天津文化立法之研究

文/天津科技大學(xué) 王晶

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“文化立法是國(guó)家通過(guò)立法方式管理文化領(lǐng)域的事務(wù)，制定有關(guān)文化方面的法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章等各種法律規(guī)范的活動(dòng)。加強(qiáng)文化立法，是依法調(diào)整文化領(lǐng)域各種社會(huì)關(guān)系，引導(dǎo)、規(guī)范和促進(jìn)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，保障公民文化權(quán)利的必然要求?！斌w系化的法律保障機(jī)制和必要的政策支持系統(tǒng)對(duì)文化領(lǐng)域是十分必要的。把文化立法試點(diǎn)先行與整體推進(jìn)相結(jié)合，考慮各地文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不平衡性，按照《立法法》的要求，支持和鼓勵(lì)在文化立法條件比較成熟的地方，先出臺(tái)地方性法規(guī)和政府規(guī)章。根據(jù)文化立法的需要，可由文化發(fā)展較快并積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的地方，先行制訂出地方性法規(guī)、規(guī)章，為制訂全國(guó)性的文化產(chǎn)業(yè)法規(guī)提供具體范例和有益嘗試。

一、天津文化立法之現(xiàn)狀

（一）維度：涉及的文化領(lǐng)域。天津文化立法涉及的領(lǐng)域可分類為如下內(nèi)容：1.民間傳統(tǒng)。關(guān)于建筑古跡與文物方面的立法包括：地方性法規(guī)1部，即天津市人大會(huì)常委會(huì)通過(guò)的《天津市文物保護(hù)條例》；地方政府規(guī)章對(duì)此問(wèn)題沒(méi)有立法；行政規(guī)范性文件14件，比較重要的即天津市規(guī)劃局制定的《天津市歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、天津市人民政府制定的《第四批我市文物保護(hù)單位名單》、天津市人民政府制定的《將薊縣縣城列為天津市歷史文化名城的通知》、天津市人民政府制定《天津市文物保護(hù)單位名單的通知》；地方司法機(jī)關(guān)無(wú)司法解釋。關(guān)于天津非物質(zhì)文化方面的立法包括：地方性法規(guī)無(wú)；地方政府規(guī)章無(wú)；地方規(guī)范性文件7件，比較重要的即天津市人民政府制定的《公布第三批市級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄的通知》、天津市文化局制定的《推薦天津市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目代表性傳承人的通知》；地方司法機(jī)關(guān)無(wú)司法解釋。2.文化產(chǎn)業(yè)。關(guān)于天津文化產(chǎn)業(yè)方面的立法包括：地方性法規(guī)無(wú)；地方政府規(guī)章無(wú)；地方規(guī)范性文件5件，比較重要的即天津市發(fā)展和改革委員會(huì)制定的《關(guān)于印發(fā)天津市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》、天津市人民政府辦公廳制定的《關(guān)于鼓勵(lì)和支持我市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》、天津市財(cái)政局制定的《關(guān)于印發(fā)〈天津市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法〉的通知》、天津市人民政府制定的《關(guān)于印發(fā)天津市文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃和第一批文化產(chǎn)業(yè)振興重點(diǎn)工作計(jì)劃的通知》、天津市工商行政管理局制定的《關(guān)于支持我市文化體制改革和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》；地方司法機(jī)關(guān)無(wú)司法解釋。3.公共文化服務(wù)保障。關(guān)于天津公共文化服務(wù)保障方面的立法包括：地方性法規(guī)無(wú)；地方政府規(guī)章無(wú)；地方規(guī)范性文件4件，比較重要的即天津市人民政府制定的《天津文化中心管理辦法》、天津市財(cái)政局制定的《天津市宣傳文化發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》、天津市財(cái)政局、市文化廣播影視局制定的《天津市農(nóng)村電影公益放映場(chǎng)次補(bǔ)貼專項(xiàng)資金管理辦法》；地方司法無(wú)司法解釋。4.文化管理。關(guān)于天津文化管理方面的立法包括：地方性法規(guī)無(wú)；地方政府規(guī)章1部，即天津市人民政府制定的《天津市文化市場(chǎng)相對(duì)集中行政處罰權(quán)規(guī)定》；地方規(guī)范性文件60件，比較重要的即天津市文化局、市綜治辦、市公安局、市工商局、市教委、市市容委、市通信管理局制定的《關(guān)于深化本市文化市場(chǎng)綜合治理開(kāi)展文化市場(chǎng)平安建設(shè)的意見(jiàn)》、天津市文化局制定的《關(guān)于開(kāi)展打擊違法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)凈化文化市場(chǎng)專項(xiàng)行動(dòng)的通知》、天津市文化局制定的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我市文化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所安全檢查工作的通知》等；地方司法文件1件，即《天津市高級(jí)人民法院關(guān)于為社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮提供知識(shí)產(chǎn)權(quán)司法保障與服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》。

(二）縱向：法律效力與層級(jí)。共查找地方性法律1件，地方政府規(guī)章1件，地方規(guī)范性文件90余件，地方司法機(jī)關(guān)司法解釋1件。法律效力等級(jí)依次遞減，制定程序嚴(yán)格程度依次遞減，行政任意性程度依次加大?？傮w來(lái)看，天津地方文化立法效力偏低，立法效力等級(jí)結(jié)構(gòu)不合理，沒(méi)有形成法律效力等級(jí)比例適中的立法體系。

（三）不廣不深：天津地方文化立法之不足與盲點(diǎn)。1. 文化立法數(shù)量少。在我國(guó)文化基本法缺位的情況下，天津地方文化立法，政治、經(jīng)濟(jì)、文化是共同構(gòu)成社會(huì)的三個(gè)方面，但立法給予此三個(gè)社會(huì)基本構(gòu)成面的重視卻是厚此薄彼、嚴(yán)重失調(diào)。這不僅是地方的個(gè)別現(xiàn)象，也是中國(guó)立法的病癥。值得慶幸的是十八屆四中全會(huì)決定中已給予文化立法應(yīng)有之考慮，所以地方立法可在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序制定文化法律法規(guī)。2.文化立法效力低。以天津文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)方面的法律法規(guī)為例，僅限于行政規(guī)范性文件，而無(wú)法律效力高級(jí)的地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章。行政規(guī)范性文件的制定程序與立法程序存在較大差別。首先，行政規(guī)范性文件的制定程序由《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》等加以規(guī)定。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章因其內(nèi)容的重要性，在制定程序上適用《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》以及《規(guī)章制定程序條例》之規(guī)定。其次，在具體程序設(shè)計(jì)上，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的制定有一系列比現(xiàn)在規(guī)范性文件的制度更嚴(yán)格和特殊的立法程序。行政規(guī)范性文件不及立法程序正式、嚴(yán)格，不及立法程序民主。嚴(yán)格意義上都不能算作地方的法規(guī),法規(guī)和規(guī)章的比例很少，上述政策性文件和措施則在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)行使著地方法規(guī)、規(guī)章的職能。3.文化立法內(nèi)容涵蓋不全。天津文化立法現(xiàn)狀充分反映出文化法律制度供給不足，文化立法整體落后；立法盲點(diǎn)頻現(xiàn)，部分領(lǐng)域無(wú)法可循。文化法律法規(guī)的制定落后于文化社會(huì)活動(dòng)和文化社會(huì)關(guān)系的實(shí)際，落后于文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的要求。4.文化立法中反映出管理水平較低。天津文化立法仍過(guò)多依賴于行政管理，是“人治”而非“法制”的現(xiàn)實(shí)寫(xiě)照，更多表現(xiàn)為行政性管理，而沒(méi)有制度化管理。依法行政要求加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法與制度建設(shè)。政府要重點(diǎn)加強(qiáng)有關(guān)完善文化相關(guān)方面以及政府自身建設(shè)方面的立法和制度建設(shè)。

二、世界其他國(guó)家文化地方立法之借鑒

（一）關(guān)于文化立法體系中地方立法作用之借鑒。筆者考察英國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)文化立法發(fā)現(xiàn)各國(guó)的立法體系不盡相同，但都完善。以歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)立法為例，英國(guó)的做法是以聯(lián)邦立法為主體，地方立法主要是執(zhí)行、解釋聯(lián)邦法律，提供相關(guān)法律咨詢，并在地方立法權(quán)限內(nèi)對(duì)聯(lián)邦法律做出少數(shù)補(bǔ)充。法國(guó)則國(guó)家與地方立法充分結(jié)合，以國(guó)家立法作原則性規(guī)定，地方政府制定詳盡、有針對(duì)性的法規(guī)與法規(guī)性文件。

(二) 關(guān)于美國(guó)文化立法中文化民間組織規(guī)定之借鑒。世界各國(guó)中，美國(guó)的文化立法關(guān)于民間組織的規(guī)定完善；民間組織在文化方面實(shí)踐發(fā)揮的作用也最為突出；很多重要的文化法律法規(guī)也是在民間社團(tuán)組織的推動(dòng)下出臺(tái)的。美國(guó)文化立法中直接規(guī)定民間組織的獨(dú)立地位，給予民間組織確定的法律保障?！秶?guó)家歷史文化保護(hù)法》是美國(guó)聯(lián)邦政府于1966年頒布的，其中規(guī)定：文化遺產(chǎn)由聯(lián)邦政府、州政府和民間保護(hù)團(tuán)體共同保護(hù)的原則，將遺產(chǎn)保護(hù)和管理法定為由社會(huì)各部門(mén)共同參與的義務(wù)和職責(zé)，這使得民間組織參與文化遺產(chǎn)保護(hù)與管理有法律依據(jù)。這些保護(hù)政策的實(shí)施極大激發(fā)了民眾的保護(hù)熱情，使美國(guó)公眾參與文化遺產(chǎn)保護(hù)的熱情達(dá)到高潮。政府讓位于非營(yíng)利文化組織。以民俗文化事宜為例，在美國(guó)沒(méi)有政府機(jī)構(gòu)對(duì)其專門(mén)管理。大量非營(yíng)利文化組織在推動(dòng)民俗文化發(fā)展時(shí)扮演重要角色，某種程度上代替政府為整個(gè)社會(huì)的文化及其他公益性事業(yè)服務(wù)。

綜上所述，世界各國(guó)實(shí)踐證明,文化工作獲得的成功很大程度上取決于制度的完善。盡管各國(guó)的制度體系各不相同,但文化制度通常都包含有法律制度，立法的作用不可替代。

三、加快天津文化立法之建議

（一）規(guī)劃地方文化立法。文化立法的重大作用是保障憲法所規(guī)定的公民文化權(quán)利得到落實(shí)和具體化。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，其中關(guān)于“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”一部分特別提及文化立法，制定公共文化服務(wù)保障法，促進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化。制定文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法，把行之有效的文化經(jīng)濟(jì)政策法定化，健全促進(jìn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益有機(jī)統(tǒng)一的制度規(guī)范。鑒于天津文化立法處于起步階段，因此做好充分合理的立法規(guī)劃是十分必要的。在立法的順序方面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持先易后難，成熟一個(gè)出臺(tái)一個(gè)的原則。

（二）培養(yǎng)文化立法民間社會(huì)機(jī)制。營(yíng)利性文化民間組織在我國(guó)已不為鮮見(jiàn)，但非營(yíng)利性文化組織卻是鳳毛麟角，其發(fā)展更是方興未艾。此處對(duì)非營(yíng)利性文化組織的建立提出設(shè)計(jì)。非營(yíng)利性文化組織不以盈利為目的，以為民眾奉獻(xiàn)文化產(chǎn)品為主要使命；其成本主要是接受政府、企業(yè)、個(gè)人等補(bǔ)貼與資助，因此必須受到嚴(yán)格的監(jiān)督，主要是來(lái)自公眾監(jiān)督、審計(jì)以及稅法等管理。

（三）加快文化立法民眾參與。民主是立法的重要原則，立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)。2015年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)立法法》的決定，新修改的《立法法》，多條均對(duì)民主立法提出原則要求和具體實(shí)施措施。所有的文化立法必須建立在公眾參與的基礎(chǔ)上，所有的決策過(guò)程應(yīng)當(dāng)設(shè)置一個(gè)公開(kāi)的論壇（會(huì)議）；可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式聽(tīng)取有關(guān)基層和群體代表、部門(mén)、人民團(tuán)體、專家、全國(guó)人民代表大會(huì)代表和社會(huì)有關(guān)方面的意見(jiàn)，文化事務(wù)的決策在正式出臺(tái)之前，需要經(jīng)過(guò)若干個(gè)環(huán)節(jié)以上的公共參與流程；座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)的結(jié)果要向立法機(jī)構(gòu)報(bào)告。文化法律草案及其起草、修改的說(shuō)明等向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)，向社會(huì)公布征求意見(jiàn)的時(shí)間一般不少于30日，征求意見(jiàn)的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)。

有關(guān)文化方面的信息，政府要向公眾公開(kāi)，保障民眾參與文化事務(wù)的權(quán)利。2015年1月23日，國(guó)務(wù)院已著手修訂《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》。信息公開(kāi)是指政府通過(guò)法定形式和程序，主動(dòng)向社會(huì)公眾公開(kāi)或依申請(qǐng)向特定公民和組織公開(kāi)所掌握與擁有的信息（除涉密免于公開(kāi)外）。個(gè)人權(quán)利的保障需要、新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督責(zé)任、政治權(quán)力的制衡機(jī)制形成了一股合力共同促成了美國(guó)信息公開(kāi)制度典范國(guó)家的地位。自1966年《信息自由法》通過(guò)以來(lái)，美國(guó)政府制定了各種促進(jìn)和保障政府信息有效利用的政策法規(guī)。美國(guó)國(guó)家公園管理局是國(guó)家遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，也是遺產(chǎn)信息公開(kāi)的政府主管機(jī)構(gòu)，它對(duì)自身的定位不是“業(yè)主”而是“管家”，遺產(chǎn)信息的傳播和服務(wù)是其重要的職責(zé)。例如，國(guó)家公園管理局管轄的每一個(gè)公園都實(shí)施三級(jí)規(guī)劃決策體系，規(guī)劃執(zhí)行前，通常舉行多次公開(kāi)會(huì)議，并開(kāi)通網(wǎng)站，鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極參與規(guī)劃。通過(guò)這種形式，國(guó)家公園管理局把其管理的文化遺產(chǎn)信息及時(shí)地傳播到公眾層面。

要加強(qiáng)文化立法的民主化，完善公眾參與立法的制度和機(jī)制，確保立法體現(xiàn)人民群眾的意見(jiàn)、意志。政府在文化立法中要謹(jǐn)防單方面體現(xiàn)部門(mén)意志的立法，謹(jǐn)防僅小范圍體現(xiàn)專家意見(jiàn)的立法。

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