“管”出來(lái)的文明

仲兵

制度管理創(chuàng)新對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)處于后發(fā)型、社會(huì)管理制度層面存在諸多不健全不合理內(nèi)容的社會(huì)主義國(guó)家來(lái)說(shuō)，顯得尤為緊迫。近些年來(lái)，同為亞洲，被譽(yù)為“世界第一宜居城市”、“花園城市”的新加坡社會(huì)管理創(chuàng)新尤其是制度管理創(chuàng)新取得的成就是有目共睹的?？諝鉂崈?，社會(huì)和諧，尤其是政府公正廉潔的作風(fēng)，城市整齊有序的街道、路邊干凈整潔的綠地等舒適宜人的生活環(huán)境為新加坡贏得了世人的廣泛贊嘆。

全民參與、全民監(jiān)督、全民負(fù)責(zé)理念

新加坡人的國(guó)家認(rèn)同感和幸福指數(shù)都很高。在新加坡，政府一直倡導(dǎo)國(guó)家是每個(gè)人的，而絕不是某一個(gè)人或個(gè)別人的國(guó)家的理念。在制度管理上，新加坡注重全民參與國(guó)家管理，強(qiáng)調(diào)讓每個(gè)人都做管理國(guó)家的參與者和監(jiān)督者，最大限度地調(diào)動(dòng)了新加坡社會(huì)民眾參與國(guó)家制度管理的熱情和積極性。新加坡整齊有序的交通環(huán)境就是全民積極參與的結(jié)果。普通公民發(fā)現(xiàn)道路上交通違規(guī)行為發(fā)生，就會(huì)立即行動(dòng)起來(lái)，將自己視為一名“執(zhí)法者”前去制止或勸導(dǎo)，從而到達(dá)到全民參與、全民監(jiān)督的效果。新加坡尤其注重對(duì)全體公民的道德教育。與中國(guó)的“思想道德修養(yǎng)”課程名稱不同的是，新加坡將德育課稱為“生活教育”。也就是說(shuō)，不是將道德修養(yǎng)作為一個(gè)外化于公民自身之外的東西來(lái)看待，而是堅(jiān)持將公民的道德教育提升到作為一名普通公民自身的“身份”和“資格”相結(jié)合的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。對(duì)于任何一個(gè)人來(lái)說(shuō)，要想獲得真正意義的生活，就必須注重自身的道德品行修養(yǎng)，不斷提高自己的道德境界。一般說(shuō)來(lái)，每個(gè)孩子從小學(xué)一年級(jí)入學(xué)開始，就圍繞著“如何做好公民”這一中心課題開展獨(dú)特的不進(jìn)行考試而注重實(shí)踐落實(shí)的思想政治理論教育，并且這一教育理念也不局限于課堂的書本傳授。新加坡利用各種機(jī)會(huì)、借助多種新聞媒介傳播“生活教育”理念。這一做法為社會(huì)公民養(yǎng)成良好的行為習(xí)慣起了至關(guān)重要的作用。

在全民教育、“生活教育”理念支配下，全民參與、全民監(jiān)督、全民負(fù)責(zé)的制度管理創(chuàng)新為新加坡經(jīng)濟(jì)生活的騰飛提供了必要的前提保證和動(dòng)力源泉。在全民監(jiān)督、全民負(fù)責(zé)的氛圍和環(huán)境里，任何人都很清楚，國(guó)家的所有法律、制度和政策都是服務(wù)于全體人民的。因此，在具體的實(shí)施過(guò)程中，新加坡政府堅(jiān)持公平、公正的制度管理理念，以公平、公正的方式引領(lǐng)社會(huì)制度管理不斷進(jìn)步。例如，在教育領(lǐng)域，新加坡堅(jiān)持以嚴(yán)格、公正的抽簽制度管理學(xué)生的入校問(wèn)題。這在很大程度上杜絕了“擇校風(fēng)”的發(fā)生，使每個(gè)公民都能夠公平、合理地接受教育，而不會(huì)因?yàn)槟硞€(gè)孩子的父母手中有權(quán)力或者有金錢使其有機(jī)會(huì)到所謂的“名校”讀書。也就是說(shuō)，在政府的日常行為規(guī)范中，廉潔公正、服務(wù)高效的作風(fēng)貫徹于制度管理的每一個(gè)領(lǐng)域。久而久之，在這樣的氛圍中，新加坡社會(huì)民眾就將他們對(duì)政府工作的信任轉(zhuǎn)化為對(duì)制度與法律法規(guī)的自覺(jué)遵守。

眾所周知，新加坡嚴(yán)密而細(xì)致的法律制度為其贏得舒暢怡人的生活環(huán)境起著至關(guān)重要的積極作用。在評(píng)價(jià)機(jī)制上，新加坡將制度管理的實(shí)效與人民的滿意度緊密結(jié)合起來(lái)，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家的法律制度，決不姑息任何違法亂紀(jì)行為。例如，在公共交通領(lǐng)域，如果有人違反了道路交通法規(guī)，試圖通過(guò)給交警行賄等“私了”的方式解決，這種也許在某些國(guó)家的某些個(gè)別人那里可以行得通的做法，在新加坡卻是不可能的事情。也就是說(shuō)，在新加坡政府的理念里，要想使所有的法律制度得以嚴(yán)格執(zhí)行，全體社會(huì)民眾擁有良好的道德風(fēng)尚，政府自身的表率作用和榜樣力量是至關(guān)重要的，而且是獲得良好社會(huì)管理秩序的重要保障。為此，在制度管理創(chuàng)新中，新加坡政府制定出一整套科學(xué)有效的評(píng)價(jià)體系，將政府自身嚴(yán)格的法治觀念與嚴(yán)明的紀(jì)律觀作為擺在公務(wù)員面前的一件大事。在新加坡，令行統(tǒng)一、法律面前一律平等幾乎成為所有公務(wù)員必須遵守的一條規(guī)則。

這種“法律面前人人平等”的理念體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)的公平上，就是政府對(duì)法律的制定和執(zhí)行極為嚴(yán)格。在新加坡，從上到下，所有法律制度的制定和法律制度的事實(shí)，都是在一個(gè)嚴(yán)密的“系統(tǒng)”監(jiān)控下完成的。也就是說(shuō)，在完備健全的監(jiān)控體系下，所有制度的實(shí)施都盡可能地排除了“人為”的主觀因素，“系統(tǒng)”成為評(píng)判人的行為是否合法的主要標(biāo)準(zhǔn)。因而，在這里，制度法律的事實(shí)過(guò)程是制度法律自身“自由自覺(jué)”的完成，任何人包括法律的制定者都沒(méi)有權(quán)力私自參與進(jìn)來(lái)。并且，在新加坡，法律制度還對(duì)基層執(zhí)法人員的自由裁決權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格限制，盡可能減少他們手中的自由裁決權(quán)。這在很大程度上杜絕了由于基層執(zhí)法人員素質(zhì)低下而帶來(lái)的裁決不公問(wèn)題，進(jìn)而也杜絕了腐敗等不良風(fēng)氣的滋生。例如，在學(xué)校，系主任行政秘書的權(quán)力之所以比系主任還大，就在于行政秘書手中所握有那些自己非常熟悉的、硬性的、細(xì)致嚴(yán)密的制度性“規(guī)則”，任何人在這些規(guī)則面前都一視同仁。

管理方式方法嚴(yán)密細(xì)致

作為社會(huì)公共利益的代言者，政府的任何行為都是為全體公民而絕不是為政府服務(wù)的。在新加坡，政府為了更好地行使公共利益代言者的權(quán)力，他們將制度管理的方式方法創(chuàng)新作為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要任務(wù)和核心環(huán)節(jié)。例如，在房產(chǎn)政策上，新加坡政府將土地拆遷問(wèn)題與調(diào)控房地產(chǎn)價(jià)格緊密結(jié)合起來(lái)思考。在土地拆遷賠償制度上，他們往往會(huì)將政府修建名校與名校周圍房產(chǎn)漲價(jià)的因素公布于眾，讓普通民眾清楚明白政府的各項(xiàng)投資與收益之間的關(guān)系，了解政府制定土地拆遷賠償制度的合理理由。新加坡政府實(shí)施“就低不就高”的土地拆遷賠償制度，其目的是為了防止個(gè)別人為惡意獲得高額賠償金而無(wú)端增加自家房屋面積。這一制度的實(shí)施，既體現(xiàn)了法律的公正、嚴(yán)密、透明和清晰，又在現(xiàn)實(shí)中最大可能地杜絕了拆遷“釘子戶”的產(chǎn)生，無(wú)疑贏得了普通民眾對(duì)社會(huì)管理制度的認(rèn)同，以及對(duì)政府的高度信任。

在不斷改進(jìn)制度管理、創(chuàng)新方式方法的過(guò)程中，新加坡政府緊緊圍繞“花園城市”的建設(shè)理念，將推進(jìn)城市的綠化建設(shè)作為重要任務(wù)來(lái)對(duì)待。在城市綠化建設(shè)規(guī)劃中，他們制定了一套嚴(yán)密的城市建設(shè)設(shè)計(jì)總體方案，由具體的負(fù)責(zé)部門落實(shí)和實(shí)施，實(shí)行責(zé)任制。需要指出的是，新加坡在進(jìn)行城市綠化建設(shè)的過(guò)程中，決不以犧牲環(huán)境建設(shè)為代價(jià)，而是高度重視民族的歷史文化遺產(chǎn)，并在具體的城市規(guī)劃和建設(shè)用地審批中極力采取切實(shí)有效的保護(hù)政策。

嚴(yán)密細(xì)致、不斷創(chuàng)新的制度管理始終體現(xiàn)并貫穿于新加坡政府的執(zhí)政過(guò)程中，從國(guó)家的宏觀政策到普通民眾個(gè)人的言談舉止。例如，政府規(guī)定，作為這個(gè)國(guó)家不可缺少的組成部分，每個(gè)普通民眾在討論關(guān)系國(guó)家政治等敏感問(wèn)題時(shí)，都應(yīng)該為自己的所有言論負(fù)責(zé)，不得逾越自己不該逾越的言論邊界。同時(shí)，在引導(dǎo)民眾有效利用信息化時(shí)代網(wǎng)絡(luò)媒體的有利因素而避開不利因素的影響方面，新加坡制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)民眾上網(wǎng)瀏覽內(nèi)容進(jìn)行了限制，要求民眾不得瀏覽帶有明顯暴力、色情的網(wǎng)站。

評(píng)價(jià)機(jī)制嚴(yán)格科學(xué)

全民參與、全民監(jiān)督的制度創(chuàng)新理念引領(lǐng)著新加坡制度管理方式方法不斷創(chuàng)新，使得新加坡的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活近些年來(lái)發(fā)生著驚人的變化。這一驚人變化的產(chǎn)生，除了制度管理的理念創(chuàng)新和方式方法創(chuàng)新外，新加坡制度管理層面的評(píng)價(jià)機(jī)制也是一個(gè)不容忽視的重要內(nèi)容。

人民行動(dòng)黨之所以一直以來(lái)能夠在國(guó)家大選中占據(jù)絕大多數(shù)席位，主要是因?yàn)樗L(zhǎng)期以來(lái)?yè)碛猩詈竦拿褚饣A(chǔ)，而這一民意基礎(chǔ)的獲得，則主要在于政府擁有健全合理的獲取民意的制度設(shè)置。在執(zhí)政黨的執(zhí)政理念里，政府的主要職責(zé)是“服務(wù)”，而非“管理”。在政府公務(wù)員的考核中，負(fù)主要責(zé)任的部門是公共服務(wù)署，這是一個(gè)由憲法規(guī)定的獨(dú)立國(guó)家機(jī)構(gòu)。普通公務(wù)員在應(yīng)聘過(guò)程中通過(guò)面試擇優(yōu)錄取，其待遇相當(dāng)于私人企業(yè)的一般水平，且不享受其他任何額外待遇。在制度設(shè)置上，每位公務(wù)員都有一整套嚴(yán)格完整的考核評(píng)價(jià)體系，一般是由上級(jí)對(duì)其直接負(fù)責(zé)的下級(jí)進(jìn)行考評(píng)。普通社會(huì)民眾也可以對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)，對(duì)某些不滿意的部門可以進(jìn)行投訴，任何政府部門都必須在最短時(shí)間內(nèi)予以受理，不得以任何理由不予接受或者推諉。

在新加坡，對(duì)公務(wù)員的考核機(jī)制是極其嚴(yán)格而細(xì)致的。任何公務(wù)員不得接受他人公務(wù)宴請(qǐng)，不得接收任何禮品，一旦發(fā)生貪污腐敗行為，則要受到法律的嚴(yán)懲，且失去再度被聘為公務(wù)員的機(jī)會(huì)。特別需要指出的是，如果某位公務(wù)員因行賄受賄受到了嚴(yán)懲，其直接負(fù)責(zé)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也難辭其咎，必須為此負(fù)連帶責(zé)任。因此，在政府職能考核和評(píng)價(jià)體系上，新加坡一直堅(jiān)持“人民滿意度至上”的理念，將普通民眾的醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老等關(guān)系民眾切身利益的事情作為頭等大事來(lái)抓，而政府職能、效能高低的評(píng)估直接與普通民眾對(duì)他們的醫(yī)療、教育、住房、養(yǎng)老政策的滿意度結(jié)合起來(lái)。

新加坡社會(huì)管理創(chuàng)新尤其是制度管理創(chuàng)新卓有成效的方法和經(jīng)驗(yàn)給我們提供了積極有益的啟示。對(duì)于在社會(huì)管理創(chuàng)新道路上仍然面臨諸多挑戰(zhàn)，尤其在制度管理層面上仍然不健全、不合理的中國(guó)來(lái)說(shuō)，深入學(xué)習(xí)、借鑒新加坡制度管理創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)，尤其在不斷推進(jìn)我國(guó)基層群眾自治建設(shè)、深化醫(yī)療教育改革、住房保障體系建設(shè)等制度層面的進(jìn)程中，無(wú)疑既是一項(xiàng)無(wú)比重要的理論課題，更是一個(gè)極為重大的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐問(wèn)題。

〔本文系江蘇省社科基金項(xiàng)目“網(wǎng)絡(luò)治理視角下的江蘇地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新研究”（12ZZB004）的階段性成果〕

（作者系中共江蘇省委黨校公共管理教研部副教授）

責(zé)任編輯：戴群英