以新一輪城鎮(zhèn)化為契機推動城鄉(xiāng)二元體制改革

張春龍

李克強總理曾經(jīng)強調(diào)：城鎮(zhèn)化是一個復雜的系統(tǒng)工程，會帶來經(jīng)濟和社會的深刻變化，需要各項配套改革去推進。因此，新一輪城鎮(zhèn)化已經(jīng)不再僅僅是傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)規(guī)模的拓展和城鎮(zhèn)人口的增長，它更是一種徹底打破城鄉(xiāng)二元體制、推進一體化的全方位制度改革。

二元體制的存在對新一輪城鎮(zhèn)化推進的影響

早期以糧食供給制度和戶籍制度為主形成的城鄉(xiāng)二元體制，在犧牲農(nóng)業(yè)及農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，形成了極端的重工業(yè)化。但這種工業(yè)化并沒有帶來城鎮(zhèn)應(yīng)有的發(fā)展，最終造成了城鄉(xiāng)在財產(chǎn)、戶籍、糧食供給、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列制度的巨大差異以及城鎮(zhèn)化遠遠落后于工業(yè)化的發(fā)展。經(jīng)歷30多年的改革開放之后，城鄉(xiāng)二元體制中的一些問題正在消除，但造成差異性的根本性的體制和制度性問題并沒有消除，并正在成為進一步推進城鎮(zhèn)化的障礙性因素，亟待新的突破。

二元體制存在的城鎮(zhèn)化不利于農(nóng)民的市民化。中國的城鎮(zhèn)化之所以沒有歐美以及日本、韓國、中國臺灣等國家和地區(qū)順利，很重要的原因就是中國的城鎮(zhèn)化從一開始就具有先天性的城鄉(xiāng)二元體制。城鄉(xiāng)二元體制本身存在很多的不平等的因素，比如說不能體現(xiàn)憲法所賦予的城鄉(xiāng)公民的平等的權(quán)利，造成了中國社會的割裂狀態(tài)。計劃經(jīng)濟時期的城鄉(xiāng)二元體制主要體現(xiàn)為，國家一方面運用行政手段將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)化工業(yè)積累，另一方面限制農(nóng)村人口進城就業(yè)并享受工業(yè)化的成果。改革開放以來，在計劃經(jīng)濟時期形成的城鄉(xiāng)有別的戶籍治理、勞動用工和社會福利制度在相當程度上被沿襲下來，盡管一些地方進行了一定程度的改革，但這些改革因為隱藏在背后的利益分配和社會成本問題而進展不大，這也造成在城鎮(zhèn)化過程中，工業(yè)發(fā)展的速度一直高于農(nóng)民市民化的速度。城鄉(xiāng)二元體制最突出的體現(xiàn)為戶籍制度，以及以戶籍、身份、職業(yè)等為劃分依據(jù)的社會保障、教育、財產(chǎn)、醫(yī)療等一系列有差異性的、不合理的制度。正是城鄉(xiāng)二元體制的依然存在，中國的城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民的市民化沒有歐美國家那樣順利，而面臨的困難則更多。

二元體制存在的城鎮(zhèn)化不利于內(nèi)需市場的形成。隨著2009年世界經(jīng)濟危機的爆發(fā)，多年依靠投資和出口來帶動經(jīng)濟的模式已經(jīng)面臨著很多問題，在這種情況下，最有利于經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型就是擴大內(nèi)需。中國有著14億以上人口的巨大內(nèi)需市場，但這些人口絕大部分是農(nóng)民。解決好內(nèi)需市場，首先要解決農(nóng)村和農(nóng)民問題。城鄉(xiāng)二元體制本質(zhì)上是將廣大農(nóng)村市場排除在整個市場經(jīng)濟之外的。從商品市場看，農(nóng)民由于組織化程度低，一般只能進入城市集貿(mào)市場進行零星的、小規(guī)模的現(xiàn)貨交易，基本上沒有進入批發(fā)市場，更難以參與大宗遠期合約和期貨交易，糧棉油糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)貿(mào)易基本仍由國有流通企業(yè)壟斷經(jīng)營。從要素市場看，貨幣市場和資本市場因農(nóng)業(yè)平均利潤率偏低和受利益驅(qū)動，進入農(nóng)村的資金很少；由于受到土地制度的限制，加上農(nóng)民的弱勢地位，農(nóng)民在土地交易中，難以分享農(nóng)地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)化過程中形成的巨額增值收益。相應(yīng)的，在現(xiàn)有的二元體制下，農(nóng)民僅有的土地權(quán)益難以得到有效保障，再加上他們社會保障的缺少或長時間維持在一個較低的水平，使農(nóng)民這個龐大的群體始終處在一個消費不起或不敢消費的狀態(tài)，從而直接制約了中國內(nèi)需市場的擴大。

二元體制存在的城鎮(zhèn)化不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展。在城鎮(zhèn)化再一次被提高到重要的發(fā)展戰(zhàn)略之時，越來越多的農(nóng)村人開始展望中國城鎮(zhèn)化的美好愿景。但需要注意的是，新一輪城鎮(zhèn)化絕不是簡單地修建多少高樓大廈那么簡單，也不應(yīng)該簡單地和發(fā)達國家比較要達到85%以上的城市化人口為目標。相反，如果城鄉(xiāng)二元體制不改革，未來的城鎮(zhèn)化可能進一步造成中國農(nóng)村的農(nóng)業(yè)以及其他產(chǎn)業(yè)變成劣勢產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)力無法得到提高。雖然中國改革開放取得了巨大的經(jīng)濟成就，但廣大農(nóng)村依然是小農(nóng)經(jīng)濟，生產(chǎn)力低下，人均創(chuàng)造價值低，無法進行產(chǎn)業(yè)競爭，也就是說，雖然農(nóng)村承包制調(diào)動了比計劃經(jīng)濟體制更高的積極性，但并沒有從根本上解放生產(chǎn)力。在城鄉(xiāng)二元體制沒有得到根本觸及的情況下，城鎮(zhèn)化的推進仍然難以促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，因為以小農(nóng)土地經(jīng)濟為主要特征的土地承包制并不能更大的促進生產(chǎn)力的進步。只要城鄉(xiāng)二元體制繼續(xù)存在，新一輪的城鎮(zhèn)化中雖然有些城郊的農(nóng)民會相對獲益，但總體來看，仍然將是以剝奪農(nóng)民、削弱農(nóng)村、犧牲農(nóng)業(yè)為代價。從目前來看，我國未來經(jīng)濟改革的目標之一，就是通過城鎮(zhèn)化的大力推進獲得強大的內(nèi)需。而這個目標的實現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元體制是無法逾越的體制障礙。中國城鄉(xiāng)之間的差距不只是體現(xiàn)了幾乎所有國家普遍存在的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，更關(guān)鍵的在于通過一系列制度安排而形成的人為的二元社會結(jié)構(gòu)。二元體制的存在在一定程度上進一步強化了自然存在的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，其結(jié)果就是二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換遲緩，日益成為影響經(jīng)濟發(fā)展的一個“瓶頸性”障礙。

新一輪城鎮(zhèn)化對消除二元體制的制度要求

因為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律以及城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)在形態(tài)和運行機制上的差異，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)全世界都存在，即便是經(jīng)濟發(fā)達國家也存在或曾經(jīng)存在。目前需要特別重視的應(yīng)該是二元結(jié)構(gòu)下的體制機制問題。改革構(gòu)筑城鄉(xiāng)二元體制的社會制度是當務(wù)之急。新一輪城鎮(zhèn)化明確提出要破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，這里的關(guān)鍵是制度創(chuàng)新，要在推進城鎮(zhèn)化中加快城鄉(xiāng)配套改革。如果不加快改革城鄉(xiāng)二元體制，就無法解決城鎮(zhèn)化的自然進程問題。城鄉(xiāng)二元體制的改變應(yīng)該和未來中國的全局的城鎮(zhèn)化進程緊密結(jié)合起來，最終目的是使廣大農(nóng)民提高生產(chǎn)力，平等的進入城市，和城里人享受一樣的改革成果，而這對一些現(xiàn)存制度提出了迫切的改革要求。

土地制度的改革要求。土地問題是城鎮(zhèn)化進程中的核心問題?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)化生產(chǎn)都需要土地，這是一種剛性需求，這種趨勢在短期內(nèi)很難改變?，F(xiàn)在，無論蘇北還是蘇南都面臨城鎮(zhèn)規(guī)模擴大和工業(yè)快速發(fā)展的土地“瓶頸”。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊被基本農(nóng)田包圍，新增項目建設(shè)用地，很容易陷入用則“踩紅線”、不用則項目無法實施的“兩難”境地。但在目前的情況下，農(nóng)村集體土地難以轉(zhuǎn)化為資本，土地調(diào)整難、流轉(zhuǎn)難、離開難的問題也普遍存在。土地問題的出現(xiàn)，表面上是國家對小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的限制政策影響的結(jié)果，實質(zhì)是土地制度改革滯后，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置、權(quán)屬關(guān)系不清，土地流轉(zhuǎn)制度不完善，農(nóng)民的土地權(quán)利難以得到有效的制度保障。因而農(nóng)民不愿意將屬于自己最可靠的保障轉(zhuǎn)讓出來，從而造成了城鄉(xiāng)土地資源難以得到有效整合的問題。比如目前仍然有很多農(nóng)村居民點布局分散、建筑容積率低、建新不拆舊，這些直接導致農(nóng)村宅基地配置效率低下、土地資源浪費嚴重現(xiàn)象。比如淮安市2012年農(nóng)村住房87.18萬戶，但空關(guān)率22.9%，浪費土地資源約20萬畝。因此，完全依據(jù)市場和產(chǎn)權(quán)來決定土地權(quán)益的土地制度改革成為新一輪城鎮(zhèn)化必須面對的問題。

戶籍制度的改革要求。附著在戶籍制度之上的相關(guān)經(jīng)濟社會政策以及由此形成的錯綜復雜的社會利益分配格局，使戶籍制度改革成為城鎮(zhèn)化中制度改革的難點。概括起來現(xiàn)行戶籍制度的弊端有兩點：第一，將大量有落戶需求的外來人口阻隔在城市之外，阻礙了農(nóng)民工的市民化，延緩了城鎮(zhèn)化的進程，是人口城鎮(zhèn)化落后于“土地城鎮(zhèn)化”的直接原因；第二，戶籍制度將城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾移植進城市，在城市內(nèi)部又形成新的二元結(jié)構(gòu)，從而構(gòu)成了“雙重二元結(jié)構(gòu)”。當前農(nóng)民進城容易留城難，直接原因是以戶籍為依據(jù)的子女教育、住房、社會福利等方面的限制，因此，戶籍制度改革是新時期城鎮(zhèn)化的突破口。而戶籍制度改革與土地制度改革一樣，涉及非常廣泛的權(quán)利與利益的再分配。雖然戶籍制度改革早已啟動，2001年小城鎮(zhèn)戶籍就已放開，隨后又有包括江蘇在內(nèi)的13個?。▍^(qū)、市）先后取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元劃分，但由于無法提供平等的社會福利，就其實質(zhì)內(nèi)容而言，戶籍制度基本保持原狀。因此，很多專家指出，要加速人口城鎮(zhèn)化，必須依靠管理制度的改革，尤其是戶籍改革。只有戶籍制度先改革，確立起由表及里的改革框架，才能逐步推動其他制度的改革。

公共服務(wù)制度的改革要求。戶籍制度改革之所以特別敏感，就在于它是直接與就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)制度緊密掛鉤在一起的。而這些公共服務(wù)，按照二元體制的制度設(shè)計，一般都有特定的服務(wù)對象和服務(wù)區(qū)域，也就是限定在戶籍所在的區(qū)域。正是出于擔心有限的公共服務(wù)資源被分攤，戶籍管理制度改革一直面臨來自城市利益群體的壓力。但是，城鎮(zhèn)化的推進，決不能仍然將受教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)、社會保障等方面的公共服務(wù)仍然封閉在各自狹隘的公共空間，互不開放流動。新一輪的城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化。要實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，根本在于公共服務(wù)的均等化。目前對于公共服務(wù)投入雖然也不少，但公共服務(wù)的提供仍然是有城鄉(xiāng)差異的，再加上歷史欠賬太多，城鄉(xiāng)差距仍很大。公共服務(wù)均等化的障礙仍然在于相關(guān)的制度，比如社會保障制度、教育制度、住房保障制度、就業(yè)服務(wù)制度，等等。在城鎮(zhèn)化中讓公共服務(wù)資源分布更均等更公平，賦予農(nóng)民與市民在公共服務(wù)方面獲得同等待遇，這才是新一輪城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。這就需要通過制度的大膽改革和創(chuàng)新，比如在就業(yè)制度方面加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)、失業(yè)登記制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，在社會保障方面，逐步實現(xiàn)醫(yī)療、養(yǎng)老、救助等并軌，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

以城鄉(xiāng)一體化為目標推進新一輪城鎮(zhèn)化

一般認為，城鎮(zhèn)化具有外延擴張和內(nèi)涵充實兩個方面的主要內(nèi)容。內(nèi)涵充實主要體現(xiàn)在如何提升城鎮(zhèn)的品質(zhì)，在動態(tài)中不斷完善宜居宜業(yè)的軟硬環(huán)境。而外延發(fā)展則主要體現(xiàn)在如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，使城鄉(xiāng)歷史形成的兩個獨立發(fā)展單元，過渡到統(tǒng)一的社會生產(chǎn)方式和生活方式，使城鄉(xiāng)居民共同進入現(xiàn)代化社會。不僅如此，城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)過程，將意味著今后20～30年的經(jīng)濟增長會保持強勁動力。從另一個方面來講，城鎮(zhèn)化是走向城鄉(xiāng)一體化的必由之路。因為只有通過城鎮(zhèn)化，才能有效地解決三農(nóng)問題、促進農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移、促進農(nóng)村要素的市場化。

管理體制一元化。促進城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代一元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，毫無疑問將是一場深刻的社會變革。這場變革不僅包括將生產(chǎn)方式和生活方式改變、生產(chǎn)要素重組和相當部分農(nóng)村人口向城市的流動和遷移、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)有機整合和組織方式的變化，還包括整個社會結(jié)構(gòu)、組織、文化等的變遷。當前，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟格局已經(jīng)發(fā)生了明顯變化，城鄉(xiāng)市場分割的局面已經(jīng)有較大改善，但突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性體制因素，如城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素市場的統(tǒng)一、農(nóng)村土地征占用制度的改革、社會保障制度的建設(shè)等依然滯后。二元體制的一元化，既需要有大量的制度安排，還需要有政策導向，需要按照城鄉(xiāng)一體化的思路逐步加以推進。要循序漸進和重點突破相結(jié)合，根據(jù)條件成熟程度，不失時機地在重要環(huán)節(jié)取得突破，在局部地區(qū)先行突破，帶動整體推進。目前，以蘇州為主的蘇南地區(qū)率先從城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)社保和社會管理“六個一體化”方面進行了一系列探索并取得了良好成效。有些經(jīng)驗可以向全省進行推廣。當前和今后一個時期，要把相當部分的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民作為突破口，進而解決城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品平等供給問題和土地資本等要素在城鄉(xiāng)間配置的公平問題。

制度無差異化。制度創(chuàng)新是推進城鄉(xiāng)一體化的重要保證。我國原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是在計劃經(jīng)濟體制下形成的，有一套系統(tǒng)的制度與政策作為支撐與保證，包括土地制度、財政制度、金融制度、社會保障制度、戶籍制度等。為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，就必須大膽、全面、系統(tǒng)地進行制度創(chuàng)新，構(gòu)建新的制度體系。而制度和政策的創(chuàng)新，都應(yīng)該朝著賦予農(nóng)民與市民同等權(quán)利、分享同等利益、獲得同等待遇的方向努力。目前，從蘇州開始的“三集中”、“三置換”、“三大合作”等一系列制度創(chuàng)新，正在蘇南地區(qū)有效運行，并在全省乃至全國推廣，對引導工業(yè)、居住和人口的集聚發(fā)展起到了很大的推動作用。另外，一些地方正在探索施行覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會管理制度、更適宜保障農(nóng)民權(quán)益的土地制度、有利于加快縣域經(jīng)濟和小城鎮(zhèn)發(fā)展的省管縣行政體制，等等，必將為未來城鎮(zhèn)化的推進和城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)提供可靠的制度保障。當前還應(yīng)該加強戶籍和土地兩個方面的制度創(chuàng)新，徹底消除戶籍制度在城鄉(xiāng)之間造成的身份差異，深入推進農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，探索在保障權(quán)益的基礎(chǔ)上運用市場機制實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。

社會保障一體化。社會保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度。中國農(nóng)村的社會保障長期處于較低水平。進入新世紀以后，國家在社會保障體系建設(shè)方面先后啟動了“新農(nóng)合”、“新農(nóng)?！钡纫幌盗兄卮蟛渴?。但是，由于歷史原因，到目前為止，中國社會保障體系還是城鄉(xiāng)隔離的、“碎片化”的。這實際上已經(jīng)成為阻礙農(nóng)民（工）市民化的根本性障礙。從長遠發(fā)展來看，城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系是一種必然趨勢。當前和今后一個時期，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，需要在增強公平性的同時，適應(yīng)流動性需要，解決社會保險可轉(zhuǎn)移接續(xù)、新農(nóng)合異地報銷難等現(xiàn)實問題?；I城鄉(xiāng)社會保障，整體推進社會化的現(xiàn)代保障制度建設(shè)，要把建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度作為重要任務(wù)，要以提高城鄉(xiāng)居民社會保障水平為重點，加快建立包括社會救助社會保險、社會福利、社會優(yōu)撫等內(nèi)容的城鄉(xiāng)一體化的社會保障，并逐步將農(nóng)民特別是失地農(nóng)民以及農(nóng)民工納入統(tǒng)一的社會保障體系中。

只有將城鄉(xiāng)二元體制改革納入城鎮(zhèn)化，新一輪的城鎮(zhèn)化才會產(chǎn)生深遠的歷史意義。這種意義體現(xiàn)在經(jīng)濟方面，主要在于在統(tǒng)一市場，擴大內(nèi)需；體現(xiàn)在社會方面，主要在于實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民（公民）的平等公正。同時，城鎮(zhèn)化又為城鄉(xiāng)二元化體制的改革尋找到了合理化的有效途徑。城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化的進程而不斷推進的，但不解決由于歷史原因形成的城鄉(xiāng)二元體制，城鎮(zhèn)化必將受到阻礙。只有通過戶籍、土地等制度的改革，才有望促成城鄉(xiāng)一體化社會保障制度的全面實施和城鄉(xiāng)人民的權(quán)利平等。也只有這樣，原來所謂的農(nóng)民的自主經(jīng)營的積極性才能得到空前的大解放，農(nóng)業(yè)才能得到有效發(fā)展，整個農(nóng)村也才會隨著城鎮(zhèn)化的推進而得到快速發(fā)展。

（作者系江蘇省社會科學院社會學研究所副所長，副研究員、博士）

責任編輯：黃 杰