攀竹(1992-),女,瑤族,湖南辰溪人,南開大學(xué)法學(xué)碩士研究生,主要從事法律社會(huì)學(xué)研究;唐娜(1983-),女,河北唐山人,天津市高級(jí)人民法院民四庭助理審判員,法學(xué)碩士,主要從事法律社會(huì)學(xué)研究。