公私合作制與中國實(shí)踐

李世峰

過去20年里，公私合作制（Public-Private Partnerships）作為公共政策的重要載體，在全世界范圍內(nèi)建立并興盛起來。這種模式發(fā)源于OECD國家，隨后被移植到發(fā)展中國家。在英國，公私合作制被視作“發(fā)展利益相關(guān)者社會(huì)的基石”和“實(shí)施如重建城市區(qū)域等重大社會(huì)政策的必要工具”。20世紀(jì)90年代，中國地方政府開始在市政公用行業(yè)對(duì)PPP模式的移植實(shí)驗(yàn)。然而，基于中央的撤銷管制和地方的響應(yīng)，這些實(shí)驗(yàn)大規(guī)模地推進(jìn)卻是在2000年后才開始。2014年12月2日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》指出，“為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號(hào)）有關(guān)要求，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生”，決定在全國推行政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。2014年12月12日，江蘇省財(cái)政廳頒布《江蘇省關(guān)于推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式有關(guān)問題的通知》（蘇財(cái)金〔2014〕85號(hào)），對(duì)推進(jìn)江蘇政府與社會(huì)資本合作（PPP）工作做出具體規(guī)定。

因此，理解公私合作制在英國等發(fā)達(dá)國家的出現(xiàn)和發(fā)展，以及在中國環(huán)境下的引進(jìn)和實(shí)施是非常重要的。

一、國際視角下的公私合作制

公私合作制是一個(gè)現(xiàn)代化的術(shù)語，用來描述一種公共服務(wù)的提供模式。在這種模式下，公共部門和私人部門為了共同的利益而尋求長期合作。

早在19世紀(jì)，一些公共服務(wù)，如電力、電報(bào)、電話、蒸汽火車和有軌電車等就已經(jīng)由被政府允許的私人公司提供。然而，“公私合作制”這一詞是在19世紀(jì)90年代英國首次提出并明確定義的，從那之后，該術(shù)語被廣泛運(yùn)用在美國、加拿大、法國、德國、澳大利亞、新西蘭和其他主要的OECD國家。

英國是一個(gè)從全球視角展示公私合作制的特殊例子。如英國財(cái)政部提到，“公私合作制是英國引領(lǐng)世界的一個(gè)領(lǐng)域”，已有逾50個(gè)國家向英國財(cái)政部咨詢有關(guān)私人主動(dòng)融資和公私合作制。一些國家依照英國政府內(nèi)的組織方法來提供服務(wù)，有一些則通過立法以使其能夠成立。

公私合作制由公共和私人部門的相互關(guān)系進(jìn)化而來，并且已經(jīng)成為“政府現(xiàn)代化改革計(jì)劃的基石”。在英國，這一進(jìn)化經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是私營化，通過股票市場出售或轉(zhuǎn)讓公共企業(yè)，使其變?yōu)樗饺怂袡?quán)。第二階段是合約外包，國家扮演公共服務(wù)的購買者，私人代理則是服務(wù)的提供者。第三階段是私人主動(dòng)融資，“在私人主動(dòng)融資中，公共部門以合約形式長期購買高質(zhì)量的服務(wù)，以此充分利用民間金融激勵(lì)下的來自私人部門的管理技術(shù)”。私人主動(dòng)融資包括租讓和特許經(jīng)營，在此范圍內(nèi)，私人部門負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)，包括維護(hù)、優(yōu)化和建造必要的基礎(chǔ)設(shè)施。

英國的公私合作制不僅僅是政府提供高質(zhì)量公共服務(wù)的重要組成，也是提升國家競爭力的重要手段。英國在提供公共服務(wù)方面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了極大的成功，并且在各個(gè)地方和領(lǐng)域都正在較好地實(shí)施。根據(jù)英國財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)信息，在1997年至2004年間，英國政府簽訂了677份合約，實(shí)際投資超過427億英鎊，包括醫(yī)院、學(xué)校、監(jiān)獄，以及國防合約、政府財(cái)產(chǎn)現(xiàn)代化的計(jì)劃。更為重要的是，公私合作制已經(jīng)被證實(shí)為公共帶來了深遠(yuǎn)而積極的影響。英國財(cái)政部在PFI-Meeting the Investment Challenges一文中提到“由政府和其他組織，特別是國家審計(jì)局（National Audit Office，NAO）做出的調(diào)查證明，私人主動(dòng)融資對(duì)確定和突出有發(fā)展?jié)撃艿念I(lǐng)域有積極影響”。

公私合作制通過引入新投資和改進(jìn)管理方式，提供了更好的公共服務(wù)，并且?guī)椭鴩衅髽I(yè)發(fā)揮了更多潛能。因此，有超過50個(gè)國家向英國財(cái)政部咨詢學(xué)習(xí)公私合作制，尤其是私人主動(dòng)融資這一點(diǎn)。

美國的經(jīng)驗(yàn)同樣值得討論。早在19世紀(jì)70年代，美國就已經(jīng)出現(xiàn)了對(duì)公共部門和私人部門關(guān)系的關(guān)注。在卡特和里根執(zhí)政期間，美國政府積極鼓勵(lì)私有化和各級(jí)政府與私人部門的合作。19世紀(jì)90年代，掀起了大規(guī)模發(fā)展公私合作制和推進(jìn)制定有關(guān)合作關(guān)系的公共政策的浪潮。美國獨(dú)特的文化、政治和經(jīng)濟(jì)背景，使得美國的公私合作制與英國有所不同，具有自己的特點(diǎn)。不同的國家會(huì)采用不同模式，美國沒有私人主動(dòng)融資這樣獨(dú)特而出色的模型，但公私合作制在美國也取得了巨大成功。

為了推進(jìn)公私合作制的建設(shè)，一些強(qiáng)有力的政府組織、國家游說集團(tuán)和私人組織相繼建立。他們通常扮演重要政策的過戶代理人。1999年6月，英國宣布建立一個(gè)公私合作制組織——公私合作英國，這個(gè)私人部門以公共利益為基礎(chǔ)，從事商業(yè)鏈管理活動(dòng)。美國于1985年成立作為私有化理事會(huì)繼承者的公私合作制全國理事會(huì)。同時(shí)，國際組織如歐盟、聯(lián)合國、世界經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織和世界銀行都傳遞并實(shí)踐著這一概念。發(fā)展中國家如印度、巴西和墨西哥也開始向西方學(xué)習(xí)，發(fā)展他們自己的公私合作制。在這之中，中國因在引進(jìn)和實(shí)施過程中發(fā)生了自愿性質(zhì)的政策轉(zhuǎn)移而顯得相對(duì)獨(dú)特。

二、中國語境下的公私合作伙伴關(guān)系

最初，期望將公私合作伙伴關(guān)系從西方自由民主的語境下引入中國這樣一個(gè)被稱為“亞洲式民主”和“半民主”的語境中是極為困難，甚至是不可能的。在西方，合作關(guān)系的發(fā)展通常被歸因于新公共管理帶來的對(duì)公共資源的約束、組織的碎片化，以及社會(huì)對(duì)民主性基層決策的需要。中國真的能為發(fā)展公私合作制提供豐厚的土壤嗎？接下來將從中國的經(jīng)濟(jì)改革、加速的全球化進(jìn)程、國家需要和正在發(fā)生根本變化并且有深遠(yuǎn)影響的文化根基等角度來衡量公私合作制在中國的發(fā)展前景。

1.經(jīng)濟(jì)改革的成功和僵局，以及未來的道路

1978年之前，中央高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制統(tǒng)治中國近20年。而1966年至1976年間的“文化大革命”更是使中國經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰。1978年12月召開的十一屆三中全會(huì)是新中國歷史上具有里程碑意義的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。作為“改革開放”政策的起點(diǎn)，此次會(huì)議對(duì)中國的方方面面都產(chǎn)生了巨大而深遠(yuǎn)的影響。經(jīng)濟(jì)改革的成果是各個(gè)方面中最為突出的。首先，在政策實(shí)施的30年多來，國民生產(chǎn)總值大幅上升，并且從世界最貧困的國家之一一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。其次，經(jīng)濟(jì)體制由中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。最后，加入WTO標(biāo)志著中國經(jīng)濟(jì)開始與世界經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。

20世紀(jì)90年代晚期，無論國際社會(huì)還是中國政策制定者都發(fā)現(xiàn)，由于粗放型經(jīng)濟(jì)模式對(duì)成本和環(huán)境的大量消耗，經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸顯出疲態(tài)，呈現(xiàn)僵局。為了應(yīng)對(duì)這種僵局的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長，必須采用一種綜合的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。這就要求根本性地轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、政治體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)，而這些變革也延伸至公共服務(wù)體系中。中國于2000后開始積極促進(jìn)公私合作制的開展，如2002年3月公布新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)》，將原本禁止外商投資的電信、燃?xì)?、熱力、給排水等公共服務(wù)對(duì)外資開放；2003年北京市開始實(shí)施《城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》；2010年國務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》；2014年國務(wù)院頒布的《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》，正式對(duì)民間和政府投資的關(guān)系做了積極和規(guī)范的引導(dǎo)。這一系列規(guī)范性文件的出臺(tái)，有助于我們理解政府對(duì)于民營經(jīng)濟(jì)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策取向。2014年11月，國家開發(fā)銀行下屬全資子公司國開金融有限責(zé)任公司，與南京市雨花臺(tái)區(qū)政府正式簽署鐵心橋—西善橋“兩橋”地區(qū)城市更新改造暨中國（南京）軟件谷南園建設(shè)發(fā)展投資合作協(xié)議。這是國家實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、鼓勵(lì)PPP合作以來南京的“第一單”，具有廣泛的代表性、示范性。

2.不斷加速的全球化帶來的影響

黨的十一屆三中全會(huì)做出了發(fā)展改革開放政策的決定，宣布中國將通過對(duì)外開放和向世界學(xué)習(xí)來加強(qiáng)與國際社會(huì)的聯(lián)系。改革開放政策使中國有了接觸國際社會(huì)的機(jī)會(huì)，并且為接下來幾十年里中國的快速發(fā)展提供了寬廣的舞臺(tái)。隨著全球化帶來的緊張感不斷增強(qiáng)，中國的政治體制也在不斷發(fā)生變化。首先，中國和其他國家的相互依存關(guān)系不可避免地越來越強(qiáng)，尤其是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。2013年，中國國際貿(mào)易突破4萬億美元。對(duì)于中國來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開與其他國家的緊密聯(lián)系。其次，越來越多的國際政府組織和國際非政府組織開始影響中國。1991年12月，中國加入亞太經(jīng)合組織。2001年12月，在歷經(jīng)15年的談判后，中國最終加入WTO。為了加入WTO，中國降低了關(guān)稅，廢除了上百條市場保護(hù)條例。換言之，中國將部分政策制定權(quán)轉(zhuǎn)交給了如亞太經(jīng)合組織和WTO等國際政府組織。最后，地方級(jí)政府獲得了更多自主權(quán)。為了吸引更多外商直接投資而設(shè)立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，可以享有更優(yōu)惠的稅收條件和完全的市場經(jīng)濟(jì)政策。

一些學(xué)者注意到，全球化對(duì)東亞發(fā)展的突出貢獻(xiàn)。東亞近期的經(jīng)濟(jì)成就一部分來源于“通過與世界貿(mào)易的聯(lián)系及與北美和歐洲集團(tuán)的自由貿(mào)易”。更重要的是，如理查德·科蒙（Common）所提出的，巨大的經(jīng)濟(jì)成就歸功于東亞吸引外商直接投資的能力和其在世界體系中的嶄露頭角。中國就是被全球化高度影響并從中受惠的杰出代表。全球化正是使中國出現(xiàn)政策轉(zhuǎn)型以及公私合作制轉(zhuǎn)變的重要變量。

3.國家需求

中國可以被稱為“發(fā)展型國家”之一，萊富特維克（Leftwich）描述發(fā)展型國家為“這些國家的政治集中了足夠的力量、權(quán)威和能力去改造、追求和鼓勵(lì)明確的發(fā)展目標(biāo)”。發(fā)展型國家最為突出的一個(gè)特征就是，通過采取不同層次的權(quán)威方法追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府工作的首要目標(biāo)。雖然不斷加速的全球化和改革開放政策帶給中國經(jīng)濟(jì)和治理方面持續(xù)不斷的變化，中國政府已然處于國家計(jì)劃和宏觀管理的中心位置。中國政府的最高目標(biāo)是發(fā)展。引入和實(shí)施公私合作制可以被視為解決國有企業(yè)巨大損失和自然資源嚴(yán)重浪費(fèi)等問題的重要方法，以及支持可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要手段。黨的十六大指出，中國目前最重要的目標(biāo)就是發(fā)展。

如理查德·科蒙提出的，中央集權(quán)是發(fā)展型國家所暗含的，因此如今支撐西方政策發(fā)展的分權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，似乎在發(fā)展型國家引導(dǎo)和發(fā)展現(xiàn)代化中并不受歡迎。他進(jìn)一步闡釋，“福利國家和自由民主之間的聯(lián)系也是東亞爭論中的一個(gè)問題”。自由民主，“其管理體系中的中立、匿名和公平，以及選舉的義務(wù)，都是大多數(shù)亞洲國家缺乏的”。如科蒙一類的學(xué)者部分透視了中國這樣的發(fā)展型國家社會(huì)政策發(fā)展的環(huán)境，但他們都忽視了不斷更新的中國近況，已經(jīng)進(jìn)行明顯的放權(quán)以及“中央和地方關(guān)系的再調(diào)整”。黨的十六大指出，調(diào)整中央和地方的關(guān)系，并且給地方政府更多自主權(quán)是極為必要的。在這樣的環(huán)境下，地方政府可以采取政策改革和引進(jìn)公私合作制。

當(dāng)前我國還面臨社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)需求數(shù)量和質(zhì)量要求不斷提高的現(xiàn)狀，然而我國政府在財(cái)政和其他資源有限的情況下提供的公共服務(wù)供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)的需求。私人部門則可以以其專業(yè)性開發(fā)和高效利用社會(huì)資源，與廣闊的市場更好的結(jié)合，全方位提供市場所需的高質(zhì)量服務(wù)。同時(shí)，“在公共服務(wù)公私合作供給模式中，政府可以從管理者和生產(chǎn)者的雙重角色中解脫出來，退出直接生產(chǎn)、運(yùn)營等領(lǐng)域，專注于公共服務(wù)安排、付費(fèi)、監(jiān)督，將主要精力集中于規(guī)則制定、政策引導(dǎo)、依法監(jiān)督等工作”。2014年12月4日，財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政部關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》，公布天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個(gè)政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1800億元。30個(gè)PPP示范項(xiàng)目涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等多個(gè)領(lǐng)域。公私合作制的實(shí)施不僅可以提高公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，也可以幫助中國政府更好地實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變。

公私合作制源起并發(fā)展于英國和美國，隨即被其他OECD國家廣泛采用。在西方，公私合作關(guān)系的出現(xiàn)和發(fā)展，被看作是從傳統(tǒng)公共管理，經(jīng)由新公共管理到公共價(jià)值管理的“新治理”產(chǎn)生的應(yīng)對(duì)物。如果用西方的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，中國的環(huán)境對(duì)公私合作制的發(fā)展有著不明朗的阻礙。然而，中國的實(shí)踐已經(jīng)證明了公私合作制可以在許多不同的環(huán)境中被采用，只要利弊條件都在移植這些政策的前期和過程中被全面考慮即可。因此，討論中國環(huán)境下的移植和發(fā)展公私合作制，對(duì)證明其跨文化和跨國界政策移植的可能性，以及為中國政策制定者提供實(shí)踐舞臺(tái)，進(jìn)一步發(fā)展政策具有重要意義。

（作者系南京市雨花臺(tái)區(qū)人民政府區(qū)長，南京大學(xué)政府管理學(xué)院2012級(jí)公共管理專業(yè)博士研究生）

責(zé)任編輯：高 莉