官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的中國(guó)道路

李松鋒

(清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084)

引言

如何從制度上遏制腐敗的蔓延是當(dāng)前中國(guó)的熱點(diǎn)難題。而財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被譽(yù)為是腐敗的“天敵”和“克星”，［1］承載這一制度的法律規(guī)定成了世界上公認(rèn)的“陽(yáng)光法案”，廣為各國(guó)采納。

我國(guó)民眾和專(zhuān)家對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也抱有極高的期待。2013年3月，人民網(wǎng)與人民日?qǐng)?bào)政治文化部第12 次聯(lián)合推出針對(duì)17 項(xiàng)熱點(diǎn)話題的大型網(wǎng)絡(luò)調(diào)查，“反腐倡廉”成為三大熱點(diǎn)話題之一。據(jù)該項(xiàng)調(diào)查顯示，“推進(jìn)官員財(cái)產(chǎn)公示”是廣大網(wǎng)民認(rèn)為預(yù)防腐敗最有效的措施之一，97%的網(wǎng)民支持開(kāi)展官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)及公示試點(diǎn)。［2］無(wú)獨(dú)有偶，2012年11月30日，中紀(jì)委書(shū)記王岐山召集專(zhuān)家學(xué)者座談會(huì)，據(jù)與會(huì)專(zhuān)家任建明所言:“在全部的8個(gè)專(zhuān)家中有超過(guò)一半的人異口同聲地提出了推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建議。除此之外，再?zèng)]有第二個(gè)議題可與之比肩?！保?］

盡管我國(guó)還沒(méi)有從法律上明確建立完善的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但相關(guān)的政策性文件和地方試驗(yàn)層出不窮。并且，如果拋開(kāi)概念表述，對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的理解不是僅僅局限于紙面上名為“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)”或“官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)”的制度①由于我國(guó)文件沿用“領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)”的規(guī)定，而本文則認(rèn)為這在一定程度上可視為官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，因此，文中混合使用“領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)”和“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)”兩種概念。，而是仔細(xì)觀察實(shí)踐中相關(guān)的制度機(jī)制，則會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)正在嘗試走出一條富有本土色彩的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

實(shí)際上，早在1994年，最高人民檢察院就針對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)定了個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制。自1995年以來(lái)，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳曾先后多次聯(lián)合發(fā)文，規(guī)定了報(bào)告領(lǐng)導(dǎo)干部收入和個(gè)人事項(xiàng)的制度。目前行之有效的是2013年中組部下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)工作的通知》，2010年7月中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》和2001年6月中紀(jì)委、中組部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》。雖然這些規(guī)定的名稱(chēng)并不是“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)”，而且，“報(bào)告”的內(nèi)容也不限于“財(cái)產(chǎn)”，但實(shí)質(zhì)上成了中國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。同時(shí)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2009年以來(lái)，從新疆阿勒泰到廣東的珠海橫琴、廣州南沙、韶關(guān)始興等，我國(guó)已有30 多個(gè)地方政府公開(kāi)試點(diǎn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。盡管這些地方試點(diǎn)，有的“潛伏”，有的“冬眠”，［4］效果并不理想，但這些嘗試直面了中國(guó)問(wèn)題，為中國(guó)的制度創(chuàng)新積累了經(jīng)驗(yàn)。

盡管有上述文件和地方試驗(yàn)，但我國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度仍被認(rèn)為是“一項(xiàng)20 多年難有結(jié)果的改革”［5］。對(duì)此，學(xué)者們提供的主要理由是:有關(guān)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定只是黨的政策性文件，沒(méi)有上升到法律層面，效力較低;申報(bào)主體范圍較小，未能涵蓋全體公務(wù)人員;地方試點(diǎn)層級(jí)較低，主要針對(duì)科級(jí)干部，效果不明顯;目前我國(guó)只是規(guī)定了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，還缺少對(duì)申報(bào)內(nèi)容的審核、公示和追責(zé)等環(huán)節(jié)。①較全面的研究可參見(jiàn)劉志勇:《中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013年，第3 章。坦白地說(shuō)，這些確實(shí)是目前中國(guó)建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度面臨的問(wèn)題，但這種分析只看到了文本規(guī)定，甚至是只關(guān)注名為“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”的制度文本，忽視了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度能否得到落實(shí)，以及落實(shí)的程度，功效全在文本之外。因此，當(dāng)前的研究很大程度上遮蔽了——特別是黨的十八大以來(lái)——中國(guó)在推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度方面作出的努力，進(jìn)而又將財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度不理想作為腐敗高發(fā)的主要原因，忽視了“實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示的主要目的，抑或說(shuō)，主要的社會(huì)功能不在于發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，而在于通過(guò)提高公職人員的道德責(zé)任感，促使公職人員誠(chéng)實(shí)守信”［6］。由此賦予了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度不能承受之重。

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為監(jiān)控公共權(quán)力擁有者財(cái)產(chǎn)狀況的重要舉措，能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，不在于官員財(cái)產(chǎn)是否“曬”在網(wǎng)上，供民眾評(píng)點(diǎn)，而在于是否建立了切實(shí)可行的監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)管部門(mén)是否能夠并進(jìn)行有效的核查。從這方面來(lái)說(shuō)，黨的十八大以來(lái)，在不動(dòng)產(chǎn)登記，建立健全紀(jì)檢監(jiān)察、司法、海關(guān)、金融、外交等多部門(mén)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，“裸官”治理，中央巡視組和中組部抽查核實(shí)，與外國(guó)銀行共享信息、加強(qiáng)因私護(hù)照管理，擴(kuò)大境外追贓追逃等措施均是從實(shí)際行動(dòng)上做實(shí)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。簡(jiǎn)言之，我國(guó)借助領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)制度，“在現(xiàn)有政治條件下，將腐敗治理力量進(jìn)行有機(jī)整合，形成更加有利于協(xié)調(diào)統(tǒng)一運(yùn)行的反腐敗工作運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮反腐敗的體系功能”［7］，由此，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度上，逐步探索并走出了一條中國(guó)道路。

一、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立及癥結(jié)

(一)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的建立

早在20 世紀(jì)80年代，我國(guó)就啟動(dòng)了對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的探索。1987年11月，當(dāng)時(shí)的全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、法制工作委員會(huì)主任王漢斌在對(duì)提交審議的《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定(草案)》作出說(shuō)明時(shí)指出:“草案規(guī)定:國(guó)家工作人員的財(cái)產(chǎn)或者支出明顯超過(guò)合法收入，差額巨大的，可以責(zé)令說(shuō)明來(lái)源。本人不能說(shuō)明其來(lái)源是合法的，差額部分以非法所得論”。［8］同時(shí)，他還專(zhuān)門(mén)解釋說(shuō):“我國(guó)對(duì)國(guó)家工作人員是否建立申報(bào)財(cái)產(chǎn)制度問(wèn)題，需在其他有關(guān)法律中研究解決，本規(guī)定只是對(duì)其財(cái)產(chǎn)或者支出明顯超過(guò)其合法收入，差額巨大的，才要求說(shuō)明來(lái)源。本人所在單位、上級(jí)主管機(jī)關(guān)、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都可以責(zé)令其說(shuō)明來(lái)源，但如果要依照本規(guī)定處理，必須由檢察機(jī)關(guān)依法起訴，由人民法院依法判決?！保?］

從這個(gè)說(shuō)明可以看出，盡管我國(guó)還沒(méi)有建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，或者說(shuō)，是否建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，還需要“研究解決”，但“本人所在單位、上級(jí)主管機(jī)關(guān)、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都可以責(zé)令其說(shuō)明來(lái)源”，這里的含義應(yīng)該只是指代行政科層內(nèi)的一種干部管理方法，即上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督管理，并非獨(dú)立的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，更非防范腐敗的一種措施。

1988年，國(guó)家監(jiān)察部會(huì)同國(guó)務(wù)院法制局，對(duì)我國(guó)財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度進(jìn)行了初步論證，并起草了《國(guó)家行政工作人員報(bào)告財(cái)產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》，但當(dāng)時(shí)因環(huán)境所限，草案并沒(méi)有進(jìn)一步發(fā)展。［9］1994年，最高人民檢察院“為貫徹落實(shí)黨中央和中央紀(jì)委關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律的規(guī)定，提高領(lǐng)導(dǎo)干部廉政意識(shí)和組織觀念，完善領(lǐng)導(dǎo)干部自我約束和監(jiān)督機(jī)制”，制訂了《最高人民檢察院機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人及家庭重要事項(xiàng)報(bào)告制度》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“高檢規(guī)定”)，要求“高檢院機(jī)關(guān)和所屬事業(yè)單位的副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部(含非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的副處級(jí)以上干部)”，向黨組織報(bào)告“個(gè)人及家庭重要事項(xiàng)”。其中，需要報(bào)告的第一項(xiàng)內(nèi)容便是“在公務(wù)活動(dòng)中或受人請(qǐng)托辦理有關(guān)事項(xiàng)時(shí)，接收了難以拒絕的或事后發(fā)現(xiàn)是不應(yīng)該接收的禮品、禮金、有價(jià)證券”，同時(shí)還涉及到有關(guān)房產(chǎn)和經(jīng)商等事項(xiàng)的報(bào)告。這應(yīng)該是國(guó)內(nèi)最早涉及財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度的規(guī)定，盡管僅是最高人民檢察院系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)定，并非全國(guó)性的制度安排，但至少是一次制度試驗(yàn)，為未來(lái)的制度發(fā)展提供了借鑒。

直到1995年，中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“1995年規(guī)定”)，首次明確要求，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有大中型企業(yè)縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部需要申報(bào)個(gè)人的各項(xiàng)收入。1997年，中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“1997年規(guī)定”)。該規(guī)定在“1995年規(guī)定”的基礎(chǔ)上，增加要求副縣(處)級(jí)以上干部還應(yīng)報(bào)告本人、配偶、共同生活子女建房、嫁娶、喪葬、出國(guó)、經(jīng)營(yíng)承包等重大事項(xiàng)。2001年，中紀(jì)委和中組部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2001年規(guī)定”)，將申報(bào)主體限定在省部級(jí)官員，并將申報(bào)范圍擴(kuò)大為家庭財(cái)產(chǎn)。2006年和2010年，中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳又分別對(duì)報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定做了修改，特別是2010年發(fā)布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2010年規(guī)定”)同時(shí)廢止了“1995年規(guī)定”和“2006年規(guī)定”。

黨的十八大以來(lái)，官員個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度再度提上日程。黨的十八屆三中全會(huì)提到推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度的試點(diǎn)。［10］十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)提出，要“認(rèn)真執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度，并開(kāi)展抽查核實(shí)工作”［11］。中組部于2013年12月7日下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2013年規(guī)定”)，明確要求領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)格按照規(guī)定，主動(dòng)地如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)，保證填報(bào)內(nèi)容真實(shí)準(zhǔn)確。同時(shí)提出要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的情況進(jìn)行抽查核實(shí)，以切實(shí)增強(qiáng)報(bào)告制度的約束力，提高施行效果。

(二)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的文本反思

從現(xiàn)有幾份規(guī)定來(lái)看，我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本內(nèi)容有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

第一，我國(guó)建立的是“領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告”制度而非“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)”制度。從現(xiàn)有中央文件來(lái)看，除了1995年嘗試建立的是“收入申報(bào)”制度之外，后來(lái)的規(guī)定均是“報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)”的規(guī)定。盡管“個(gè)人事項(xiàng)”中涉及到了財(cái)產(chǎn)性?xún)?nèi)容，但二者在范圍和性質(zhì)上都不盡相同。從范圍上來(lái)看，需要報(bào)告的“個(gè)人事項(xiàng)”，除了收入、房產(chǎn)、投資等財(cái)產(chǎn)性事項(xiàng)外，還包括——甚至主要是——領(lǐng)導(dǎo)干部本人婚姻變化和配偶、子女移居國(guó)(境)外、從業(yè)等事項(xiàng)。這應(yīng)是上級(jí)出于對(duì)下級(jí)進(jìn)行監(jiān)督和管控的需要，其主要用意首先是“加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督”(“2013年規(guī)定”第一條)。

從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，“報(bào)告”與“申報(bào)”有著實(shí)質(zhì)性差別。報(bào)告制度是下級(jí)向上級(jí)申報(bào)，屬于行政科層管理中的內(nèi)控機(jī)制。申報(bào)制度是公職人員應(yīng)該向國(guó)家履行的一種義務(wù)，是要面向全社會(huì)，接受權(quán)力委托者(公民)的監(jiān)督?！皥?bào)告”是內(nèi)控機(jī)制，“申報(bào)”是外部監(jiān)督機(jī)制，二者有本質(zhì)區(qū)別。①南開(kāi)大學(xué)侯欣一教授較早對(duì)此做了闡釋。參見(jiàn):《官員財(cái)產(chǎn)離公開(kāi)有多遠(yuǎn)》，載《中國(guó)青年報(bào)》，2011年3月12日，第7 版。

當(dāng)然，出于監(jiān)控方式誕生的報(bào)告制度，報(bào)告內(nèi)容通常都是保密的，僅供內(nèi)部監(jiān)督審核之用。所以，盡管中央制定了類(lèi)似官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的文件，但實(shí)際上建立的是更為廣泛的報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度。

第二，申報(bào)主體范圍有限?！?010年規(guī)定”和“2013年規(guī)定”針對(duì)的主體是黨政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)等部門(mén)中的副縣(處)級(jí)(含縣處級(jí)副職)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，以及大型、特大型、中型國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員，同時(shí)還包括副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部和已退出現(xiàn)職但尚未辦理退(離)休手續(xù)的干部?！?001年規(guī)定”則專(zhuān)門(mén)針對(duì)省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部。

有不少學(xué)者指責(zé)這種規(guī)定范圍過(guò)窄，未能涵蓋事實(shí)上擁有權(quán)力資源的所有政府人員。特別是許多掌握資源分配的人員，可能游離在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度之外。［9］譬如，軍隊(duì)中的軍官也掌握大量資源，同樣不在上述規(guī)定的范圍之中。［12］因此，建議將申報(bào)主體擴(kuò)大到所有國(guó)家工作人員，以與貪污賄賂罪、巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪的主體相一致。［13-16］

對(duì)此，筆者認(rèn)同現(xiàn)有規(guī)定的申報(bào)主體范圍過(guò)窄，特別是有關(guān)軍隊(duì)的情況，過(guò)去一年的軍隊(duì)反腐似乎也佐證了上述判斷，但筆者并不認(rèn)為直接將范圍擴(kuò)大到所有國(guó)家工作人員就能解決這個(gè)問(wèn)題。且不說(shuō)，“財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體究竟應(yīng)當(dāng)限于何種范圍內(nèi)的公職人員不是一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)問(wèn)題，它與隱私權(quán)的保護(hù)息息相關(guān)。只有那些被證明是確有必要限制其隱私權(quán)的主體，才應(yīng)當(dāng)被列入財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體范圍之內(nèi)”［17］，重要的是，現(xiàn)有規(guī)定存在的問(wèn)題不是監(jiān)管的范圍(即申報(bào)主體)過(guò)小，而是針對(duì)這有限群體是否發(fā)揮了應(yīng)有的監(jiān)管效果。并且，監(jiān)督需要制度成本。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度涵蓋的主體范圍大都有限，真正需要將個(gè)人及家庭財(cái)產(chǎn)進(jìn)行公開(kāi)的主體范圍就更小。［18］對(duì)于我們這樣一個(gè)人口大國(guó)來(lái)說(shuō)，制度的設(shè)計(jì)必須考慮到實(shí)施的成本與可能性，而不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為納入監(jiān)管的人數(shù)越多越好。

第三，申報(bào)內(nèi)容極其有限。盡管從“1995年規(guī)定”到“2010年規(guī)定”和“2013年規(guī)定”，具體申報(bào)內(nèi)容有所調(diào)整，但關(guān)于財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)，主要是官員本人的工資性收入、工資外勞務(wù)所得、家庭房產(chǎn)和投資經(jīng)營(yíng)等。在這方面，國(guó)外相關(guān)制度規(guī)定的申報(bào)范圍都比較廣，只要屬于財(cái)產(chǎn)或與財(cái)產(chǎn)有關(guān)，不管是薪金收入、勞務(wù)所得、存款、動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，還是有價(jià)證券、無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)，甚至債務(wù)等，都囊括其中。［19］從現(xiàn)有有效規(guī)定來(lái)看，1994年的“高檢規(guī)定”涉及了禮品和禮金的規(guī)定，2001年針對(duì)現(xiàn)職省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的要求涉及存款的規(guī)定，而“2010年規(guī)定”和“2013年規(guī)定”并未涉及這兩項(xiàng)內(nèi)容。

“2010年規(guī)定”和“2013年規(guī)定”針對(duì)所有副縣級(jí)以上干部，適用對(duì)象最為廣泛，但官員收受的禮品、禮金竟無(wú)法——或不用——及時(shí)申報(bào)?！?010年規(guī)定”要求報(bào)告的內(nèi)容主要是當(dāng)前收入和投資，對(duì)存款和禮金卻未做要求。因此，必須承認(rèn)，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度中有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容還顯單薄，無(wú)法完整、全面地反映官員本人及其家庭的財(cái)產(chǎn)狀況，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第四，黨政一體的制度模式。這與我國(guó)目前的政治制度有關(guān)。我國(guó)實(shí)行的是黨管干部的方針。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，肩負(fù)著培養(yǎng)、選拔和管理干部的責(zé)任，所以，有關(guān)官員報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定均是由中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)布，或是和行政機(jī)關(guān)(國(guó)務(wù)院)聯(lián)合發(fā)布。如表1 所示，“2001年規(guī)定”和“2013年規(guī)定”由黨內(nèi)機(jī)關(guān)發(fā)布，其余四項(xiàng)規(guī)定均由黨、政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布。但是，黨內(nèi)機(jī)關(guān)發(fā)布的“2001年規(guī)定”和“2013年規(guī)定”卻適用于包括非黨員干部在內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)干部，而黨、政聯(lián)合發(fā)布的“2006年規(guī)定”則僅適用于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。作為一個(gè)典型的黨建國(guó)家和黨治國(guó)家，中國(guó)的反腐敗必須以中國(guó)共產(chǎn)黨為中心。［20］

表1 領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的發(fā)布機(jī)關(guān)與適用對(duì)象

不管是有關(guān)申報(bào)主體和申報(bào)內(nèi)容的規(guī)定，還是有關(guān)具體文件的發(fā)布機(jī)關(guān)與適用對(duì)象，都屬于具體技術(shù)性問(wèn)題。盡管層出不窮的腐敗案例已經(jīng)證明“現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度未起到預(yù)防腐敗的作用”［9］，但這些問(wèn)題的存在與現(xiàn)有規(guī)定是否能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用關(guān)系不大。大多數(shù)學(xué)者已經(jīng)意識(shí)到，缺乏審查、公示和問(wèn)責(zé)等環(huán)節(jié)才是根本癥結(jié)所在。［21-25］

二、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的制度保障

制度的變遷有時(shí)并不必然體現(xiàn)在文本上。問(wèn)題的解決有時(shí)也并不以文字為記載。針對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)這種系統(tǒng)性工程來(lái)說(shuō)，對(duì)官員申報(bào)內(nèi)容進(jìn)行審核，并對(duì)違反者問(wèn)責(zé)，涉及到諸多部門(mén)的合力，需要多個(gè)部門(mén)的配合，一定程度上難以用一個(gè)規(guī)定解決所有問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，中央高度重視個(gè)人報(bào)告有關(guān)事項(xiàng)的落實(shí)情況。雖然制度文本并沒(méi)有發(fā)生明顯變化(“2013年規(guī)定”只是對(duì)“2010年規(guī)定”的強(qiáng)調(diào))，但實(shí)踐中則通過(guò)多種途徑推進(jìn)了對(duì)個(gè)人報(bào)告事項(xiàng)的監(jiān)督審核，在很大程度上嘗試解決官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度面臨的根本性問(wèn)題，一定意義上做實(shí)了“中國(guó)版的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”。具體來(lái)說(shuō)，不動(dòng)產(chǎn)登記和信息系統(tǒng)的整合，有助于推進(jìn)對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)狀況的審核與監(jiān)督，能夠保障個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度的進(jìn)一步落實(shí)。“裸官”治理、抽查核實(shí)，以及海外追贓追討，都體現(xiàn)了對(duì)個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)的監(jiān)督，甚至有對(duì)違規(guī)者的處罰。

(一)不動(dòng)產(chǎn)登記

盡管早在2007年制定的《物權(quán)法》中已正式提出不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，但并未對(duì)統(tǒng)一登記的范圍、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、操作辦法等進(jìn)行細(xì)化和闡釋?zhuān)S后幾年也鮮見(jiàn)具體進(jìn)展。十八大之后，不動(dòng)產(chǎn)登記制度再度提上日程，并進(jìn)展迅速(見(jiàn)表2)。

表2 十八大以來(lái)不動(dòng)產(chǎn)登記制度進(jìn)程一覽表

盡管有專(zhuān)家強(qiáng)調(diào)，不動(dòng)產(chǎn)登記條例最大的作用是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記，保護(hù)產(chǎn)權(quán)及交易安全，并非意在反腐。［26］但是，“實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記和不動(dòng)產(chǎn)公開(kāi)查詢(xún)管理系統(tǒng)等建立后，有助于摸清官員不動(dòng)產(chǎn)的真實(shí)情況，以及發(fā)現(xiàn)那些多占多用、占而不用和不正當(dāng)交易等房產(chǎn)問(wèn)題，客觀上將對(duì)發(fā)現(xiàn)和打擊官員腐敗產(chǎn)生極大助力”。［17］也就是說(shuō)，不管不動(dòng)產(chǎn)登記制度建立的初衷是什么，實(shí)際上都將有助于加大對(duì)官員個(gè)人特別是財(cái)產(chǎn)狀況的監(jiān)督與監(jiān)管，特別是對(duì)擁有多套房產(chǎn)的政府官員形成一種震懾。盡管不是每個(gè)公民都能查看他人的不動(dòng)產(chǎn)登記信息，但紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在查辦案件過(guò)程中，則可以迅速掌握官員及其家屬的不動(dòng)產(chǎn)情況，大大地降低了對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行審查核實(shí)的成本，促使官員在報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)時(shí)，不能敷衍，更不能弄虛作假。

(二)信息整合

黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，“建立全社會(huì)房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)，推進(jìn)部門(mén)信息共享”［10］?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例》則專(zhuān)設(shè)“登記信息共享與保護(hù)”一章，要求“國(guó)務(wù)院國(guó)土資源主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)”?！案骷?jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記的信息應(yīng)當(dāng)納入統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，確保國(guó)家、省、市、縣四級(jí)登記信息的實(shí)時(shí)共享?！?第21條)同時(shí)，第25條明確要求，“國(guó)土資源、公安、民政、財(cái)政、稅務(wù)、工商、金融、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)不動(dòng)產(chǎn)登記有關(guān)信息互通共享”。

“不容否認(rèn)，多套房持有者中，有相當(dāng)一部分是腐敗官員。這種統(tǒng)一的全國(guó)性信息平臺(tái)一旦建立，他們的房產(chǎn)狀況將‘不容隱瞞’?！保?7］此外，全國(guó)組織機(jī)構(gòu)代碼中心與中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)也逐步實(shí)現(xiàn)信息資源共享，從源頭遏制非法賬戶(hù)交易行為;與國(guó)家反洗錢(qián)信息中心實(shí)現(xiàn)資源共享，加大了對(duì)洗錢(qián)組織的打擊力度;與最高人民檢察院實(shí)現(xiàn)信息資源共享，提高了查辦職務(wù)犯罪工作的科技含量。這一系列合作，有助于相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)運(yùn)作，推進(jìn)了對(duì)官員個(gè)人報(bào)告事項(xiàng)的監(jiān)督，有助于核查工作的實(shí)現(xiàn)，對(duì)逐步形成反腐敗合力具有深遠(yuǎn)的推動(dòng)作用。

(三)“裸官”治理

“裸官”是指配偶已移居國(guó)(境)外，或者是沒(méi)有配偶，但子女均已移居國(guó)(境)外的政府官員。領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告的“個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)”中很大一部分內(nèi)容是關(guān)于配偶、子女出國(guó)(境)的情況。2014年1月，十八屆中紀(jì)委二次全會(huì)上，王岐山明確表示要“加強(qiáng)對(duì)配偶子女均已移居國(guó)(境)外的國(guó)家工作人員的管理和監(jiān)督”［11］。當(dāng)月，中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，明確規(guī)定“裸官”不得列入考察對(duì)象。2月，中組部下發(fā)《配偶已移居國(guó)(境)外的國(guó)家工作人員任職崗位管理辦法》，首次列明一些重要職位，規(guī)定“裸官”不得擔(dān)任。更重要的是，上述內(nèi)容將明確由組織人事部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查，逐步將“裸官”治理制度化、常態(tài)化。截至2014年12月，全國(guó)共有3 200 余名副處級(jí)以上“裸官”報(bào)告了相關(guān)情況，近千名“裸官”的崗位因此受到了調(diào)整。［28］

“裸官”治理體現(xiàn)了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)制度的后續(xù)監(jiān)督，為領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)制度裝上了“牙齒”，違者將受到應(yīng)有的“懲戒”——崗位調(diào)整。同時(shí)，這也表明中國(guó)式的領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)制度不同于大多國(guó)家的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度，而是將配偶、子女移居海外等行為納入報(bào)告和監(jiān)督范圍，擴(kuò)大了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督深度。禁止將“裸官”納入考察范圍，實(shí)質(zhì)上是增加了“報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)”中的懲戒內(nèi)容，進(jìn)一步完善了該項(xiàng)制度的實(shí)施機(jī)制。

(四)抽查核實(shí)

缺乏審查核實(shí)程序一直是中國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度備受詬病之處。十八大以來(lái)，中央通過(guò)抽查核實(shí)，逐步彌補(bǔ)了制度中的這項(xiàng)漏洞。

第一，抽查領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告的個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)成了中央巡視組的新工作手段。十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)提出，要“認(rèn)真執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度，并開(kāi)展抽查核實(shí)工作”［11］。2013年5月17日，王岐山在中央巡視工作動(dòng)員會(huì)上要求中央巡視組“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行抽查，提高巡視的針對(duì)性和有效性”。2013年11月，中紀(jì)委副書(shū)記張軍透露，抽查官員報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的情況首次在中央巡視組的首輪巡視中得到運(yùn)用，并通過(guò)這種方式找“蒼蠅”查“老虎”。［29］

巡視制度的全面推行是中共中央在不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度的表現(xiàn)。［30］截至2014年12月，中央巡視組已開(kāi)展五輪巡視(見(jiàn)表3)，用不到兩年時(shí)間完成了對(duì)31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的全覆蓋，巡視的強(qiáng)度、力度和效果前所未有，形成有力震懾，贏得黨心民心。［31］江西省原副省長(zhǎng)姚木根的落馬就禍起“個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告”，［32］更進(jìn)一步表明，官員不如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)有可能要付出代價(jià)。

第二，抽查核實(shí)是中組部加大干部監(jiān)管力度的重點(diǎn)舉措。2014年1月，中組部印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)抽查核實(shí)辦法(施行)》，對(duì)抽查核實(shí)工作的原則、項(xiàng)目、對(duì)象范圍、方法、結(jié)果處理和紀(jì)律要求等做了明確規(guī)定，并經(jīng)中央同意，牽頭建立了由13個(gè)職能部門(mén)參加的抽查核實(shí)聯(lián)系工作機(jī)制，于2014年12月公布了抽查核實(shí)中管干部、省部級(jí)后備干部個(gè)人事項(xiàng)的報(bào)告結(jié)果。［33］省、市兩級(jí)黨委組織部門(mén)也全部建立了抽查核實(shí)聯(lián)系工作機(jī)制。

抽查核實(shí)工作包括隨機(jī)抽查核實(shí)與重點(diǎn)抽查核實(shí)兩種方式。根據(jù)中紀(jì)委的工作方針，隨機(jī)抽查每年集中開(kāi)展一次，按一定比例進(jìn)行。重點(diǎn)抽查則根據(jù)工作需要隨時(shí)進(jìn)行。重點(diǎn)抽查主要是針對(duì)“四大對(duì)象”:擬提拔的考察對(duì)象，擬列入后備干部人選對(duì)象，巡視工作中需要核實(shí)的對(duì)象，以及群眾舉報(bào)反映的對(duì)象。2014年，中央組織部已抽查核實(shí)中管干部、省部級(jí)后備干部等1 550 名，各地各單位已抽查核實(shí)廳局級(jí)、縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部60 170 名。并且，已有5 名擬提拔中管干部、數(shù)十名擬提拔廳局級(jí)和縣處級(jí)考察對(duì)象因抽查核實(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題被取消提拔資格。［34］

表3 十八屆中央巡視組巡視情況一覽表(2013～2014)

(五)海外追贓追逃

黨的十八大以來(lái)，中央不僅在國(guó)內(nèi)保持反腐高壓，在國(guó)際上也加強(qiáng)合作，初步形成了國(guó)際追逃追贓的合力。

一方面，中央加強(qiáng)了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部出國(guó)(境)的管理和監(jiān)督。中組部于2014年3月16日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部出國(guó)(境)管理監(jiān)督工作的通知》，重申對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部出國(guó)(境)的嚴(yán)格審查，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部出國(guó)(境)證件管理，加強(qiáng)協(xié)作配合與信息溝通，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督。特別是對(duì)在職處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部因私出國(guó)(境)從嚴(yán)掌握，且一般不予批準(zhǔn)。［35］限制了領(lǐng)導(dǎo)干部向海外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)和逃亡。

另一方面，為推動(dòng)反腐敗國(guó)際合作，中國(guó)采取了一系列措施，統(tǒng)籌各方力量，加大了追逃力度。2014年3月，中紀(jì)委內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整，外事局與預(yù)防腐敗室合并為國(guó)際合作局，明確了加強(qiáng)反腐國(guó)際合作的思路。7月，公安部開(kāi)始部署“獵狐2014”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，大力緝捕境外在逃經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑人。10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、外交部四個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于敦促在逃境外經(jīng)濟(jì)犯罪人員投案自首的通告》，敦促境外在逃經(jīng)濟(jì)犯罪人員向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院自動(dòng)投案。11月，亞太經(jīng)合組織成員國(guó)在北京通過(guò)了《北京反腐敗宣言》，后又在澳大利亞舉行的二十國(guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人第九次峰會(huì)上通過(guò)了《2015-2016年G20 反腐敗行動(dòng)計(jì)劃》，與會(huì)成員領(lǐng)導(dǎo)人同意建設(shè)反腐敗合作網(wǎng)絡(luò)，包括加強(qiáng)司法互助，返還腐敗資產(chǎn)，拒絕為腐敗官員提供避罪港。

從目前來(lái)看，加強(qiáng)國(guó)際合作追逃腐敗官員已初見(jiàn)成效。截至2014年12月4日，從60個(gè)國(guó)家和地區(qū)緝捕428名境外在逃人員，其中涉案金額1 000 萬(wàn)元以上的141 人，潛逃10年以上的32 人，已有231 人投案自首。特別是2014年10月10日，兩高、兩部規(guī)勸通告發(fā)出后，52 天已有173 人主動(dòng)投案，占自首人數(shù)的75%。［36］

不管是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部出國(guó)境的管理，還是加大海外追贓追逃，一方面固然強(qiáng)化了對(duì)官員的限制和監(jiān)督，另一方面加大了反腐敗力度，控制了官員的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移，杜絕了官員潛逃海外的僥幸心理，進(jìn)一步從制度上保障了領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度的落實(shí)，夯實(shí)了該制度的追懲機(jī)制。

三、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)在監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政方面，初步建立了“領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)”制度。這種制度不同于通常所謂的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，而是涵蓋內(nèi)容更加廣泛的官員監(jiān)管制度。然而，由于缺失追蹤和審核機(jī)制，中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度雖經(jīng)行有年，但卻有“沒(méi)有牙齒的老虎”之嫌。

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)政府通過(guò)建立并落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)登記、信息共享、“裸官”治理，對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)”形成倒逼機(jī)制，促使領(lǐng)導(dǎo)干部如實(shí)填報(bào)個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)，真正激活了沉睡多年的紙面規(guī)定。同時(shí)，借助中紀(jì)委、中組部的抽查核實(shí)工作和一系列海外追逃追贓行動(dòng)，作為審核和追懲機(jī)制正逐步為這一制度的落實(shí)添加動(dòng)力。

研究表明，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是受理和審查官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的最優(yōu)部門(mén)。［37］目前的制度實(shí)踐也正以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)為中心，結(jié)合中國(guó)的政治形勢(shì)和一段時(shí)期的制度實(shí)踐，逐步邁入一種領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的新常態(tài)，在中國(guó)背景下走出一條具有本土經(jīng)驗(yàn)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

目前，盡管有關(guān)該制度的規(guī)定和實(shí)施還不完善，相關(guān)內(nèi)容散見(jiàn)于不同文件之中，但提煉和總結(jié)這種制度實(shí)踐，不僅有助于跳出從文本到文本的制度分析，澄清中國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，真正了解中國(guó)的制度運(yùn)行狀況，還有助于豐富官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)理論，彰顯中國(guó)道路和中國(guó)智慧。

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