全球氣候治理新變化及中國(guó)的氣候外交戰(zhàn)略

李慧明

2009年哥本哈根氣候會(huì)議之后的全球氣候治理開始走向2020年的國(guó)際氣候新協(xié)議談判。2012年多哈氣候會(huì)議標(biāo)志著“三軌談判”正式并軌。巴黎氣候峰會(huì)在即，各談判方博弈加劇，國(guó)際氣候談判格局發(fā)生了重大變化。作為世界第一大溫室氣體排放國(guó)家的中國(guó)如何回應(yīng)國(guó)際氣候格局的變化，是一個(gè)現(xiàn)實(shí)而緊迫的問(wèn)題。

國(guó)際氣候談判進(jìn)入攻堅(jiān)期

2011年國(guó)際氣候談判經(jīng)過(guò)坎昆會(huì)議緩沖和調(diào)整之后，終于在德班會(huì)議取得重大突破，就《京都議定書》（以下簡(jiǎn)稱《議定書》）第二承諾期等重大問(wèn)題上達(dá)成妥協(xié)，并建立“德班加強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)”（Durban Platform for Enhanced Action），制定了在2015年達(dá)成一個(gè)要求所有締約方參與的具有法律約束力的氣候協(xié)定路線圖，擬訂一項(xiàng)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）之下對(duì)所有締約方適用的議定書、另一法律文書或某種有法律約束力的議定結(jié)果，決定不遲于2015 年完成工作，以便在締約方會(huì)議第21屆會(huì)議上通過(guò)以上所指議定書、另一法律文書或某種有法律約束力的議定結(jié)果，并使之從2020年開始生效和付諸執(zhí)行。全球氣候治理從此走向了后德班時(shí)代。2012年《公約》締約方第18屆會(huì)議（COP18）暨《議定書》締約方第8屆會(huì)議（CMP8）在卡塔爾首都多哈召開，會(huì)議對(duì)《議定書》第二承諾期的實(shí)施（以《議定書》修正案的形式）做出了明確的規(guī)定，這是自2007年巴厘島氣候會(huì)議以來(lái)關(guān)于2012年后京都國(guó)際氣候治理安排取得的重大突破和進(jìn)展，標(biāo)志著2005年發(fā)起的議定書特設(shè)工作組（AWG-KP）的談判結(jié)束了。從整個(gè)國(guó)際氣候談判歷程來(lái)看，多哈會(huì)議可以說(shuō)是一個(gè)極其重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，它標(biāo)志著自1990年聯(lián)合國(guó)氣候談判啟動(dòng)以來(lái)，特別是自2005年議定書生效及2007年巴厘路線圖以來(lái)的整個(gè)國(guó)際氣候談判進(jìn)程告一段落，自此進(jìn)入了一個(gè)關(guān)于2020年后國(guó)際氣候治理體制安排的新階段，并且已經(jīng)通過(guò)“德班加強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)”特設(shè)工作組的設(shè)立，明確要在2015年達(dá)成一項(xiàng)全新的氣候治理協(xié)議。多哈氣候會(huì)議也標(biāo)志著自德班氣候會(huì)議以來(lái)存在的“三軌談判”（《議定書》下特設(shè)工作組、《公約》下長(zhǎng)期合作行動(dòng)特設(shè)工作組和“德班平臺(tái)”下特設(shè)工作組的談判）正式并軌，國(guó)際社會(huì)走上了為在2015年達(dá)成一項(xiàng)新的氣候治理協(xié)議而努力的道路上，國(guó)際氣候談判已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)攻堅(jiān)期和深水期。經(jīng)過(guò)2013年華沙氣候會(huì)議和2014年利馬氣候會(huì)議，國(guó)際氣候談判為2015年在巴黎達(dá)成一份新的要求所有締約方都參與的國(guó)際氣候協(xié)議提供了充分的政治準(zhǔn)備和動(dòng)員，特別是2014年9月聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文邀請(qǐng)來(lái)自世界各國(guó)、商業(yè)金融界、非政府組織等領(lǐng)導(dǎo)人在聯(lián)合國(guó)總部召開了聯(lián)合國(guó)氣候峰會(huì)，為2015年巴黎氣候會(huì)議進(jìn)行積極動(dòng)員。在這種形勢(shì)下，已經(jīng)是世界第一大溫室氣體排放國(guó)家的中國(guó)必將面臨更大的國(guó)際壓力，同時(shí)，中國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源環(huán)境壓力也在加大。

全球氣候治理的新變化

自1990年聯(lián)合國(guó)氣候變化談判以來(lái)，國(guó)際氣候談判事實(shí)上以“共同但有區(qū)別的責(zé)任”及“基于各自能力”的原則為基礎(chǔ)，主要圍繞著兩大議題展開：一是發(fā)達(dá)國(guó)家率先量化減排，到底如何減少溫室氣體排放；二是發(fā)展中國(guó)家不承擔(dān)量化減排的義務(wù)，并要求發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)椭l(fā)展中國(guó)家提升解決環(huán)境的能力（資金支持和技術(shù)支持）。因此，以南北劃線，圍繞發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間責(zé)任與義務(wù)的劃分，國(guó)際氣候談判形成了一個(gè)最為顯著的特征，那就是所謂的“南北格局”。以這種格局為基礎(chǔ)，國(guó)際社會(huì)達(dá)成了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《京都議定書》關(guān)于發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。2005 年《議定書》正式生效，自同年召開的蒙特利爾氣候會(huì)議以來(lái)，國(guó)際氣候談判模式主要是在“框架公約下”和《議定書》下的“雙軌制”談判。2011年在南非德班氣候會(huì)議上，由于“德班加強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)”的建立，國(guó)際氣候談判事實(shí)上又出現(xiàn)了圍繞達(dá)成2020年后的全球氣候治理國(guó)際協(xié)議的談判（規(guī)定要在2015年完成談判），國(guó)際氣候談判出現(xiàn)了“三軌制”談判格局。2012年多哈氣候會(huì)議終結(jié)了“框架公約下”和《議定書》下的“雙軌制”談判，國(guó)際氣候談判并為單軌，全力準(zhǔn)備在2015年達(dá)成關(guān)于2020年正式實(shí)施的所有經(jīng)濟(jì)體都要參加的國(guó)際氣候協(xié)議。在這種形勢(shì)下，國(guó)際氣候談判格局發(fā)生了重大變化。

第一，《議定書》第二承諾期盡管在發(fā)展中國(guó)家和歐盟的堅(jiān)持下得以確立和保留，但其對(duì)于全球氣候治理而言的實(shí)質(zhì)性價(jià)值已大打折扣。多哈會(huì)議一個(gè)最大的成果是各方就執(zhí)行《議定書》第二承諾期達(dá)成了一致。但是加拿大、日本、新西蘭及俄羅斯已明確表示不參加《議定書》第二承諾期。加入第二承諾期的國(guó)家的排放總量只占全球二氧化碳排放量的15%，而不再在法律意義上做出減排承諾的國(guó)家，其排放總量約占全球的45%。

第二，圍繞“德班加強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)”下的談判如何解讀和遵守“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的爭(zhēng)論與博弈，以發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家為區(qū)別的“南北格局”將會(huì)分化與重組。“德班加強(qiáng)行動(dòng)平臺(tái)”確立的談判授權(quán)要求就2020 年后的適用于所有締約方的“議定書”、“其他法律文書”或“經(jīng)同意的具有法律效力的成果”進(jìn)行談判，在這一授權(quán)下的減排責(zé)任與義務(wù)將以何種標(biāo)準(zhǔn)界定，“共同”以及“相區(qū)別”的責(zé)任怎樣劃線？這種情勢(shì)下，面對(duì)國(guó)際輿論和國(guó)際道義，以發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家劃線的“南北格局”必定開始動(dòng)搖。

第三，歐盟、“基礎(chǔ)四國(guó)”與美國(guó)以及沒(méi)有參加《京都議定書》第二承諾期的國(guó)家之間力量對(duì)比以及以此形成的國(guó)際氣候政治格局將會(huì)發(fā)生重大變化。歐盟深陷歐債危機(jī)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響，而且其溫室氣體排放量占全球的比例也在下降，其影響力受到削弱；“基礎(chǔ)四國(guó)”的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及溫室氣體排放量都在上升，但國(guó)家戰(zhàn)略的主要著力點(diǎn)仍然在發(fā)展問(wèn)題上；美國(guó)為首的傘形國(guó)家集團(tuán)沒(méi)有參加《京都議定書》第二承諾期，對(duì)于京都機(jī)制持消極態(tài)度，試圖在新的國(guó)際氣候協(xié)議中按照它們的偏好重新確立新的游戲規(guī)則。國(guó)際氣候談判格局呈現(xiàn)更加復(fù)雜的局勢(shì)。

第四，發(fā)展中國(guó)家內(nèi)部由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及溫室氣體排放量的變化而趨于分化。圍繞2020年后的國(guó)際減排任務(wù)和保持全球溫升不超過(guò)工業(yè)革命前2℃的目標(biāo)，受全球氣候變化影響最嚴(yán)重的小島國(guó)和欠發(fā)達(dá)國(guó)家將要求“排放大國(guó)”承擔(dān)相應(yīng)的減排義務(wù)。“基礎(chǔ)四國(guó)”與“小島國(guó)聯(lián)盟”以及其余欠發(fā)達(dá)國(guó)家之間面對(duì)全球氣候治理的緊迫責(zé)任如何協(xié)調(diào)它們之間的矛盾與分歧？發(fā)展中國(guó)家仍然需要繼續(xù)維護(hù)它們的團(tuán)結(jié)和一致，但與此同時(shí)，作為正在崛起的新興經(jīng)濟(jì)體，“基礎(chǔ)四國(guó)”必須加大發(fā)展理念和方式的調(diào)整，在與“小島國(guó)聯(lián)盟”以及其余欠發(fā)達(dá)國(guó)家共同向發(fā)達(dá)國(guó)家在資金支持和技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面施加壓力的同時(shí)，必須做出自己在減排方面的重大貢獻(xiàn)，在資金支持和技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面與欠發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行更加積極的合作。

第五，全球氣候治理制度碎片化趨勢(shì)加劇，《公約》外應(yīng)對(duì)氣候變化機(jī)制的空前活躍和蓬勃發(fā)展（見圖1）。聯(lián)合國(guó)框架下的氣候談判進(jìn)展緩慢，效果不佳，有些學(xué)者鑒于聯(lián)合國(guó)進(jìn)程下“多邊主義”（multilateralism）的低效而提出替代選擇“包容性微邊主義”（inclusive minilateralism）。也有學(xué)者提出了一種“支撐板塊”（building blocks）模式以取代效果不佳的“全球協(xié)定”（global deal）戰(zhàn)略。不同治理主體開展了雙邊、多邊等多形式的氣候合作，《公約》外氣候治理機(jī)制趨于活躍，由此，全球氣候治理體系出現(xiàn)了一個(gè)超越聯(lián)合國(guó)框架下多邊主義的新特點(diǎn)，例如治理主體的多元化，治理結(jié)構(gòu)的多層次化，議題的分散化與碎片化等。

中國(guó)在全球氣候治理中的

國(guó)際責(zé)任、利益訴求與氣候外交戰(zhàn)略

處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期的中國(guó)面臨日益加大的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與國(guó)際減排壓力大增的雙重壓力，戰(zhàn)略選擇空間正在日趨縮小。李克強(qiáng)總理在2013年初的答記者問(wèn)時(shí)強(qiáng)調(diào)打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)的升級(jí)版，事實(shí)上也就是要大力轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和發(fā)展方式，提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量而不再單純追求經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張。為此，中國(guó)必須全面認(rèn)識(shí)全球氣候治理的發(fā)展態(tài)勢(shì)以及自身在其中的身份定位，認(rèn)清全球低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展潮流，既能有效應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)發(fā)展面臨日益增加的資源環(huán)境壓力，也能有效緩解國(guó)際上的“中國(guó)環(huán)境威脅論”，為全球氣候治理做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。所有這些歸結(jié)到一點(diǎn)，那就是中國(guó)必須走綠色發(fā)展的道路，在全球綠色發(fā)展中起到真正的引領(lǐng)作用。在中國(guó)已經(jīng)是溫室氣體排放的第一大國(guó)而且還在持續(xù)增長(zhǎng)的形勢(shì)下，全球氣候治理中面臨的最主要國(guó)際責(zé)任就是控制溫室氣體排放，甚至在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)下開始承擔(dān)減排義務(wù)，這是維護(hù)全人類利益的職責(zé)所在。中國(guó)在全球氣候治理中的利益訴求可以概括為以下六點(diǎn)：保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，這是作為最大發(fā)展中國(guó)家的身份以及人民群眾改善物質(zhì)文化生活的訴求所決定的，也是保障國(guó)家穩(wěn)定和國(guó)力增長(zhǎng)所需要的；維護(hù)國(guó)家主權(quán)獨(dú)立完整，這是中國(guó)作為從一個(gè)半殖民地半封建社會(huì)獨(dú)立以來(lái)十分珍視的一點(diǎn)，無(wú)論是國(guó)家發(fā)展道路與發(fā)展戰(zhàn)略的選擇，還是在全球氣候治理中完成減排義務(wù)，雖然現(xiàn)實(shí)資源環(huán)境壓力下可能再也無(wú)法“隨心所欲”地選擇發(fā)展模式（比如高排放模式日益不可取），國(guó)際環(huán)境制度的限制也在日益增加，主權(quán)可能不再剛性，但必須要求獨(dú)立自主履行職責(zé)；承擔(dān)減排任務(wù)，無(wú)論會(huì)付出多大代價(jià)，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，減緩氣候變化，“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上”（《公約》第二條）都是符合中國(guó)根本利益的戰(zhàn)略要求；積極參與氣候制度構(gòu)建，增強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)，維護(hù)發(fā)展中國(guó)家的團(tuán)結(jié)，樹立良好的國(guó)家形象，這是中國(guó)的國(guó)際利益所在；爭(zhēng)取發(fā)達(dá)國(guó)家的資金技術(shù)支持，這不但是有效應(yīng)對(duì)氣候變化的需要，也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的需要；趕上低碳經(jīng)濟(jì)的潮流，最終實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)和占據(jù)主導(dǎo)地位，這是中國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益訴求和戰(zhàn)略性追求。客觀分析，這些利益訴求之間有些是相互沖突的。而協(xié)調(diào)和解決身份沖突與利益沖突的唯一戰(zhàn)略路徑就是以綠色發(fā)展方式，走低碳經(jīng)濟(jì)道路。

第一，堅(jiān)持聯(lián)合國(guó)氣候體系在全球氣候治理中主導(dǎo)地位的同時(shí)，選擇性地介入《公約》外氣候治理制度。全球氣候治理正在形成基歐漢（Robert O. Keohane）和維克多（David G. Victor）所謂的“管理氣候變化的體制復(fù)合體”（regime complex for managing climate change）。多層面、多領(lǐng)域、多行為體復(fù)合形成的一個(gè)治理體系框架已經(jīng)日漸顯現(xiàn)。但聯(lián)合國(guó)框架下的國(guó)際氣候制度依然是最具有合法性和權(quán)威性的治理制度，主權(quán)國(guó)家依然是全球氣候治理的主要單元和載體。因此，中國(guó)應(yīng)該堅(jiān)持聯(lián)合國(guó)氣候治理制度的主導(dǎo)地位，但與此同時(shí)，有選擇性地加入一些公約外治理制度，有效協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系，使其產(chǎn)生合力，向著全球氣候治理的終極目標(biāo)發(fā)展。在已經(jīng)建立的12個(gè)《公約》外氣候治理機(jī)制中，中國(guó)已經(jīng)加入了9個(gè)，而且已經(jīng)發(fā)揮了積極的作用，但是，在這些機(jī)制中除了基礎(chǔ)四國(guó)氣候變化部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議之外，中國(guó)的作用還不是非常突出，還需要進(jìn)一步發(fā)揮積極的建設(shè)性作用。比如，在清潔能源部長(zhǎng)級(jí)論壇的各項(xiàng)活動(dòng)中只參與了4項(xiàng)，只有1項(xiàng)發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用，而印度參與了6項(xiàng)且有2項(xiàng)發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用，巴西雖然也只參與了4項(xiàng)，但有2項(xiàng)發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用，南非參與了8項(xiàng)，美國(guó)參與了11項(xiàng)而在其中8項(xiàng)發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用。

第二，堅(jiān)持發(fā)展中國(guó)家身份和利益訴求，但面對(duì)一些極端脆弱性國(guó)家（比如發(fā)展中小島國(guó)）的生存性訴求，應(yīng)該積極回應(yīng)，與它們團(tuán)結(jié)一道要求發(fā)達(dá)國(guó)家切實(shí)提高資金和技術(shù)支持的同時(shí)，也要盡力做出自己的貢獻(xiàn)。發(fā)展中國(guó)家身份是當(dāng)前國(guó)家的切實(shí)現(xiàn)狀，要讓國(guó)際社會(huì)看清一個(gè)復(fù)雜中國(guó)的真實(shí)情況，但同時(shí)，也必須正視溫室氣體排放持續(xù)高速增長(zhǎng)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，履行第一大排放國(guó)應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。

第三，堅(jiān)持節(jié)能減排，適時(shí)承擔(dān)減排義務(wù)，倒逼中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整與轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一段時(shí)期內(nèi)的結(jié)構(gòu)性路徑依賴可能使中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨巨大困境，也會(huì)由于部分產(chǎn)業(yè)的“鎖定”狀態(tài)而使經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨巨大阻力，所以必須加強(qiáng)節(jié)能減排的政策引導(dǎo)，給市場(chǎng)發(fā)出異常清晰的信號(hào)和導(dǎo)向，引導(dǎo)投資者向綠色行業(yè)傾斜，哪怕犧牲短期經(jīng)濟(jì)利益也要堅(jiān)定發(fā)展方向。適時(shí)做出承擔(dān)減排義務(wù)不僅僅是緩減國(guó)際社會(huì)的壓力，更為重要的是把中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展方向真正轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展，倒逼經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整與轉(zhuǎn)型走向成功。

第四，堅(jiān)持國(guó)際環(huán)保合作，發(fā)展出一條多渠道、多層面、多主體的國(guó)際合作之路，積極爭(zhēng)取發(fā)達(dá)國(guó)家的政策和技術(shù)支持。國(guó)際合作是應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)的有效途徑，尤其是在全球氣候變化領(lǐng)域，各國(guó)也有加強(qiáng)合作的政治意愿。在這方面，中國(guó)除了積極發(fā)揮政府之間的高層官方合作之外，應(yīng)該充分發(fā)揮多渠道、多層面、多主體的國(guó)際合作，積極推動(dòng)非政府組織、企業(yè)、民間團(tuán)體甚至個(gè)人的作用，鼓勵(lì)行業(yè)以及跨行業(yè)之間的國(guó)際合作，以市場(chǎng)機(jī)制帶動(dòng)國(guó)際環(huán)保合作，形成一種政府、企業(yè)與市場(chǎng)之間的良性互動(dòng)，利用多渠道的環(huán)境政策和技術(shù)的國(guó)際擴(kuò)散機(jī)制，廣開學(xué)習(xí)通道，融入國(guó)際氣候政治中的良性“擴(kuò)散-學(xué)習(xí)”網(wǎng)絡(luò)。

第五，堅(jiān)持走綠色發(fā)展道路，以綠色經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)世界潮流，以綠色文明為中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)打好綠色基底，實(shí)現(xiàn)綠色中國(guó)夢(mèng)所追求的美麗中國(guó)，也為世界文明的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。中國(guó)夢(mèng)是多彩的，綠色應(yīng)該是其濃重的底色與基礎(chǔ)，只有綠色中國(guó)夢(mèng)才是可持續(xù)的。綠色發(fā)展，走向低碳經(jīng)濟(jì)，走可持續(xù)發(fā)展的道路已經(jīng)成為全球性共識(shí)。目前，歐盟、日本和美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家正在進(jìn)行深刻的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，把低碳能源技術(shù)作為核心競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)行打造，試圖搶占未來(lái)低碳經(jīng)濟(jì)的高地。中國(guó)必須要有著眼未來(lái)和投資未來(lái)的大戰(zhàn)略，未雨綢繆，以綠色發(fā)展整合當(dāng)前的身份沖突與利益沖突，以綠色發(fā)展樹立國(guó)家形象，以綠色發(fā)展為人類文明的發(fā)展做出中華民族的貢獻(xiàn)。

（作者系濟(jì)南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授）

責(zé)任編輯：黃 杰