民族地區(qū)旅游發(fā)展中的政府作用研究

徐永清

（河南大學 環(huán)境與規(guī)劃學院，河南·開封 475000）

伴隨經(jīng)濟的發(fā)展與人民生活水平的提高，旅游已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ钪胁豢扇鄙俚幕顒?，當前，?jīng)過近些年的發(fā)展，民族地區(qū)旅游取得了規(guī)模擴大、形象提升、市場拓展、效益提高的可喜成績。但民族地區(qū)旅游發(fā)展屮政府職能履行存在一些問題。本文在基于公共管理理論的基礎(chǔ)之上，結(jié)合民族地區(qū)旅游的發(fā)展現(xiàn)狀，通過實證研究的方式來探究民族地區(qū)旅游開展中的政府作用。

一、政府在民族地區(qū)旅游發(fā)展中的作用

（一）政策調(diào)節(jié)

近年來，民族地區(qū)政府相繼出臺了一系列扶持政策，積極引導、推廣旅游的發(fā)展。

表1 民族地區(qū)發(fā)展旅游政策

（二）資金扶植

在經(jīng)營活動中，資金是造成所有問題的導火索，也是解決一切問題的支柱。民族地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展，除了民族特色之外，基礎(chǔ)設(shè)施也必不可少，包括住宿、餐飲等，都需要大量的資金才能夠?qū)崿F(xiàn)，另外，地區(qū)人才培養(yǎng)、市場推廣也需要資金才能夠?qū)崿F(xiàn)。故此，需要政府對區(qū)域旅游業(yè)做出如下扶持：一是在區(qū)域經(jīng)濟相對穩(wěn)定的情況下，政府應(yīng)當先行扶持旅游業(yè)發(fā)展，以促進經(jīng)濟快速發(fā)展；二是民族地區(qū)政府財政有限，故此可以通過社會募集的方式，調(diào)動資金注入到旅游業(yè)中。

近幾年，民族地區(qū)旅游扶持資金不斷地增加，受惠旅游企業(yè)超過2000家，一方面民族地區(qū)進一步鼓勵和扶持社會資金參與旅游項目開發(fā)，鼓勵發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，提升旅游產(chǎn)業(yè)層次，鼓勵旅游企業(yè)開拓市場，招徠省外游客。

（三）制度規(guī)范

制度規(guī)范是推動旅游業(yè)發(fā)展的重要渠道，也是實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展、規(guī)避風險的唯一方式，通過制度的出臺，使旅游業(yè)的發(fā)展可以產(chǎn)生較好的持續(xù)性，在資源開發(fā)的同時，也能夠得到充分的保護。另外，良好的制度將有效地提升區(qū)域旅游服務(wù)質(zhì)量，給旅游者更好的體驗，提升領(lǐng)域發(fā)展速度。

（四）市場監(jiān)管

旅游業(yè)是一個涉及范圍非常廣的領(lǐng)域，其不僅包括民俗特色，還包括交通、餐飲、住宿、娛樂等相關(guān)行業(yè)，事實上，旅游業(yè)更多涵蓋整個服務(wù)業(yè)，這也讓地方監(jiān)管變得十分困難。近年來，民族地區(qū)旅游開始崛起，不過市場監(jiān)管卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，且至今仍舊存在著信息不對稱的問題，這也讓消費者處于弱勢地位。雖然這樣的狀況能夠在短時間內(nèi)獲得更高的經(jīng)濟收入，但是，卻會形成惡性的循環(huán)，最終讓區(qū)域旅游業(yè)的發(fā)展終止。因此，需要區(qū)域政府對市場進行有效監(jiān)管，并為旅游者提供充足的信息參考，促使市場信息對位、對等，保護消費者的消費權(quán)益，使區(qū)域旅游業(yè)良性發(fā)展。

具體可以通過如下手段實現(xiàn)：一是促進信息對等，由區(qū)域政府的旅游相關(guān)職能部門建立信息服務(wù)平臺，為消費者提供市場信息；二是優(yōu)化市場準入制度，對相關(guān)領(lǐng)域的企業(yè)實行資質(zhì)管理，將不合格、違法違規(guī)開設(shè)的企業(yè)徹底清除；三是提升市場信息傳播監(jiān)管力度，特別是強力打擊虛假廣告；四是規(guī)范市場的教育方式，并提醒消費者采取合同的方式購買旅游公司的服務(wù)，同時為消費者提供完善的合同范本，避免其權(quán)益遭到侵害。

二、民族地區(qū)旅游發(fā)展中政府作用存在的問題

（一）政府對旅游發(fā)展的政策不完善

近年來，民族地區(qū)政府為了推動旅游發(fā)展，制定了一些零星的、不完整的政策，民族地區(qū)出臺對旅游發(fā)展的政策不多，而且這些政策主要是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，沒有統(tǒng)籌推進民族地區(qū)旅游發(fā)展體系建設(shè)的政策，更沒有專門針對民族地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化升級的政策。民族地區(qū)政府對旅游發(fā)展的政策不完善，直接影響了民族地區(qū)旅游發(fā)展的步伐和效果。一些企業(yè)反應(yīng)，民族地區(qū)的政府宏觀調(diào)控存在著不足，主要表現(xiàn)在協(xié)調(diào)性不夠，缺乏大局觀，并沒有為區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展做出長遠的考慮，這也讓旅游業(yè)內(nèi)部存在不穩(wěn)定性，為企業(yè)的生存埋下了隱患。

（二）配套服務(wù)不到位

目前來看，民族地區(qū)的旅游配套服務(wù)體系仍舊不夠完善，特別是信息不對稱問題的存在，讓消費者處于絕對的弱勢地位，也讓商家利用信息進行不法勾當，破壞了整個行業(yè)的發(fā)展。另外，相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，旅游產(chǎn)品必備的許多基礎(chǔ)條件、設(shè)施配備都不具備，不僅缺乏旅游景區(qū)點的接待中心、咨詢中心、導游解說、導引標識、參觀廊道、音像設(shè)備、購物中心等硬件配套設(shè)施建設(shè)，其專業(yè)化、人性化諸方面都還不完善，而且景區(qū)點外部配套服務(wù)的景點標識、交通線路、停車場、住宿餐飲、商業(yè)設(shè)施等也缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局，不能完全適應(yīng)現(xiàn)代旅游行業(yè)的發(fā)展要求。

（三）市場發(fā)展緩慢

市場發(fā)展存在問題，大部分責任應(yīng)在于政府的管理不善。民族地區(qū)具有十分豐富的旅游資源，并且符合消費者的旅游需求，但是，很多消費者仍舊拒絕在民族地區(qū)旅游，說明區(qū)域旅游業(yè)在滿足消費者的需求上存在著問題。雖然旅游業(yè)的先天資源十分重要，不過，如果服務(wù)無法達成消費者的心理期望，其仍舊不會選擇這一地區(qū)。另外，政府在旅游資源的宣傳上不到位，很多政府以缺乏資金為由，拒絕投放廣告，仍憑旅游業(yè)自由發(fā)展，這也表現(xiàn)出區(qū)域政府在品牌意識、營銷手段上的薄弱。

（四）政府協(xié)調(diào)力度不強

政府在旅游業(yè)的發(fā)展中，不能僅以宏觀調(diào)控注視著其發(fā)展，更應(yīng)該深入到市場中，有效地解決各種問題，并出臺相應(yīng)的政策和規(guī)則規(guī)避市場風險，由此幫助旅游市場逐步完善。但是，從目前來看，民族地區(qū)還沒有整體的旅游布局、組合，沒有形成上下游企業(yè)互動共贏的產(chǎn)業(yè)鏈。

面對著這一問題，政府必須首要放棄以往的發(fā)展方式，由“放任自由”調(diào)節(jié)為深入控制，但是，也要充分保證市場化的自由性。這一要求需要政府做好機制調(diào)控者和信息供給者的角色，主要實現(xiàn)的工作為：一是轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)化市場的管理，提升監(jiān)管和控制能力，引導市場正向發(fā)展；二是優(yōu)化作風，并將旅游業(yè)提升到區(qū)域經(jīng)濟戰(zhàn)略發(fā)展目標之中，通過重視性改善政府行為，包括簡化審批手續(xù)、杜絕特權(quán)等；三是有效地利用市場，政府應(yīng)采取措施，有效地吸取市場資金，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并由此降低配套服務(wù)不足而對市場發(fā)展的影響。

三、加強民族地區(qū)旅游發(fā)展中政府作用的對策

（一）積極轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)政理念

民族地區(qū)旅游素以獨特的文化而享譽中外，具有不可復制性，民族地區(qū)政府需要拓寬思路、敢于創(chuàng)新，把旅游發(fā)展有機地融入到城市的可持續(xù)發(fā)展當中，明確地制定城市未來的發(fā)展戰(zhàn)略，使民族地區(qū)的歷史能夠在城市的發(fā)展中獲得延伸，在各類旅游中得到體現(xiàn)，并通過保護各個時期具有代表性的建筑、深入挖掘旅游價值較高的資源來展現(xiàn)城市歷史風采，實現(xiàn)城市與旅游協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式。需要注意的是，這一發(fā)展模式需要以厚重的文化底蘊作為支撐，城市的管理者及民眾要對歷史文化與生態(tài)自然保持敬畏，尊重不同民族的文化傳統(tǒng)，因而，政府需要做好宣傳與教育工作，注重城市、民族以及人文精神的培養(yǎng)工作。

（二）明確規(guī)范政府的履職范圍

在發(fā)展旅游業(yè)時，民族地區(qū)政府過多地對旅游發(fā)展進行干預，承擔了眾多不應(yīng)由其承擔的職能。近幾年，民族地區(qū)政府逐漸意識到了這一問題，逐步開始調(diào)整在旅游經(jīng)濟中所承擔的職能，盡可能地減少政府干預，以市場化運作的方式來發(fā)展旅游經(jīng)濟。然而，出于對旅游市場的扶持以及穩(wěn)定旅游市場的考慮，政府部門在實際運作中并沒有明顯地減少對旅游市場的干預，同時還履行著旅游市場培育、經(jīng)營管理以及營銷等方面的職能。

1.落實好相關(guān)政策

政府部門屬于行政管理部門，其在公共服務(wù)于管理方面最直接的表現(xiàn)就是履行好各項政策，使政策能夠很好地落到實處。民族地區(qū)政府在旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃中明確提出一系列支持旅游行業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策。因而，民族地區(qū)各級政府要認真落實好相關(guān)政策，積極組織黨員進行政策內(nèi)容的研討與解讀，并做好相應(yīng)的部署，細化各類政策，并有效地利用電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體做好政策的宣傳工作。另一方面，還需要建立完善的反饋機制與監(jiān)督管理機制，對政策落實的全程進行跟蹤，及時掌握政策落實的各項細節(jié)，并接受來自社會各界人士的監(jiān)督，以保障政策能夠很好地被落實，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.指導好相關(guān)規(guī)劃

民族地區(qū)政府要大力發(fā)展旅游業(yè)，尤其需要更好、更快地建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施及重大旅游項目，使得其順利進入國民經(jīng)濟及社會的發(fā)展規(guī)劃項目中?；谡w規(guī)劃的架構(gòu)，相關(guān)部門需要認清當前旅游業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢及不足，著力于發(fā)展旅游精品項目、旅游產(chǎn)業(yè)聚集項目及旅游一體化項目等，在突出優(yōu)勢的同時，解決不足之處，最終形成高效的、全面的、系統(tǒng)的規(guī)劃體系。重大項目的建設(shè)必須圍繞著整體規(guī)劃體系的要求具體實施，保證各項目能夠健康、科學、合理地長期可持續(xù)發(fā)展。

（三）加快調(diào)整政府的執(zhí)政方式

大力發(fā)展旅游業(yè)，使其逐步成為國家戰(zhàn)略性的支柱產(chǎn)業(yè)。民族地區(qū)各級政府也需要在這個目標的指引下，不斷轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)政方式及角度，幫助旅游業(yè)的進一步成長。

1.在科學執(zhí)政中關(guān)注民生

面對旅游業(yè)的長期發(fā)展需求，民族地區(qū)各級政府需要積極建設(shè)“以人為本”的旅游發(fā)展項目，借助于政府在旅游公共管理方面的規(guī)范力及服務(wù)職能方面的引導力，盡力滿足各層次人群的切實需求。政府在執(zhí)政方針中關(guān)注民生可以從四個角度進行管理：其一，保護各種旅游資源，特別是自然生態(tài)資源及歷史文化資源，向外國游客展示國家的生態(tài)美景及文化底蘊。其二，提升旅游業(yè)相關(guān)人員的服務(wù)水平，注重培養(yǎng)全方位、高素質(zhì)的旅游人才，滿足旅游業(yè)的人員就業(yè)需求。其三，規(guī)范旅游管理，提升旅游業(yè)內(nèi)的旅游服務(wù)質(zhì)量，擴大旅游需求，增加旅游業(yè)就業(yè)機會，提升群眾的收入水平。其四，開展旅游經(jīng)濟相關(guān)活動，幫助居民及游客樹立正確的旅游經(jīng)濟觀念，從而為實現(xiàn)城市經(jīng)濟、旅游業(yè)長期發(fā)展等目標而不斷努力。

2.在依法執(zhí)政中體現(xiàn)服務(wù)

民族地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展時間較短，當前還未能形成完善的旅游市場環(huán)境，市場機制等也存在一定的欠缺。因此，為了優(yōu)化民族地區(qū)的旅游市場環(huán)境，民族地區(qū)要在科學發(fā)展觀的指導下，快速建立適合當前民族地區(qū)旅游業(yè)具體發(fā)展的管理及運行機制。同時，還需要注重旅游業(yè)的國際發(fā)展需求及現(xiàn)代化發(fā)展要求，逐步形成具有自身特性、現(xiàn)代化及國際化項目的旅游業(yè)新格局，一步一步將旅游業(yè)打造成利國利民的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。另外，也需要加大旅游業(yè)的整體關(guān)注水平，鼓勵群眾積極參與，社會各領(lǐng)域科學合作，致力于形成關(guān)注旅游、重視旅游、發(fā)展旅游的社會良好氛圍。

3.在依法執(zhí)政中體現(xiàn)服務(wù)

為了促進民族地區(qū)旅游業(yè)的長期、健康、穩(wěn)定發(fā)展，各級政府需要嚴格按照相關(guān)規(guī)定制度辦事，從法治的角度，逐步促進旅游業(yè)中各項目及工作順利高效地開展。民族地區(qū)各級政府對于旅游市場的經(jīng)營、營銷及競爭應(yīng)采用間接的方式進行處理，而不能直接進行干預。要盡快清除具有行政背景的旅游公司，促進旅游協(xié)會等社會中介組織的發(fā)展及擴大。政府部門在執(zhí)法過程中對旅游業(yè)的管理及監(jiān)控，需要體現(xiàn)在良好的、正確的監(jiān)管方式上，需要體現(xiàn)在促進服務(wù)旅游業(yè)發(fā)展的操作中，從而進一步加強旅游業(yè)的生命力及活力。

四、結(jié)論

經(jīng)過近些年的發(fā)展，民族地區(qū)旅游取得了規(guī)模擴大、形象提升、市場拓展、效益提高的可喜成績。但民族地區(qū)旅游發(fā)展屮政府作用存在一些問題：政府對旅游發(fā)展的政策不完善、配套服務(wù)不到位、市場發(fā)展緩慢和政府協(xié)調(diào)力度不強。為了更好解決民族地區(qū)旅游發(fā)展屮政府作用存在的問題，民族地區(qū)旅游發(fā)展中政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)政理念、明確規(guī)范政府的履職范圍、加快調(diào)整政府的執(zhí)政方式。

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