自然資源治理的法理邏輯辨析

鄧 玲

（中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

自然資源治理體系由一系列規(guī)范、制度和程序構(gòu)成，是對(duì)資源治理過程的規(guī)范化和制度化，是平衡多元利益沖突、實(shí)現(xiàn)公共利益的核心途徑。黨的十八大以來，關(guān)于自然資源管理與治理的相關(guān)研究日益增多。各類研究的學(xué)術(shù)視角、理論依據(jù)、技術(shù)方法等極其寬泛，拓展了中國自然資源治理體系的可選方案范圍和思路。但過于開放的研究視角導(dǎo)致各類研究存在較大的差異，難以形成有效的交流。因此，需要在中國現(xiàn)行的政治體制框架下，特別是現(xiàn)行的法律制度和行政管理制度框架內(nèi)，從服務(wù)資源合理利用的實(shí)踐出發(fā)，探索構(gòu)建適應(yīng)中國國情的自然資源治理體系。

1 自然資源治理的法理依據(jù)

按照依法治國、依憲治國的要求，憲法提供了自然資源治理的最高法理依據(jù)。我國《憲法》第九條和第十條規(guī)定，除屬于集體所有的土地、森林、草原、荒地、灘涂外的自然資源都屬于國家所有；并規(guī)定國家保障自然資源的合理利用，一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理利用土地。即，憲法規(guī)定自然資源屬于國家所有，自然資源的使用方式應(yīng)當(dāng)是合理利用。

國家擁有自然資源的所有權(quán)，但是作為一個(gè)抽象的政治概念，“國家”并不直接使用資源，而是通過行政命令或者行政計(jì)劃等形式，由國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)等代表國家直接占有或支配自然資源；或者是在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下依據(jù)公平和效率的原則，將自然資源配置給能夠發(fā)揮最大效益的社會(huì)主體，國家保留監(jiān)管利用和分享收益的權(quán)利[1]。國有單位、企業(yè)、個(gè)人等社會(huì)主體通過獲得“資源使用權(quán)”利用資源，實(shí)現(xiàn)自然資源的價(jià)值。

1.1 資源國家所有權(quán)的本質(zhì)

國家所有權(quán)制度在法學(xué)界仍存在爭議，有民法所有權(quán)說、公權(quán)說以及混合所有權(quán)說等不同觀點(diǎn)。從國家進(jìn)行自然資源管理的需求和現(xiàn)實(shí)情況看，自然資源國家所有權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種憲法所有權(quán)，與《物權(quán)法》等私法意義上的民事權(quán)利有本質(zhì)區(qū)別，前者為公權(quán)，后者為私權(quán)（表1）。自然資源國家所有權(quán)實(shí)質(zhì)是國家對(duì)自然資源利用的管制權(quán)，即對(duì)資源如何配置、如何使用、如何進(jìn)行收益分配等重大事項(xiàng)進(jìn)行積極干預(yù)，并擁有最終決定權(quán)。國家通過立法、行政和司法等手段行使資源管制權(quán)，維護(hù)自然資源利用秩序。例如，可以對(duì)珍貴的動(dòng)植物等特殊自然資源實(shí)施更加嚴(yán)格的強(qiáng)制性保護(hù)，對(duì)侵占和破壞自然資源的行為進(jìn)行強(qiáng)制性制止、行政處罰，乃至刑事處罰等。

1.2 資源使用權(quán)的本質(zhì)

資源使用權(quán)是指資源使用者對(duì)具體資源物所享有的合法支配和利用的民事權(quán)益，包括土地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、海域使用權(quán)等。資源使用權(quán)的主體應(yīng)該是具體的社會(huì)成員，包括國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、個(gè)人等，資源使用權(quán)的客體是可特定化的具體資源物。資源使用權(quán)是一種私法物權(quán)，但又與一般意義上的私法物權(quán)有所不同。資源使用權(quán)是由國家公權(quán)讓渡的，國家仍然保留對(duì)自然資源一定的控制權(quán)，并通過空間規(guī)劃、用途管制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、征用征收等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)資源利用的強(qiáng)制性約束。資源使用者必須依法合理利用資源，而不能根據(jù)自己意愿隨意支配。

表1 自然資源管理中公權(quán)與私權(quán)的區(qū)別

2 傳統(tǒng)自然資源治理模式的缺陷及根源

2.1 傳統(tǒng)自然資源治理模式存在的主要問題

我國傳統(tǒng)自然資源管理的主要特征表現(xiàn)為“分類管理、政府控制”[2]。這種管理方式可以充分發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，在新中國成立后快速開發(fā)和利用自然資源、恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，以及改革開放后有力保障大規(guī)模城市化、工業(yè)化等方面發(fā)揮了重大的歷史作用。隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立，原有的自然資源管理制度逐步顯現(xiàn)出一些問題。主要表現(xiàn)為：自然資源產(chǎn)權(quán)制度不清晰，全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)，名義上全民所有的自然資源資產(chǎn)權(quán)益實(shí)際分散在各級(jí)政府及相關(guān)部門之中，形成了“誰管理、誰擁有、誰受益”的局面，全民所有自然資源利益地方化、部門化現(xiàn)象突出；自然資源管理制度不健全，資源開發(fā)利用相關(guān)者權(quán)責(zé)不清，資源使用權(quán)的權(quán)益沒有得到充分保障，此外，原有的部門分散管理還割裂了自然資源間的有機(jī)聯(lián)系，不利于推進(jìn)山水林田湖草的系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，也不利于發(fā)揮自然資源的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，并容易帶來自然資源治理缺位、錯(cuò)位和越位的現(xiàn)象。

2.2 傳統(tǒng)自然資源治理模式缺陷的根源

造成上述問題的主要根源是我國現(xiàn)行的法律制度需要進(jìn)一步完善。一方面，我國自然資源法律體系不健全，特別是缺乏綜合性的自然資源法，對(duì)自然資源的功能定位、權(quán)利劃分、管理邊界、流轉(zhuǎn)制度、權(quán)益保護(hù)等缺乏系統(tǒng)、明確的界定，進(jìn)而導(dǎo)致相關(guān)的產(chǎn)權(quán)制度、資源有償使用制度等不夠完善，從而產(chǎn)生自然資源治理主體職責(zé)不清、自然資源權(quán)益保護(hù)不到位等問題。另一方面，在原有自然資源分散管理模式下擬定的各自然資源單行法具有一定的部門傾向，土地、礦產(chǎn)、林業(yè)等相關(guān)的資源單行法側(cè)重于資源屬性管理和行業(yè)管理，對(duì)資源的空間屬性、資產(chǎn)屬性、社會(huì)功能和生態(tài)功能等考慮不足，不利于自然資源的整體保護(hù)和系統(tǒng)治理。

3 健全自然資源治理體系功能與實(shí)現(xiàn)路徑的新思考

自然資源治理體系是由資源管理的法律法規(guī)、行政管理體系等一系列要素及運(yùn)行機(jī)制構(gòu)成，其功能是實(shí)現(xiàn)自然資源國家所有權(quán)到社會(huì)主體資源使用權(quán)的傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)自然資源的合理利用[3]。構(gòu)建自然資源治理體系需要設(shè)計(jì)一套權(quán)利傳導(dǎo)機(jī)制和制度保障體系（圖1），科學(xué)銜接自然資源國家所有權(quán)和自然資源利用權(quán)，合理界定自然資源所有者、監(jiān)管者、使用者和監(jiān)督者之間的權(quán)責(zé)，最大限度地發(fā)揮自然資源的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，保障公共利益，維護(hù)公平和正義。

圖1 自然資源治理體系流程圖

3.1 通過立法實(shí)現(xiàn)資源國家所有權(quán)的分權(quán)

法律是全民意志的表達(dá)，需要通過立法劃分資源治理中相關(guān)主體的權(quán)利邊界，清晰界定國家管制權(quán)（干預(yù)權(quán)）、資源使用者使用權(quán)（物權(quán)）、第三方監(jiān)督與制約權(quán)，完善資源分配、使用及其監(jiān)督制約制度。國家保留的資源管制權(quán)由國家機(jī)構(gòu)代為執(zhí)行，對(duì)資源利用的空間布局、利用方式、利用強(qiáng)度、環(huán)境影響等進(jìn)行多維管控；資源使用者依法取得直接支配和使用資源的權(quán)利，積極發(fā)揮資源的利用價(jià)值；公眾和社會(huì)組織等依法享有資源分配和利用全過程的知情權(quán)和參與權(quán)，對(duì)資源利用是否科學(xué)合理、是否符合公共利益進(jìn)行監(jiān)督制約。

3.2 通過行政管理對(duì)資源國家所有權(quán)進(jìn)行具體落實(shí)

國家保留的資源管制權(quán)由國家機(jī)構(gòu)代為行使。我國各資源單行法一般規(guī)定由國務(wù)院代表國家行使資源所有權(quán)。如《土地管理法》第二條規(guī)定國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使；《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定由國務(wù)院行使國家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)；《水法》第三條規(guī)定水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使；《海域使用法》第三條規(guī)定國務(wù)院代表國家行使海域所有權(quán)。但行政權(quán)來源于立法權(quán)，政府和自然資源管理部門進(jìn)行的資源管理是作為行政主體依法行使公權(quán)力的行政行為，而不是作為民事主體代表國家行使民事所有權(quán)的私權(quán)行為。從法理上說政府或者自然資源管理部門代表國家行使的自然資源國家所有權(quán)，只是對(duì)自然資源開發(fā)利用與保護(hù)修復(fù)的管制權(quán)，是一種行政公權(quán)，而非民事私權(quán)。行政公權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)全民意志，符合公共利益；不能依據(jù)自我意志，滿足部門利益、局部利益。

在實(shí)際管理中自然資源的國家所有權(quán)一般由國務(wù)院和地方各級(jí)政府的自然資源管理部門代為行使，通過行政權(quán)行使資源所有權(quán)職責(zé)。此次黨和國家機(jī)構(gòu)改革明確自然資源部有兩項(xiàng)職責(zé)分別為“對(duì)自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管”和“履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”。對(duì)于監(jiān)督管理而言，自然資源部是行政管理者，其職能主要是基于國家行政管理者的身份行使自然資源確權(quán)登記、調(diào)查評(píng)價(jià)、開發(fā)利用和治理保護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能。對(duì)于履行資源資產(chǎn)所有者的職責(zé)，有人將其理解為是基于產(chǎn)權(quán)主體的民事權(quán)利，履行占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，即自然資源部代表國家行使全民所有資源資產(chǎn)的資產(chǎn)經(jīng)營管理職能。如果照此理解，自然資源部應(yīng)該是以資產(chǎn)增值為目的經(jīng)營性單位，類似國有企業(yè)。這顯然與“政企分開”的全面深化改革背景相違背。因此，應(yīng)當(dāng)按前述的“自然資源國家所有權(quán)是憲法所有權(quán)”進(jìn)行理解，全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是國家對(duì)自然資源利用的干預(yù)權(quán)和資源收益的分享權(quán)。

自然資源部代表國家行使所有權(quán)的自然資源是“國有公物”的概念，與國有企業(yè)所擁有的礦業(yè)權(quán)、土地、資金、固定資產(chǎn)等“國有私物”不同?！皣泄铩钡乃姓呗氊?zé)應(yīng)當(dāng)是代表國家行使對(duì)自然資源的控制權(quán)，代表全民分享資源收益；“國有私物”的所有者則擁有對(duì)國有資產(chǎn)直接支配和獲取全部收益的權(quán)利。自然資源國家所有權(quán)與私法上的民事權(quán)利有本質(zhì)區(qū)別。例如，侵占和破壞自然資源等行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政處罰或刑事責(zé)任，與普通的侵占或破壞他人財(cái)產(chǎn)主要承擔(dān)民事責(zé)任不同；國家所分享的資源收益應(yīng)當(dāng)主要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)確定，自由裁量權(quán)受到一定限制，而民事之間的權(quán)益分享可以通過談判協(xié)商自由確定。因此，需要依法將自然資源的使用權(quán)從資源國家所有權(quán)中進(jìn)行分離，交由相關(guān)的社會(huì)主體行使，而不是直接由自然資源部直接掌控，行使自然資源經(jīng)營權(quán)。此前，有關(guān)自然資源部是掌握20萬億美金資產(chǎn)機(jī)構(gòu)的社會(huì)言論更是對(duì)自然資源部職責(zé)的誤讀。

3.3 分級(jí)代理行使自然資源所有權(quán)與合理配置各類自然資源使用權(quán)

由于自然資源管理涉及諸多方面，任務(wù)量巨大，因此還應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然資源本質(zhì)屬性和區(qū)域特征，合理劃分不同層級(jí)政府之間資源管理權(quán)限和責(zé)任清單，分級(jí)代理行使資源所有權(quán)職責(zé)。中央政府主要對(duì)影響國家資源安全、生態(tài)安全的重要資源以及部分國家公園直接行使所有權(quán)，并通過建立和完善全民所有權(quán)自然資源資產(chǎn)的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)地方不合理的資源利用進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于不影響整體國家安全的資源盡可能地交由地方政府管理，賦予地方更多自主權(quán)。實(shí)施資源治理地方分權(quán)有利于減輕中央政府管理壓力、調(diào)動(dòng)地方政府積極性，也有利于地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化靈活調(diào)整資源治理策略。

為實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值，需要將資源使用權(quán)分配到不同的社會(huì)主體進(jìn)行行使。從各國自然資源治理實(shí)踐看，一般根據(jù)各類資源的本質(zhì)屬性，采取不同的資源使用權(quán)配置方式，確保各類自然資源發(fā)揮最大的綜合效益。以保障國家安全為目標(biāo)，具有強(qiáng)烈的排他性、強(qiáng)制性的特殊戰(zhàn)略性資源，如鈾礦、軍事用地等，由國家指定特定主體強(qiáng)制壟斷經(jīng)營，資源使用效益為全民共享，體現(xiàn)資源全民所有者權(quán)益。為公眾生活、公共生產(chǎn)等所需的公共性資源，如生存性用水、氣候、公共綠地、濕地等具有公共屬性的資源，應(yīng)該允許全體公民共享、無償使用，或者需要基于生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境保護(hù)、管理運(yùn)用等公益目的由使用者支付一定的管理或者修復(fù)治理成本。以經(jīng)濟(jì)效益最大化為主要目標(biāo)的經(jīng)營性資源，如普通的礦產(chǎn)、土地等資源，應(yīng)遵循市場在資源配置中起決定性作用的原則，引入市場化方式配置使用權(quán)，將使用權(quán)配置給效益最高的市場主體，最大限度發(fā)揮資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

3.4 通過私法保障資源使用權(quán)促進(jìn)資源高效利用

資源所有權(quán)與使用權(quán)分離以后，權(quán)利主體獲得了資源使用權(quán)。資源使用權(quán)具有明顯的物權(quán)屬性和財(cái)產(chǎn)屬性，可以交易、轉(zhuǎn)讓、抵押以及對(duì)抗他人等。將自然資源所有權(quán)與使用權(quán)分離為優(yōu)化配置資源提供了前提，需要健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，提高資源配置效率；需要完善資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，依法保護(hù)資源使用者的合法權(quán)益，嚴(yán)格限制公權(quán)對(duì)資源使用權(quán)的保護(hù)，保障資源使用權(quán)的公平交易與市場化配置。未來需要加強(qiáng)以下制度的建設(shè)：完善資源產(chǎn)權(quán)確權(quán)與登記制度，為資源所有權(quán)、資源使用權(quán)等物權(quán)保護(hù)提供基礎(chǔ)；放活資源使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、租賃權(quán)等相關(guān)權(quán)利流轉(zhuǎn)制度，減少不必要的流轉(zhuǎn)限制和行政審批，擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍，充分發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用；完善征收征用自然資源使用權(quán)的相關(guān)程序，賦予權(quán)利人聽證、申辯等事前程序性權(quán)利和事后救濟(jì)措施，防止公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵害；健全自然資源補(bǔ)償制度，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)征收和征用的自然資源使用權(quán)做到合理補(bǔ)償。

3.5 完善資源監(jiān)督權(quán)和制約權(quán)，保障公平正義

為保障資源開發(fā)利用符合公共利益，需要保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，完善自然資源治理的監(jiān)督權(quán)和制約權(quán)。首先，需要合理劃分自然資源治理的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)。依據(jù)憲法規(guī)定，全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)是人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)資源治理的相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行決策。自然資源管理部門對(duì)于資源利用的重大規(guī)劃和決策，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)各級(jí)人大表決，體現(xiàn)全民意志。自然資源管理部門按照人大有關(guān)自然資源開發(fā)利用與治理保護(hù)的重大決策履行職責(zé)，并定期向人大報(bào)告自然資源保護(hù)、開發(fā)、利用等情況。其次，建立并完善自然資源管理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門的協(xié)調(diào)機(jī)制。自然資源與生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體、密不可分，需要合理界定兩者之間的權(quán)責(zé)邊界，建立健全跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，特別是加強(qiáng)自然資源有償使用制度與生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境保護(hù)與生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理與國土綜合整治等方面的協(xié)調(diào)。第三，需要完善公眾參與和社會(huì)組織的監(jiān)督與制約功能。公眾除通過人民代表行使資源治理的權(quán)利外，還應(yīng)當(dāng)被賦予直接參與資源開發(fā)利用的各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)力。在資源開發(fā)利用的決策全過程中引入公眾參與和聽證制度，聽取公眾對(duì)于資源開發(fā)利用與保護(hù)的建議；健全和完善公益訴訟制度，允許社會(huì)組織和第三方對(duì)不合理的資源利用方式及其產(chǎn)生的后果進(jìn)行訴訟。此外，還需要通過完善稅費(fèi)制度體現(xiàn)國家所有者權(quán)益，主要是建立和完善資源有償使用制度，設(shè)計(jì)差別化的資源權(quán)利金征收制度，將資源開發(fā)利用的外部成本內(nèi)部化，體現(xiàn)自然資源的所有者權(quán)益，保障自然資源開發(fā)利用收益中的公平與正義。例如，可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)將自然資源收益設(shè)置為公民基金或注入到社?；穑屓窆蚕碣Y源收益[4]。如挪威的石油基金、美國阿拉斯加州的永久基金、尼日利亞的信托基金等。

4 結(jié)語

自然資源是人類社會(huì)生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)與能量來源。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，人類對(duì)資源的需求具有明顯的階段特征和地域特色，需要因地因時(shí)調(diào)整完善自然資源治理體系，保障資源的合理利用與安全供給。當(dāng)前，我國在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國實(shí)際，積極探索和完善自然資源治理新體系。在此過程中，需要按照“依法治國”的要求，重視對(duì)自然資源治理體系法理基礎(chǔ)的梳理，按照自然資源治理系統(tǒng)性、完整性、多元性的要求，科學(xué)界定自然資源所有者、監(jiān)管者、使用者和監(jiān)督者之間的權(quán)責(zé)，促進(jìn)自然資源的保護(hù)和利用，不斷提升資源治理能力，更好發(fā)揮自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。