設(shè)施農(nóng)用地管理中常見的問題及對(duì)策探析

馬朝強(qiáng)

摘要：本文是針對(duì)設(shè)施農(nóng)用地管理問題的探討。筆者結(jié)合了相關(guān)的理論知識(shí)和自身的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，首先介紹了設(shè)施農(nóng)用地的內(nèi)涵與特點(diǎn)，然后就現(xiàn)階段我國(guó)設(shè)施農(nóng)用地管理中常見的問題和相應(yīng)的對(duì)策作出了詳細(xì)的分析。

關(guān)鍵詞：設(shè)施農(nóng)用地； 管理； 問題和對(duì)策

一、設(shè)施農(nóng)用地的涵義及特點(diǎn)

1.設(shè)施農(nóng)用地的涵義

根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010-2007）的規(guī)定，設(shè)施農(nóng)用地指的是：直接用于經(jīng)營(yíng)性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地及其相應(yīng)附屬設(shè)施用地，農(nóng)村宅基地以外的晾曬場(chǎng)等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。

從上述定義中我們可以看到，設(shè)施農(nóng)用地從整體上可以分為生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地兩部分內(nèi)容。其中，生產(chǎn)設(shè)施用地指的是農(nóng)業(yè)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)直接用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的設(shè)施用地，它主要包括以下幾部分：①工廠化養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖池塘以及進(jìn)排水渠道等水產(chǎn)養(yǎng)殖的生產(chǎn)設(shè)施用地；②規(guī)模化養(yǎng)殖廠中的畜禽舍（含場(chǎng)區(qū)內(nèi)通道）、畜禽有機(jī)物處置等生產(chǎn)設(shè)施以及綠化隔離帶用地；③育苗、育種場(chǎng)所，以及簡(jiǎn)易的生產(chǎn)看護(hù)房用地；④工廠化作物栽培中帶鋼架結(jié)構(gòu)的玻璃或 PC板連棟溫室用地。

附屬設(shè)施用地則是指農(nóng)業(yè)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)用來(lái)直接輔助農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的一類設(shè)施用地，主要包括：①用來(lái)存放飼料、農(nóng)資、農(nóng)用機(jī)具以及農(nóng)產(chǎn)品的倉(cāng)庫(kù)用地；②硬化晾曬場(chǎng)、生物質(zhì)肥料生產(chǎn)場(chǎng)地；③動(dòng)植物疫病蟲害防控、檢驗(yàn)檢疫檢測(cè)以及辦公生活設(shè)施用地；④符合“農(nóng)村道路”規(guī)定的道路用地。

2.設(shè)施農(nóng)用地的特點(diǎn)

（1）目的特定。設(shè)施農(nóng)用地的核心目的在于滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，無(wú)論是直接用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的設(shè)施用地還是服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的附屬設(shè)施用地，雖然建有建筑物和構(gòu)筑物，但總體上它們都是按照農(nóng)用地的性質(zhì)來(lái)進(jìn)行管理的。

（2）臨時(shí)性與半永久性。設(shè)施農(nóng)用地中的生產(chǎn)設(shè)施具有簡(jiǎn)易、臨時(shí)的特征，而附屬設(shè)施則具有半永久、堅(jiān)固的特點(diǎn)。設(shè)施農(nóng)用地在屬性上雖然歸屬于農(nóng)用地，并且也兼具了建設(shè)用地的特征，在管理上遵循農(nóng)用地的管理方法，同時(shí)又需要參照建設(shè)用地的管理措施，對(duì)其用地規(guī)模進(jìn)行一定的控制，確保設(shè)施農(nóng)用地的選址滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)布局規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，盡可能地少占用（最好是不占用）耕地，附屬設(shè)施則應(yīng)當(dāng)禁止占用基本農(nóng)田。

二、設(shè)施農(nóng)用地管理中存在的問題

1.缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

設(shè)施農(nóng)業(yè)在近幾年的時(shí)間得到了迅猛發(fā)展，而許多地方的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃未能跟上這個(gè)節(jié)奏，對(duì)于設(shè)施農(nóng)用地缺乏有效的統(tǒng)籌和管理，也沒有要求設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)。這樣就導(dǎo)致了設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目處于自發(fā)性和隨意性狀態(tài)，許多項(xiàng)目和村組簽訂協(xié)議后就進(jìn)入到了申報(bào)審批或備案的環(huán)節(jié)，最終導(dǎo)致部分項(xiàng)目布局散亂隨意，項(xiàng)目建設(shè)沒有得到有效的規(guī)劃管控。

2.違規(guī)和違法用地現(xiàn)象較多

許多地區(qū)經(jīng)常出現(xiàn)對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的違規(guī)和違法使用，具體表現(xiàn)為通過審批的少而實(shí)際使用多、未通過審批先行建設(shè)、改變?cè)O(shè)施農(nóng)用地的用途以及修建永久性建筑等。另外，還有一些用地單位對(duì)于農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)的臨時(shí)使用特征認(rèn)識(shí)不足，在設(shè)施農(nóng)用地上建起了現(xiàn)代化的鋼筋混凝土建筑，先是作為農(nóng)業(yè)輔助用途，然后便堂而皇之地用在了經(jīng)營(yíng)農(nóng)莊、農(nóng)家樂等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中。

3.監(jiān)管存在漏洞

根據(jù)國(guó)家及各地方政府的規(guī)定，用地單位在申請(qǐng)備案時(shí)都需要提交農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)萬(wàn)案，對(duì)于擬建項(xiàng)目的設(shè)施結(jié)構(gòu)、形態(tài)、層數(shù)等信息說明清楚。加上部分項(xiàng)目的業(yè)主法律、政策意識(shí)淡薄，有的甚至只簽協(xié)議而不履行實(shí)際的責(zé)任，這些因素都會(huì)給監(jiān)管帶來(lái)困難，進(jìn)而造成監(jiān)管上的漏洞。

4.政策資金扶持力度不足

部分設(shè)施農(nóng)業(yè)的建設(shè)成本高、資金投入量大，而目前各地方的設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展資金主要來(lái)源于企業(yè)、銀行貸款以及個(gè)人資金，政府缺乏相應(yīng)的政策資金補(bǔ)助，資金短缺已成為制約設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要因素。

三、完善設(shè)施農(nóng)用地管理的對(duì)策

1.做好設(shè)施農(nóng)用地的合理規(guī)劃

隨著農(nóng)業(yè)化的快速發(fā)展，各地方在土地利用總體規(guī)劃中都應(yīng)當(dāng)充分考慮到農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向，將設(shè)施農(nóng)用地納入到整體的統(tǒng)籌規(guī)劃中來(lái)。另外，做好設(shè)施農(nóng)用地的合理規(guī)劃，還需要對(duì)占用的優(yōu)質(zhì)耕地強(qiáng)化管理，在保護(hù)耕地、合理利用土地的基礎(chǔ)上盡可能地利用荒山荒坡、灘涂等未利用地和低效閑置的土地，避免濫占優(yōu)質(zhì)耕地，并且要注意加快實(shí)行土壤剝離利用，減少對(duì)耕作層的破壞。

2.加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地的監(jiān)督

設(shè)施農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)必須嚴(yán)格按照約定履行土地的使用，確保農(nóng)地農(nóng)用。為此，國(guó)家土地資源部門、農(nóng)業(yè)部門以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都需要將農(nóng)用地納入到日常的管理工作中來(lái)，加強(qiáng)建設(shè)過程中的監(jiān)督管理工作?；鶎诱畱?yīng)監(jiān)督協(xié)議執(zhí)行情況，落實(shí)土地復(fù)墾責(zé)任，努力加強(qiáng)日常執(zhí)法巡查，遵循早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報(bào)告、早查處的原則，對(duì)于那些不履行規(guī)定開展設(shè)施建設(shè)和使用土地，以及擅自或變相將設(shè)施農(nóng)用地用于其他非農(nóng)建設(shè)、擅自擴(kuò)大附屬設(shè)施用地規(guī)?；蚍执紊陥?bào)擴(kuò)大規(guī)模的，甚至將設(shè)施農(nóng)用地用作修建休閑觀光、農(nóng)家樂等商業(yè)性設(shè)施的項(xiàng)目，應(yīng)依法嚴(yán)肅查處，并追究相關(guān)人員責(zé)任。

3.加大設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持力度

各級(jí)政府應(yīng)針對(duì)轄區(qū)內(nèi)的具體情況，制定優(yōu)惠政策并提供相應(yīng)的資金保障，加大對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的政策資金補(bǔ)貼力度，大力發(fā)展無(wú)公害設(shè)施蔬菜和果品，鼓勵(lì)個(gè)人以及企業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化、高質(zhì)量、智能化的連棟溫室，最大限度地提高設(shè)施農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害能力和生產(chǎn)效益。同時(shí)，在土地利用、土地流轉(zhuǎn)以及基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)等方面政府都應(yīng)當(dāng)給予充分的政策扶持，積極調(diào)動(dòng)設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極性。

結(jié)語(yǔ)：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國(guó)農(nóng)業(yè)未來(lái)發(fā)展的方向和趨勢(shì)，而設(shè)施農(nóng)業(yè)則是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的主要標(biāo)志。積極發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)不僅是推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向著現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)改革的必經(jīng)之路，更是提高各地區(qū)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的重要途徑。在此過程中，各地方政府應(yīng)強(qiáng)化其統(tǒng)籌、指導(dǎo)作用，按照我國(guó)農(nóng)業(yè)部出臺(tái)的關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理的相關(guān)規(guī)定，積極監(jiān)督和管理設(shè)施農(nóng)業(yè)的健康、有序發(fā)展。

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