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    托住民生底線 兜底全面小康
    ——黃岡部分縣市社會救助工作的調(diào)查與思考

    2015-11-26 09:34:17
    中國民政 2015年24期
    關(guān)鍵詞:標(biāo)準(zhǔn)

    彭 軍

    托住民生底線 兜底全面小康
    ——黃岡部分縣市社會救助工作的調(diào)查與思考

    彭 軍

    2015年6月和7月,結(jié)合“三嚴(yán)三實(shí)”專題學(xué)習(xí)教育活動(dòng),筆者到分片聯(lián)系的黃岡市所轄縣(市、區(qū))就民政政策落實(shí)情況進(jìn)行督查調(diào)研,先后走訪20余個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、40余個(gè)村、近200戶民政服務(wù)對象,對各地實(shí)施兜底保障的情況及服務(wù)對象的期望有了大致了解。

    一、黃岡市困難群眾基本生活得到有效保障

    近年來,黃岡市以深化改革為動(dòng)力,以做強(qiáng)“親情服務(wù)、滿意民政”服務(wù)品牌為主線,以法治化和標(biāo)準(zhǔn)化為抓手,社會救助政策得到較好落實(shí),基本做到“應(yīng)保盡保、應(yīng)救盡救”。

    (一)社會救助水平不斷提升。

    2014年,黃岡市政府出臺了《關(guān)于調(diào)整我市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)、五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的通知》,其中,黃州、團(tuán)風(fēng)、羅田三地城市低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一調(diào)整為365元/月,其他縣市區(qū)統(tǒng)一調(diào)整為345元/月;全市農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一調(diào)整為2440元/年;全市五保集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一調(diào)整為4900元/年、分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為3430元/年。城鄉(xiāng)低保對象政策范圍內(nèi)住院醫(yī)療自付費(fèi)用救助比例提高到60%。其中,武穴市將12類重特大疾病列為救助病種,年最高救助金額2萬元。黃州區(qū)低保對象、重點(diǎn)優(yōu)撫對象患重特大疾病的,救助比例提高到70%。英山縣為所有五保對象統(tǒng)一購買了大病補(bǔ)充保險(xiǎn),確保了五保對象的政府兜底保障。

    (二)社會救助管理更加規(guī)范。黃岡市政府出臺了《黃岡市居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對辦法(試行)》,明確了核對范圍、內(nèi)容及部門職責(zé)。市編辦批復(fù)成立黃岡市居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對中心,核對工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。積極開展低保專項(xiàng)清理活動(dòng),2014年全市清退35651戶共54042人。農(nóng)村福利院供養(yǎng)條件不斷改善,其中,羅田縣將農(nóng)村福利院建設(shè)列入政府2014年“十件實(shí)事”之一,全縣投入資金3000萬元,對12所福利院進(jìn)行了新改擴(kuò)建。黃梅縣、黃州區(qū)、麻城市、武穴市也出臺了相關(guān)政策或具體措施。黃梅縣按照1∶10比例招聘了130名農(nóng)村福利院管理服務(wù)人員,并將農(nóng)村福利院每年4萬元工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。黃州區(qū)按每年4萬元標(biāo)準(zhǔn)足額落實(shí)了農(nóng)村福利院工作經(jīng)費(fèi)。麻城市出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村福利院建設(shè)的意見》,并通過財(cái)政預(yù)算一部分,臨時(shí)救助列支一部分較好解決了供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)不足的問題。武穴市將農(nóng)村福利院人員工資、養(yǎng)老保險(xiǎn)和每年3萬元工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。

    二、社會救助政策落實(shí)面臨的困難和問題

    黃岡市地處大別山區(qū),也是革命老區(qū)、貧困地區(qū),民政工作服務(wù)對象規(guī)模較大。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),民政政策在執(zhí)行落實(shí)尤其是社會救助政策落實(shí)方面存在一些突出問題,這些問題目前在全省既有其普遍性,也具有困難地區(qū)的代表性。

    (一)社會救助實(shí)際水平仍然較低。一是城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)偏低。省民政廳要求,城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)占上年度城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出的比例,應(yīng)在30%和40%左右;城鄉(xiāng)低保人均補(bǔ)助水平分別不低于當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的65%和60%。2015年,紅安、麻城、英山、羅田、黃州都達(dá)到了規(guī)定的城市低保標(biāo)準(zhǔn),但僅有紅安達(dá)到了規(guī)定的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。在紅安、英山、羅田、黃州四個(gè)縣(市、區(qū))中,僅有英山達(dá)到了規(guī)定的城市低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),僅有黃州達(dá)到了規(guī)定的農(nóng)村低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。二是農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低。黃岡各縣市今年的五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為:集中供養(yǎng)4900元/年、分散供養(yǎng)3430元/年。但由于沒有穩(wěn)定的財(cái)政預(yù)算保障,很多縣市都是多種渠道湊起來的,只是變相到位。按照省人大常委會今年9月通過的《湖北省農(nóng)村五保條例》規(guī)定,農(nóng)村五保標(biāo)準(zhǔn)不得低于上年度農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出的80%。紅安、麻城、英山、羅田、黃州集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)分別占當(dāng)?shù)厣夏甓绒r(nóng)村居民人均消費(fèi)支出的102.32%、64.65%、68.28%、73.72%、80.33%,只有紅安和黃州達(dá)到了規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。

    (二)部分群眾因大病支出生活困難。盡管黃岡各級黨委政府高度重視社會救助工作,社會救助體系在不斷完善,但仍有部分特殊困難人員(重病重殘、無勞動(dòng)能力、無收入)即便是將現(xiàn)有的救助政策用完用足,仍然不能很好地解決實(shí)際困難和基本生活保障。大部分受訪者表示,在家庭未遇到重大意外事故和病殘問題時(shí),家庭基本生活能夠保障;一旦家庭成員患有大病,那么整個(gè)家庭就會陷入赤貧狀態(tài),貧困家庭抗風(fēng)險(xiǎn)能力極差。對城鄉(xiāng)低保、五保、低收入等困難群體而言,報(bào)銷基本醫(yī)療保險(xiǎn)和實(shí)行醫(yī)療救助后的費(fèi)用仍然沉重。而且醫(yī)療救助中大部分門診費(fèi)用不能報(bào)銷,尤其是慢性疾病或重大疾病等,門診看病頻繁,費(fèi)用高,貧困家庭難以承擔(dān)。

    (三)低保“捆綁”與社會救助覆蓋“盲區(qū)”并存。一方面,各種專項(xiàng)社會救助項(xiàng)目往往以是否享受低保為前提條件,如地方在界定教育救助、住房救助、醫(yī)療救助對象時(shí),均以“低保對象”為準(zhǔn)入條件。這樣就形成了一種“有了低保什么都有,沒有低保什么都沒有”的現(xiàn)象,這就是社會救助的懸崖效應(yīng)。由于低保對象實(shí)際享受的各種專項(xiàng)救助和優(yōu)惠政策遠(yuǎn)大于低保金,使得居民千方百計(jì)獲得低保身份,從而擠占了一部分真正需要低保的貧困家庭的利益。另一方面,由于制度設(shè)計(jì)的原因,仍有部分困難群體無法納入現(xiàn)有的基本生活保障體系。保障“盲區(qū)”主要包括三類:一是事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童,有父死母改嫁、父母失蹤、服刑、吸毒、有精神病、重度殘疾等多種情況。二是支出型貧困家庭,指人均收入超過低保標(biāo)準(zhǔn),但因生活必需品支出超過家庭收入而生活困難的低保邊緣家庭。三是人戶分離的貧困家庭,指因戶籍不在本地而無法享受當(dāng)?shù)卣戎呢毨Ъ彝ァ?shí)踐中,絕大部分地方發(fā)放的臨時(shí)救助只針對具有當(dāng)?shù)貞艏氖忻?,外地戶籍的常住人口難以享受到這一待遇。

    (四)“群體?!爆F(xiàn)象比較突出。除武穴外,黃岡其他縣(市、區(qū))不同程度地存在為了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展或維護(hù)社會穩(wěn)定,不經(jīng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查、不經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)組織評議、不經(jīng)在申請人戶籍所在的村(社區(qū))公示,直接將移民、老上訪戶、拆遷戶等特殊群體納入低保范圍的問題,損害了低保政策的嚴(yán)肅性和公正性,損害了困難群眾的切身利益。

    (五)最需集中供養(yǎng)的失能和半失能五保對象入院率低。一是患病老人住院護(hù)理費(fèi)用沒有渠道。五保對象多數(shù)年老體弱,經(jīng)常需要住院治療,福利院當(dāng)前既無專業(yè)護(hù)理設(shè)備設(shè)施、又無專業(yè)護(hù)理人員。二是農(nóng)村福利院護(hù)理人員嚴(yán)重不足。除羅田等個(gè)別縣市外,大部分地方?jīng)]有嚴(yán)格按照1∶10的比例為福利院配備工作、護(hù)理人員,很多情況下只有一至兩名包括院長在內(nèi)的管理人員及一至兩名炊事員、工作人員等,日常服務(wù)很大程度需要依靠院民互助完成。三是農(nóng)村福利院工作人員報(bào)酬普遍偏低。據(jù)了解,很多地方福利院院長工資多則1200元,少則1000至1100元,其他人員工資800元至1000元不等,且大多數(shù)沒有列入財(cái)政預(yù)算。

    (六)基層社會救助財(cái)政保障能力較差。黃岡市下轄的9個(gè)縣級行政區(qū)中,5個(gè)是國家級貧困縣、1個(gè)是省級貧困縣,縣級財(cái)政較弱。近年來,雖然黃岡各地經(jīng)過不斷努力,持續(xù)加大民政事業(yè)的投入力度,但與實(shí)際需求相比,總量仍然較少,在財(cái)政支出總盤子中所占比重較低。特別是在民政資金中占絕大比重的社會救助資金投入,由于各地始終未建立剛性的社會救助資金投入機(jī)制,社會救助資金投入與經(jīng)濟(jì)總量、可用財(cái)力規(guī)模和財(cái)政支出總增量之間缺乏內(nèi)在關(guān)聯(lián),造成財(cái)政投入與社會救助事業(yè)發(fā)展需求之間差距仍較大。從調(diào)研情況看,各地社會救助資金投入普遍占GDP的1%左右,占本級財(cái)政投入的3%左右,而各地常年救助對象(不含災(zāi)民等)規(guī)模均在總?cè)丝诘?0%左右。由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不高,多數(shù)縣(市、區(qū))是吃飯財(cái)政,預(yù)算往往難以足額落實(shí),如蘄春縣,按照政策規(guī)定,每年民政配套資金應(yīng)在7000萬元以上,但蘄春是國家級扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣,縣級難以負(fù)擔(dān)。黃州區(qū)每年實(shí)際五保供養(yǎng)支出接近500萬元,而省里每年下?lián)艿霓r(nóng)村五保供養(yǎng)補(bǔ)助一直保持在122萬元。

    (七)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政服務(wù)能力較弱。當(dāng)前,民政工作范圍拓展、任務(wù)加大與基層民政隊(duì)伍力量薄弱矛盾極為突出,特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面尤為嚴(yán)重。一是人手短缺。目前民政工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要由民政辦負(fù)責(zé),從調(diào)研走訪的情況看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦往往只有民政辦主任1名為公務(wù)員,其他一般最多只有兩名左右公益性崗位人員,卻承擔(dān)著大量的救助對象審核和大額度的資金管理工作,常年處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài),不但影響救助政策落實(shí),更影響到對城鄉(xiāng)低保對象的動(dòng)態(tài)管理。特別是民政辦的人員、工資福利都屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理,有時(shí)對縣級民政部門布置的工作也存在不全力配合、應(yīng)付了事等現(xiàn)象。二是能力匱乏。民政工作政策性極強(qiáng),特別是近年來政策更新較快,業(yè)務(wù)內(nèi)容增加,但相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作極為缺乏,直接影響了基層工作人員政策執(zhí)行的精準(zhǔn)度。加之民政辦工作人員因工作需要頻繁調(diào)動(dòng),影響工作的連續(xù)性。由于任務(wù)較重,基層民政工作人員的工作積極性和辦事效率也不高,很多人不愿意從事民政工作。三是經(jīng)費(fèi)短缺。目前,中央及省級轉(zhuǎn)移撥付資金基本上都是專項(xiàng)資金,使用途徑和范圍受限,監(jiān)管嚴(yán)格,而列入縣、鄉(xiāng)本級財(cái)政預(yù)算的民政工作經(jīng)費(fèi)又十分有限,可以說是杯水車薪。基層普遍反映,由于缺少必要的工作經(jīng)費(fèi),基層民政工作中最常見的入戶調(diào)查工作,單就填表制表這一項(xiàng)費(fèi)用,就難以承受。

    三、完善托底性民生保障的政策建議

    越是經(jīng)濟(jì)下行的時(shí)候,越是要關(guān)心困難群體。這既是全面小康社會建設(shè)的目標(biāo)所在,又可為全面小康社會建設(shè)營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

    (一)進(jìn)一步完善社會救助制度政策體系。一是厘清社會救助和補(bǔ)缺型福利制度的目標(biāo)定位。社會救助制度是為困難群眾提供基本生活保障,其目標(biāo)是“有救無類”,其主要依據(jù)是申請人的收入水平和財(cái)產(chǎn)狀況。凡是基本生活遇到困難的群眾,包括創(chuàng)業(yè)失敗者都可以申請。補(bǔ)缺型福利制度是滿足特定人群的特殊生活需求,其受益對象主要是生活困難的未成年人、老年人、重度殘疾人和重病患者等,項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)受益對象確定。要全面推行“按標(biāo)施?!?,全面清理各類“群體?!?,符合低保條件的全部納入,不符合條件的特定群體,用其它的保障或福利制度政策解決他們的困難,杜絕把低保當(dāng)作“萬金油”,讓低?;貧w制度本源。二是解除低?!袄墶本戎H嫱七M(jìn)“按標(biāo)施?!保础笆杖搿睒?biāo)準(zhǔn)確定救助對象,實(shí)行動(dòng)態(tài)管理,建立有效的退出機(jī)制,做到“應(yīng)退盡退”。剝除“捆綁”在低保上的各種救助政策。三是消除社會救助“盲區(qū)”。將事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童納入孤兒救助范圍,將急難型貧困家庭和人戶分離的貧困家庭納入臨時(shí)救助范圍,將支出型貧困家庭納入專項(xiàng)救助范圍。四是完善臨時(shí)救助的“兜底”作用。明確臨時(shí)救助的對象范圍,規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制定、申請審核審批程序,統(tǒng)一制度安排,強(qiáng)制實(shí)施。加強(qiáng)城鄉(xiāng)低保、專項(xiàng)救助與臨時(shí)救助的銜接。適當(dāng)拓寬臨時(shí)救助覆蓋范圍,將低收入群體和非本地戶籍常住居民與外來務(wù)工人員都納入臨時(shí)救助范圍。

    (二)壓實(shí)地方責(zé)任。社會救助關(guān)乎困難群體、特殊群體和優(yōu)撫群體的根本利益,是黨和政府兜底性的基本民生制度安排。壓實(shí)地方責(zé)任是兜住底線的根本所在,應(yīng)將社會救助等民政重點(diǎn)工作納入地方政府考核體系,使社會救助真正成為政府責(zé)任,對民政政策、法規(guī)落實(shí)情況開展不定期督查,督促各地落實(shí)基層工作人員,盡快建立與財(cái)政投入同步增長的社會救助經(jīng)費(fèi)自然增長機(jī)制,足額預(yù)算配套資金和必要的工作經(jīng)費(fèi)。探索社會救助資金需求導(dǎo)向投入機(jī)制。努力破解不發(fā)達(dá)地區(qū)民政保障規(guī)模大與財(cái)力普遍有限的矛盾,探索建立社會救助資金需求導(dǎo)向投入分配機(jī)制。

    (三)提升基層民政隊(duì)伍素質(zhì)。將培訓(xùn)重點(diǎn)放在基層,充分發(fā)揮市縣民政部門的職能職責(zé),采取以會代訓(xùn)、參觀學(xué)習(xí)、經(jīng)驗(yàn)交流、專題講座等方式。采取系統(tǒng)內(nèi)上下?lián)Q崗交流的辦法,并組織基層民政干部到與民政工作相關(guān)聯(lián)的高等院校進(jìn)行脫產(chǎn)學(xué)習(xí),儲備積累專業(yè)人才。探索基層民政干部管理體制改革,建議將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)民政辦實(shí)行縣級民政部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府“雙重管理”,民政辦主任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提名并征得縣級民政部門同意后任免。通過實(shí)行雙重管理,可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)任用民政干部隨意性、臨時(shí)性、兼職化問題,有效避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因財(cái)政困難隨意調(diào)動(dòng)使用民政資金的問題。

    (四)增強(qiáng)社會救助的發(fā)展功能。相比單純的資金物質(zhì)救助,心理治愈、社會功能的恢復(fù)與重建、權(quán)能的增加對救助對象的影響更大、更可持續(xù)。政府相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)樹立“助人自助”的救助理念,加大培養(yǎng)救助對象的自主能力,通過社工介入的方式,幫助困難群眾認(rèn)清自己的問題,挖掘他們的潛能,實(shí)現(xiàn)社會救助政策救濟(jì)和增能并重,提供資金與提供服務(wù)和機(jī)會并重,通過資金資助貧困者解決基本生活需要,通過服務(wù)幫助貧困者提升自身能力,通過機(jī)會幫助貧困者發(fā)展,有效地消除或減少貧困問題。

    (作者系湖北省民政廳廳長)

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