城鎮(zhèn)建設(shè)用地整理研究

程敏++郭艷雙++史國強

摘要：在土地整理工作中建設(shè)用地整理具有相當重要的地位，建設(shè)用地整理是指針對城鎮(zhèn)土地利用不充分、不合理等情況，對土地利用權(quán)屬、利用方式及強度進行重新調(diào)整、理順，從而合理、有序、充分地利用土地的動態(tài)過程。本論文為了提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約利用，通過分析與研究我國城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀以及目前開展的城鎮(zhèn)土地整理實踐活動，在參考相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，闡述了城鎮(zhèn)建設(shè)用地整理的相關(guān)概念和理論基礎(chǔ)；同時研究了城鎮(zhèn)建設(shè)用地整理潛力綜合評價過程，總結(jié)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的整理模式。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地整理 土地整理 潛力評價 存量建設(shè)用地 整理模式

1緒論

1.1研究背景和意義

我國是一個人多地少的國家，而土地是最寶貴的社會資產(chǎn)和自然資源，是國民經(jīng)濟得以發(fā)展的基礎(chǔ)，可以說土地資源的數(shù)量、質(zhì)量以及利用狀況在很大程度上決定了國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟發(fā)展狀況的好壞。然而，我國很多城鎮(zhèn)普遍存在布局松散、容積率低、生產(chǎn)生活用地缺少功能分區(qū)、人均用地量大等問題。針對城鎮(zhèn)這種土地資源浪費、土地利用粗放的現(xiàn)狀，開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地整理，實現(xiàn)土地從粗放型向集約型利用轉(zhuǎn)變，緩解日益加劇的人地矛盾，已迫在眉睫。

開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地整理具有重要的現(xiàn)實意義和戰(zhàn)略意義：有利于促進經(jīng)濟發(fā)展方式和土地利用方式的轉(zhuǎn)變，從而使得土地的可持續(xù)利用與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)；有利于落實國家節(jié)約土地的方針、促進土地集約利用；有利于抑制建設(shè)用地對耕地的占用趨勢，最大程度地保持耕地總量動態(tài)平衡；有利于提高城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

1.2我國建設(shè)用地整理現(xiàn)狀

（1）理論體系不斷完善

（2）整理機構(gòu)逐漸形成

（3）逐步走向制度化、社會化和產(chǎn)業(yè)化

（4）整理的廣度和深度不斷加強

2城鎮(zhèn)建設(shè)用地整理的相關(guān)概念及理論基礎(chǔ)

2.1土地整理概念

土地整理是人類在土地利用中不斷建設(shè)土地和重新配置土地的過程①。土地整理是土地管理的重要內(nèi)容，也是實施土地利用規(guī)劃的重要手段，土地整理的內(nèi)涵和外延都十分豐富，不同的國家、不同的歷史時期，都有不同的要求。

2.2建設(shè)用地整理的概念

建設(shè)用地整理指針對土地利用不合理、不充分、甚至混亂等現(xiàn)象，對土地利用方式、強度及土地權(quán)屬重新調(diào)整、理順，以充分、合理、有序利用土地的動態(tài)過程②。建設(shè)用地整理包括城鎮(zhèn)用地整理、村鎮(zhèn)用地整理、交通和水利實施用地整理、獨立工礦用地整理及其他建設(shè)用地整理。

2.3建設(shè)用地整理的特點

（1）廣義性

從廣義來看，土地整理的范疇很大，包括一些土地建設(shè)，而這些土地建設(shè)都有助于提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和土地利用效益。較典型的土地建設(shè)有舊城區(qū)改造、工程壓占廢地建設(shè)、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)等。

（2）目標的多重性

就我國而言，開展建設(shè)用地整理對發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)有很強的推動力，還可促進區(qū)域耕地總量動態(tài)平衡、城市化水平提高，為建設(shè)用地提供不竭資源。

（3）動態(tài)性

土地整理的目的、內(nèi)容及任務，會隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展不斷變化，在不同的社會經(jīng)濟發(fā)展階段，有不同的土地整理。

（4）過程的一體性

土地整理應將開發(fā)、利用、保護、整治結(jié)合在一起，保持一體性。

（5）效益的統(tǒng)一性

土地整理應追求社會、生態(tài)、經(jīng)濟效益的統(tǒng)一，做到社會上可行、生態(tài)上平衡、經(jīng)濟上有效。

2.4建設(shè)用地整理的理論基礎(chǔ)

（1）土地經(jīng)濟供給理論

（2）可持續(xù)發(fā)展理論

（3）系統(tǒng)理論

（4）人地關(guān)系的協(xié)調(diào)理論

（5）景觀生態(tài)學理論

（6）地域分異理論

2.5建設(shè)用地整理的原則

（1）實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的原則

（2）科學性原則

（3）有法律法規(guī)保障的原則

（4）與土地利用規(guī)劃相統(tǒng)一的原則

2.6影響建設(shè)用地整理的因素

（1）社會因素

（2）經(jīng)濟因素

（3）環(huán)境因素

（4）制度、政策因素

3建設(shè)用地整理的潛力調(diào)查與評價

3.1土地整理潛力概念及內(nèi)容

土地整理潛力是指對現(xiàn)有集中連片的耕地區(qū)域、分散的農(nóng)村居民點、各項建設(shè)用地和未利用土地，進行田、地、水、路、林、村等綜合整治，提高土地利用效率，可增加的各項用地面積③。

土地整理潛力的內(nèi)容包括農(nóng)用地整理潛力、建設(shè)用地整理潛力、廢棄地復墾潛力、未利用地開發(fā)潛力。

3.2建設(shè)用地整理潛力因素調(diào)查

建設(shè)用地整理潛力因素調(diào)查應在深入了解不同地區(qū)土地利用存在的問題的背景下，根據(jù)城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標，遵循城鎮(zhèn)土地自然規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律，從可持續(xù)、優(yōu)化、集約化利用的角度選擇相應整理潛力的調(diào)查因素，追求經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的統(tǒng)一。

建設(shè)用地整理潛力因素調(diào)查涉及建設(shè)用地的區(qū)位條件、交通便利度、繁華度、人口密度、地上附著的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的完善程度、建筑物的容積率和利用率、環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣度、各項建設(shè)用地內(nèi)部土地閑置率、整理難易程度、投入規(guī)模、限制性等多項指標的調(diào)查④。

3.3建設(shè)用地整理潛力評價

建設(shè)用地整理潛力評價首先應按照土地利用總體規(guī)劃的要求，從整理區(qū)的實際情況出發(fā)，綜合分析土地集約利用的效益、潛力、限制條件等，然后選擇與整理潛力相適應的評價指標并建立指標體系。與此同時，還應確定評價標準，可采用層次分析法確定評價指標的權(quán)重，對評價指標進行定量和定性分析與比較；再確定評價指標的理論極值，將極值無量綱化，最后得到整理潛力評價值。endprint

4城鎮(zhèn)建設(shè)用地整理模式

4.1老城區(qū)改造的建設(shè)用地整理模式

城市舊城區(qū)的房屋總體呈現(xiàn)低矮、破舊、擁擠的情況，高建筑密度、低容積率，直接導致土地利用效率低。同時，居住環(huán)境和生態(tài)環(huán)境均較差，市政設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施也已經(jīng)老化。為此，對城鎮(zhèn)建設(shè)用地進行整理，能有效調(diào)整土地利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城鎮(zhèn)功能布局、改善人們的居住環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、提高城鎮(zhèn)土地利用效率。盡管舊城區(qū)有較理想的區(qū)位，整理后的土地價格升值空間大。但是舊城區(qū)居民較多，搬遷補償和交易成本的費用高直接導致整理的難度加大。因此可采取市場化整理模式，籌集社會資金，通過置換土地的方式鼓勵企業(yè)參與整理⑤。

4.2舊工礦改造的建設(shè)用地整理模式

我國城鎮(zhèn)中心的土地利用效率普遍較低，究其原因是受到傳統(tǒng)用地制度的影響，很多工礦企業(yè)占據(jù)了城鎮(zhèn)中心地段，相反部分高科技產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)企業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)卻分布在城鎮(zhèn)邊緣，區(qū)位條件嚴格限制了第三產(chǎn)業(yè)效益的發(fā)揮，為了改變我國城鎮(zhèn)土地利用的“凹”形分布現(xiàn)狀，提高土地利用率，應進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和企業(yè)搬遷，具體依據(jù)土地級差地租效益，使第三產(chǎn)業(yè)成為城鎮(zhèn)中心用地結(jié)構(gòu)的主導產(chǎn)業(yè)，同時城鎮(zhèn)還應結(jié)合自身的功能定位對土地進行合理規(guī)劃。

4.3城鎮(zhèn)污染土地政理的建設(shè)用地整理模式

所謂城鎮(zhèn)污染土地的整理，不應僅停留在清楚污染物和切斷污染源，還應進行污染源搬遷。例如，城鎮(zhèn)河流受到污染，應搬出對河流產(chǎn)生污染的企業(yè)，同時搬離河流邊的居民。盡管通過整理，可以改善城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境和人們的居住及辦公環(huán)境。但整理需要大量的資金投入，所以整理的難度很大。可以采取行政化整理模式，即依靠政府的財政投入；也可以吸引企業(yè)參與整理，如對參與整理的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策和提供一定的商業(yè)土地開發(fā)權(quán)等。

5研究總結(jié)

城鎮(zhèn)建設(shè)用地整理是一項牽涉面廣，歷經(jīng)時間長，利國利民的復雜系統(tǒng)工程，需要科學系統(tǒng)的理論作指導，嚴格的土地整理法律法規(guī)做后盾，科學系統(tǒng)的運作程序來規(guī)范。需要根據(jù)我國的國情、城鎮(zhèn)的實際狀況，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地整理的實踐中不斷探索，反復研究，反復論證，反復修正，方能凝練而成。由于水平的有限、實踐的不足，本文只是在理論上對城鎮(zhèn)建設(shè)用地整理作了初步的研究，很多方面尚需在以后的實踐中加以充實和完善。

參考文獻

①②③胡振琪.土地整理概論[M].中國農(nóng)業(yè)出版社，2007：2.

④李志超，周世燁.市地重劃模式與借鑒[J].中國土地，2000（7）：23-24

⑤夏顯力，李世平，趙敏娟.城市土地整理研究[J].地域研究與開發(fā)，2003（1）.endprint