基于分析協(xié)商的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建方法初探——以國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為例

張驍杰，包存寬

（1.同濟(jì)大學(xué) 環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，上海 200092；2.復(fù)旦大學(xué) 環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200433）

戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)（Strategic Environmental Assessment，SEA）是多指標(biāo)綜合性評(píng)價(jià)，其關(guān)鍵在于指標(biāo)體系，然而在實(shí)踐中，指標(biāo)體系的構(gòu)建環(huán)節(jié)存在著缺乏公眾參與、缺乏對(duì)相關(guān)方利益與訴求的協(xié)調(diào)等問(wèn)題.2014年6月新發(fā)布的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則——總綱（HJ130—2014））》（以下簡(jiǎn)稱“導(dǎo)則總綱”），強(qiáng)調(diào)了“環(huán)境目標(biāo)是開(kāi)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的依據(jù)”、“評(píng)價(jià)指標(biāo)是量化了的環(huán)境目標(biāo)”，并規(guī)定了評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的方法和指標(biāo)值確定的要求［1］.

指標(biāo)體系的構(gòu)建有多種方法，但大都偏重于分析的技術(shù)方法，比如層次分析法、壓力－狀態(tài)－響應(yīng)分析法［2－10］等，忽略了相關(guān)方尤其是普通公眾在指標(biāo)制定與權(quán)重設(shè)置中的參與.同樣，在眾多有關(guān)SEA 指標(biāo)體系的研究中，學(xué)者們對(duì)指標(biāo)類型及篩選［11］、指標(biāo)篩選原則［12－13］、指標(biāo)基本內(nèi)容［14］、指標(biāo)體系的建立理論及框架［15－16］等方面比較關(guān)注，而對(duì)指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程中公眾利益訴求關(guān)注得較少.然而，在公眾參與意識(shí)日益增強(qiáng)、協(xié)商民主制度化的形勢(shì)下，SEA 需要進(jìn)一步推進(jìn)公眾意見(jiàn)的吸納，SEA 指標(biāo)體系的構(gòu)建也需要多方協(xié)商.本文通過(guò)對(duì)SEA 指標(biāo)體系相關(guān)文獻(xiàn)的梳理、導(dǎo)則的解讀以及協(xié)商模型的充分研究，提出了融合公眾意見(jiàn)的指標(biāo)體系構(gòu)建方法.

1 戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究現(xiàn)狀

在中國(guó)知識(shí)資源總庫(kù)以“指標(biāo)體系”和“戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)”為主題、篇名或關(guān)鍵詞進(jìn)行精確檢索，結(jié)果顯示224篇文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞中出現(xiàn)頻率前3位的分別是可持續(xù)發(fā)展、層次分析法以及各類“規(guī)劃”.由此可見(jiàn)，隨著可持續(xù)發(fā)展理念的廣泛認(rèn)同，對(duì)于SEA 可持續(xù)性指標(biāo)的研究也受到重視；層次分析法是構(gòu)建指標(biāo)體系、確定指標(biāo)權(quán)值的重要方法；而各類“規(guī)劃”之所以頻繁出現(xiàn)，則與我國(guó)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的實(shí)踐形式以規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)為主有關(guān)（下文“規(guī)劃”與“戰(zhàn)略”通用）.

而對(duì)國(guó)外文獻(xiàn)的統(tǒng)計(jì)分析中發(fā)現(xiàn)，國(guó)外學(xué)者的興趣點(diǎn)主要集中在可持續(xù)發(fā)展、氣候變化、決策支持以及能源體系，構(gòu)建指標(biāo)體系最常用的方法也是層次分析法.在對(duì)“Web of Science”以“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”和“指標(biāo)”精確檢索所得的642篇文獻(xiàn)進(jìn)行共詞分析與共引文分析后，發(fā)現(xiàn)美國(guó)運(yùn)籌學(xué)者薩蒂教授于1980年出版的有關(guān)層次分析法的書(shū)籍［17］處于核心地位，如圖1所示.

圖1 戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指標(biāo)體系國(guó)外文獻(xiàn)主題詞聚類Fig.1 Theme term clustering of foreign papers on indicators of Strategic Environmental Assessment

上述共詞分析中聚類主題詞并未出現(xiàn)“公眾參與”或其他相似內(nèi)容，說(shuō)明SEA 指標(biāo)體系構(gòu)建中公眾參與的研究較少.通過(guò)文獻(xiàn)檢索與閱讀也發(fā)現(xiàn)，從數(shù)量上，SEA 的公眾參與相關(guān)的文獻(xiàn)占整個(gè)SEA 研究的大約20%，而其中指標(biāo)體系的公眾參與僅占指標(biāo)體系研究的13%，即指標(biāo)體系研究中公眾參與的重視程度不及SEA 的公眾參與；從內(nèi)容上，SEA 指標(biāo)體系的公眾參與大多泛泛而談，并不涉及如何在指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程中實(shí)踐公眾參與以及如何發(fā)揮公眾參與實(shí)質(zhì)性作用的內(nèi)容.

其實(shí)，早在《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）（HJ／T130—2003）》所規(guī)定的指標(biāo)體系構(gòu)建的一般程序（如圖2所示）中至少有影響識(shí)別、指標(biāo)體系設(shè)定等兩個(gè)環(huán)節(jié)都需專家咨詢和公眾參與，而實(shí)際操作中，公眾參與被淡化和弱化.

SEA 組織與實(shí)施者往往依據(jù)自身經(jīng)驗(yàn)，有時(shí)會(huì)參考一定范圍的專家和有關(guān)部門(mén)代表的意見(jiàn)來(lái)確定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系.他們認(rèn)為普通公眾的意識(shí)和能力不足且意見(jiàn)過(guò)于碎片化，因此只是通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷等單一的形式了解部分情況，公眾難以與環(huán)評(píng)專家組充分互動(dòng)和有效溝通，不能實(shí)質(zhì)性地參與指標(biāo)體系的建立，而作為戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)中“評(píng)價(jià)依據(jù)”的設(shè)置權(quán)這一核心工作沒(méi)有了公眾參與，也就意味著公眾被排除在了“評(píng)價(jià)這一權(quán)力”之外.甚至在實(shí)際操作上，指標(biāo)體系的構(gòu)建往往簡(jiǎn)化為構(gòu)建原則的列舉，緊接著便是若干指標(biāo)的列表，而沒(méi)有指標(biāo)篩選、指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)和層次設(shè)計(jì)、權(quán)值設(shè)置和指標(biāo)值設(shè)定等細(xì)節(jié)的交代，整個(gè)構(gòu)建過(guò)程封閉，完全依賴于環(huán)評(píng)專家的經(jīng)驗(yàn).

圖2 戰(zhàn)略環(huán)評(píng)指標(biāo)體系建立流程Fig.2 Building procedure of indicator system in Strategic Environmental Assessmet

2 協(xié)商對(duì)于指標(biāo)體系構(gòu)建的意義及其可行性

2.1 指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程中協(xié)商的必要性與重要性

規(guī)劃通常被稱為“第四種權(quán)力”［18］，在具有規(guī)劃傳統(tǒng)的中國(guó)，這種權(quán)力顯得尤為重要.規(guī)劃通常是擴(kuò)張型的，是以發(fā)展尤其是規(guī)模擴(kuò)展為目的的，而在正處于社會(huì)主義發(fā)展初期階段、以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的和快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化時(shí)期的中國(guó)，規(guī)劃的“擴(kuò)張性”有一定的合理性，但也確實(shí)給當(dāng)下中國(guó)帶來(lái)了嚴(yán)重的資源、環(huán)境與生態(tài)問(wèn)題.

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“權(quán)力要關(guān)在制度的牢籠里”和“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”.鑒于“規(guī)劃”造成了諸多不良影響，需要制衡這種權(quán)力，從而疏解和引導(dǎo)其與生俱來(lái)的擴(kuò)張性.戰(zhàn)略環(huán)評(píng)作為一項(xiàng)公共政策，可以通過(guò)資源、環(huán)境、生態(tài)等要素限制或引導(dǎo)發(fā)展，使包括規(guī)劃在內(nèi)的各重大發(fā)展戰(zhàn)略或政策更符合可持續(xù)發(fā)展的原則和生態(tài)文明建設(shè)的要求，是制衡規(guī)劃這一權(quán)力的有效手段.規(guī)劃環(huán)評(píng)通過(guò)替代方案的比選以及方案的優(yōu)化影響著決策制定，因此規(guī)劃環(huán)評(píng)本身實(shí)際上也成為一種“權(quán)力”，這種權(quán)力同樣需要受到監(jiān)管和約束，即規(guī)劃環(huán)評(píng)需要公眾廣泛深入地參與.作為規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的核心，指標(biāo)體系是規(guī)劃環(huán)評(píng)這一“權(quán)力”的集中體現(xiàn).因此，規(guī)劃環(huán)評(píng)需要將公眾參與落實(shí)到指標(biāo)體系的形成過(guò)程、實(shí)際運(yùn)用等各個(gè)方面.

理不辨不明.通過(guò)對(duì)指標(biāo)篩選、標(biāo)準(zhǔn)值與權(quán)值設(shè)定環(huán)節(jié)的協(xié)商，可以最大限度地檢驗(yàn)指標(biāo)的合理性，準(zhǔn)確地反映評(píng)價(jià)范圍內(nèi)公眾最關(guān)心的問(wèn)題，有利于消弭可能出現(xiàn)的各種社會(huì)矛盾，減少環(huán)境群體性事件的發(fā)生.與公眾充分溝通可以獲取評(píng)價(jià)范圍內(nèi)的第一手資料，能夠更真實(shí)地反映地區(qū)的自然稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)對(duì)環(huán)境的壓力以及已出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題尤其是公眾對(duì)這些環(huán)境問(wèn)題的感受和改善環(huán)境的訴求，對(duì)于更好地進(jìn)行環(huán)境預(yù)測(cè)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)與布局、鄰避設(shè)施選址都具有重要的意義.不僅如此，“十八大”明確提出健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度［19］，指標(biāo)體系構(gòu)建的溝通協(xié)商也是響應(yīng)這一要求的積極舉措.

2.2 指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程融入?yún)f(xié)商的可行性

與其他綜合評(píng)價(jià)一樣，SEA 的思維過(guò)程也是“定性－定量－定性”［20］，在此過(guò)程中第一個(gè)“定性”是環(huán)境目標(biāo)的解析，環(huán)境影響的識(shí)別以及指標(biāo)的篩選過(guò)程；定量過(guò)程則是數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計(jì)與分析過(guò)程，當(dāng)然這個(gè)過(guò)程同樣需要多部門(mén)以及公眾的合作；最后的“定性”是對(duì)指標(biāo)值的綜合評(píng)價(jià)，將量化表征轉(zhuǎn)化為定性描述的過(guò)程，這里涉及到指標(biāo)權(quán)重與標(biāo)準(zhǔn)值的設(shè)定.由此，SEA 的指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程與其思維過(guò)程和評(píng)價(jià)過(guò)程均能夠較好地兼容，如圖3所示.

圖3 指標(biāo)體系構(gòu)建的3個(gè)階段Fig.3 Three stages in building process of indicator system

在第一階段，公眾參與主要體現(xiàn)在各相關(guān)方自身利益訴求的表達(dá)以及信息反饋上，環(huán)評(píng)專家需要傾聽(tīng)各方的意見(jiàn)，優(yōu)化環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，識(shí)別環(huán)境影響，歸納公眾的需求和建議，通過(guò)協(xié)商確定初選指標(biāo)；尤其是應(yīng)將公眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境問(wèn)題、公眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題、公眾相關(guān)的環(huán)境利益及時(shí)、有效、充分地體現(xiàn)在指標(biāo)體系上，是公眾有效參與規(guī)劃環(huán)評(píng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié).

第二個(gè)階段中，環(huán)評(píng)專家需要考察各指標(biāo)的數(shù)據(jù)可得性問(wèn)題，由統(tǒng)計(jì)部門(mén)、指標(biāo)建議者（有關(guān)部門(mén)或公眾）以及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)三方協(xié)商，決定是否啟用替代性指標(biāo)，是具體指標(biāo)調(diào)整的最后時(shí)機(jī)

最后環(huán)節(jié)中的標(biāo)準(zhǔn)值和權(quán)重的設(shè)定要考慮到國(guó)家、地區(qū)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)兼顧部門(mén)利益，是各方結(jié)合自身實(shí)際情況針對(duì)指標(biāo)主次關(guān)系的博弈環(huán)節(jié).

由此可見(jiàn)，上述指標(biāo)體系構(gòu)建的3個(gè)階段都可以針對(duì)不同的主題進(jìn)行多方協(xié)商：辨析關(guān)鍵環(huán)境要素、協(xié)商解決指標(biāo)數(shù)據(jù)可得性問(wèn)題、協(xié)商確定指標(biāo)權(quán)重.因此，將溝通協(xié)商的思想融入指標(biāo)體系的構(gòu)建過(guò)程是完全必要和確實(shí)可行的.

3 融入?yún)f(xié)商的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建方法

3.1 指標(biāo)體系協(xié)商的參與者

為了全面反映評(píng)價(jià)區(qū)內(nèi)利益相關(guān)方的意見(jiàn)，在指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程中進(jìn)行協(xié)商的參與者應(yīng)包括區(qū)內(nèi)全體公眾，但受限于途徑、場(chǎng)地、時(shí)間等因素，不可能每個(gè)個(gè)體都能直接參與協(xié)商，需要產(chǎn)生代表各方利益的代表參與協(xié)商，如以各職能部門(mén)、企業(yè)、社區(qū)、社會(huì)組織為單位參與.由于我國(guó)人口基數(shù)大，人口素質(zhì)差異明顯，因此在指標(biāo)體系的協(xié)商過(guò)程中主要以村委會(huì)、居委會(huì)等基層群眾自治組織、社會(huì)團(tuán)隊(duì)和環(huán)境公益組織、人大代表和政協(xié)委員為主，一方面能夠提升整體參與能力，另一方面有利于細(xì)分公眾關(guān)注的利益和矛盾的類別和層次性，方便SEA 的組織和實(shí)施.

當(dāng)規(guī)劃屬性和規(guī)劃的空間尺度不同時(shí)，協(xié)商參與者也有所差異，見(jiàn)表1.小尺度SEA 如各類開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃環(huán)評(píng)和控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃尤其是與群眾生活密切相關(guān)的交通規(guī)劃、供水與燃?xì)獾仁姓O(shè)施規(guī)劃的環(huán)評(píng)，其參與者可由各企業(yè)、周?chē)鐓^(qū)以及開(kāi)發(fā)區(qū)政府構(gòu)成，當(dāng)涉及具體問(wèn)題時(shí)甚至可以以個(gè)體為單位反映問(wèn)題，參與協(xié)商；中等尺度的SEA 如城市總體規(guī)劃的環(huán)評(píng)，其參與者則可由政府各部門(mén)、各行業(yè)協(xié)會(huì)、市內(nèi)各區(qū)代表、社會(huì)組織等構(gòu)成；而對(duì)于大尺度SEA 如全國(guó)性的、省級(jí)行政區(qū)域、各大流域的規(guī)劃環(huán)評(píng)和綜合性極強(qiáng)的規(guī)劃如國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的環(huán)評(píng)，其參與者則以域內(nèi)行政區(qū)各部門(mén)、相關(guān)行政區(qū)（如周邊地區(qū)、上下游地區(qū)）為主，主要考慮區(qū)域、流域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展.

處于評(píng)價(jià)區(qū)外的個(gè)人或組織同樣有權(quán)利對(duì)評(píng)價(jià)區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)提供有價(jià)值的建議，也應(yīng)是指標(biāo)體系協(xié)商的參與者.

表1 不同尺度規(guī)劃環(huán)評(píng)的參與者Tab.1 Participants involved in PEA of different scales

3.2 戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的協(xié)商層次

指標(biāo)體系一般是3或4層結(jié)構(gòu)，即目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、要素層及（或）指標(biāo)層.由于不同層次需要關(guān)注的問(wèn)題（及其層次性）不同，視野和視角也有所差異.因此，指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程中的協(xié)商應(yīng)分層考慮.

目標(biāo)層一般宏觀把握評(píng)價(jià)區(qū)的發(fā)展方向，這與評(píng)價(jià)區(qū)的主要功能定位以及地方政府和領(lǐng)導(dǎo)的施政方針密切相關(guān)，因此目標(biāo)層的確定應(yīng)主要考慮區(qū)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)班子的意見(jiàn)；準(zhǔn)則層涉及各部門(mén)利益，因此協(xié)商主體為政府職能部門(mén)和行業(yè)協(xié)會(huì)；而要素層可以反映各種具體的環(huán)境影響，是最容易感知的部分，協(xié)商應(yīng)盡可能廣泛，即具體指標(biāo)的確定需要公眾廣泛參與，充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)；指標(biāo)層則更具專業(yè)性，比如反映空氣質(zhì)量的不同地區(qū)、不同時(shí)段的污染類型不同，也就對(duì)應(yīng)不同空氣污染指標(biāo)，這更多地需要技術(shù)性的分析.

3.3 基于分析協(xié)商的3種指標(biāo)體系構(gòu)建方法

在指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程中，根據(jù)評(píng)價(jià)者負(fù)責(zé)的具體工作（擬定修改、協(xié)調(diào)主持或整理）不同以及公眾意見(jiàn)反映程度的高低，本文歸納了3種指標(biāo)體系構(gòu)建方法，如圖4所示.

（1）公示協(xié)商法

顧名思義，公示協(xié)商法始終以環(huán)評(píng)專家為主，各利益相關(guān)方就自身利益訴求向環(huán)評(píng)專家提出意見(jiàn)，環(huán)評(píng)專家收集意見(jiàn)后對(duì)相應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，直到多數(shù)相關(guān)方認(rèn)可或指標(biāo)體系調(diào)整出現(xiàn)反復(fù)為止，如圖5所示.英美國(guó)家將司法審判的模式引入行政和立法程序，形成了獨(dú)特的聽(tīng)證會(huì)制度，聽(tīng)證分為很多種類，而公示協(xié)商法正是參考了事前非正式聽(tīng)證的程序與方法.目前聽(tīng)證制度已在價(jià)格決策、地方立法、行政處罰、國(guó)家賠償?shù)戎T多領(lǐng)域被廣泛采用.

公示協(xié)商法的初始階段是指標(biāo)體系的初步擬定，此階段評(píng)價(jià)者依靠自身的專業(yè)知識(shí)、專業(yè)水平和能力，運(yùn)用各種分析手段建立指標(biāo)體系，注重分析，這也是過(guò)去的通常做法.由于指標(biāo)初步擬定階段并沒(méi)有其他相關(guān)方的參與，在第一次指標(biāo)體系公示說(shuō)明時(shí)可能會(huì)遭遇比較多的不同意見(jiàn)，隨著公示次數(shù)的增加，意見(jiàn)逐漸統(tǒng)一，指標(biāo)體系最終成型.這種方法在使用過(guò)程中影響識(shí)別和指標(biāo)篩選并不是嚴(yán)格的先后順序，可能會(huì)出現(xiàn)某些環(huán)境影響的重要性在公示后才被認(rèn)識(shí)到的情況.

公示協(xié)商法靈活性較強(qiáng)，環(huán)評(píng)專家調(diào)整時(shí)可以根據(jù)反饋意見(jiàn)調(diào)整指標(biāo)體系各層連同標(biāo)準(zhǔn)值、權(quán)重均可一次性到位；環(huán)評(píng)專家作為意見(jiàn)傾聽(tīng)者，對(duì)于指標(biāo)體系調(diào)整的整個(gè)脈絡(luò)是完全清楚的，延續(xù)性較好，因此指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)一般比較嚴(yán)謹(jǐn).同時(shí)，公示協(xié)商法在初稿展示時(shí)容易誘導(dǎo)其他相關(guān)方的思維，使得反饋意見(jiàn)受到干擾，難以反映真實(shí)情況；除了環(huán)評(píng)專家，其他相關(guān)方之間交流受到限制，協(xié)商不夠直接.

（2）配額博弈法

配額博弈法由環(huán)評(píng)專家根據(jù)歷史數(shù)據(jù)、上輪規(guī)劃等信息確定需由各相關(guān)方提供的指標(biāo)數(shù)量，分配后收集指標(biāo)，通過(guò)歸納、與指標(biāo)提供方協(xié)調(diào)最終形成指標(biāo)體系.而指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值以及權(quán)重的設(shè)置則需由各利益相關(guān)方協(xié)商議定，如圖6所示.配額是對(duì)有限資源的一種管理和分配，是對(duì)供需不等或者各方不同利益的平衡.指標(biāo)設(shè)置作為一種權(quán)力也是有限資源，配額則意味著“指標(biāo)設(shè)置權(quán)”在政府部門(mén)、評(píng)價(jià)者、公眾等相關(guān)方之間的分配.由于普通公眾在利益分配過(guò)程中往往處于弱勢(shì)地位，為保護(hù)其合法利益，可以適當(dāng)增加普通公眾或代表公眾利益的基層組織、社會(huì)組織的配額；而對(duì)于傳統(tǒng)的強(qiáng)勢(shì)部門(mén)（如主管經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部門(mén)）則可適當(dāng)減少其配額，從而達(dá)到約束經(jīng)濟(jì)過(guò)快發(fā)展的目的，保護(hù)環(huán)境.

另外，配額本身也相當(dāng)于為各利益相關(guān)方的意見(jiàn)設(shè)定了“權(quán)重”，類似于“配額抽樣”，雖然兼具概率抽樣和判斷抽樣的優(yōu)點(diǎn)，但是配額樣本無(wú)法代表母群體從而引起偏差.因此，配額博弈法最大的缺陷在于配額的設(shè)置，即使分析歷史數(shù)據(jù)、參考上輪規(guī)劃也不能保證配額的合理性，而且環(huán)評(píng)師在配額設(shè)置過(guò)程中權(quán)力過(guò)大，無(wú)法對(duì)其有效監(jiān)管.但是這種方法的優(yōu)點(diǎn)也是顯而易見(jiàn)的，首先比較簡(jiǎn)易，既能反映民意又具有較高的效率；由于配額的緣故，各利益相關(guān)者在選擇指標(biāo)時(shí)一定會(huì)優(yōu)先選擇與自身密切相關(guān)的，使得指標(biāo)體系能夠切實(shí)說(shuō)明問(wèn)題；在標(biāo)準(zhǔn)值與權(quán)重的協(xié)商過(guò)程中，各利益相關(guān)方面對(duì)面交流，而環(huán)評(píng)專家可以僅作為組織者列席，相比于公示協(xié)商法，配額博弈法更直接有效.

（3）征集整理法

征集整理法中公眾廣泛參與，環(huán)評(píng)專家在規(guī)定時(shí)間內(nèi)收集指標(biāo)，記錄指標(biāo)及指標(biāo)提交頻次，標(biāo)準(zhǔn)值參考相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)重設(shè)定參考指標(biāo)出現(xiàn)頻次.由環(huán)評(píng)專家最終整理形成指標(biāo)體系，如圖7所示.指標(biāo)征集過(guò)程類似于選舉，每個(gè)公民都具有選擇權(quán)，最后匯總.由于其程序過(guò)于龐雜，一般僅適用于評(píng)價(jià)范圍較小的SEA.

圖4 指標(biāo)體系構(gòu)建方法歸納Fig.4 Three building methods of SEA indicators

圖5 指標(biāo)體系公示協(xié)商法流程圖Fig.5 Publicity and collaboration

圖6 指標(biāo)體系配額博弈法流程圖Fig.6 Quota and gambling

圖7 指標(biāo)體系征集整理法Fig.7 Collecting and reorganizing

征集整理法中“分析”過(guò)程因人而異，每個(gè)參與者根據(jù)自身實(shí)際情況選擇分析的層次、對(duì)象、方法等等，而“協(xié)商”過(guò)程被弱化，并不涉及個(gè)體間的直接對(duì)話，而是通過(guò)指標(biāo)認(rèn)同度（即出現(xiàn)頻次）從統(tǒng)計(jì)學(xué)角度完成的.無(wú)疑，征集整理法公眾的自主程度最高，能夠很好地反映公眾的利益訴求.但由于此法對(duì)公眾意識(shí)以及集體主義觀念要求比較高，通常需在社會(huì)進(jìn)步、文明發(fā)達(dá)的地區(qū)才能使用，這在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)個(gè)性、利益多元化的背景下是一項(xiàng)挑戰(zhàn).然而即使個(gè)體的知識(shí)水平和思想意識(shí)都滿足條件，也難免出現(xiàn)指標(biāo)過(guò)于駁雜或單一（個(gè)體對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)過(guò)于分散或集中）的尷尬情形.同時(shí)，征集得到的指標(biāo)有可能會(huì)受到有心人的刻意操縱，影響評(píng)價(jià)的真實(shí)性.

對(duì)以上3種指標(biāo)體系構(gòu)建進(jìn)行比較，如表2所示.

表2 3種構(gòu)建方法的比較Tab.2 Comparison of the three building methods

3.4 指標(biāo)體系構(gòu)建協(xié)商示例

以某市國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系為例，分別從指標(biāo)體系層次、指標(biāo)所在領(lǐng)域和指標(biāo)體系構(gòu)成要素對(duì)指標(biāo)體系的協(xié)商進(jìn)行了分析（表3）.

表3 某市國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)指標(biāo)體系協(xié)商參與者分析Tab.3 Stakeholders involved in indicator sector of SEA on national economic and social development plan

（續(xù)表）

（1）指標(biāo)體系不同層次的協(xié)商

指標(biāo)體系的四層結(jié)構(gòu)中目標(biāo)層最具宏觀性和戰(zhàn)略性，它確定城市發(fā)展的方向，與普通公眾的距離較遠(yuǎn)，因此一般由評(píng)價(jià)者與規(guī)劃者之間的協(xié)商為主.準(zhǔn)則層是目標(biāo)層的細(xì)化，比如社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可分解為經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理、布局合理等多個(gè)準(zhǔn)則，這些準(zhǔn)則或多或少會(huì)影響政府各部門(mén)的具體工作以及一些行業(yè)的發(fā)展，比如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理可能會(huì)涉及第三產(chǎn)業(yè)比例從而要求旅游業(yè)的發(fā)展，具體事務(wù)或扶持都將落到旅游部門(mén)，因而旅游部門(mén)則應(yīng)當(dāng)參與到協(xié)商之中；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整可能會(huì)限制高污染高能耗行業(yè)的發(fā)展，因此需要將相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)納入?yún)f(xié)商主體中來(lái).要素層比較具體，是普通公眾能夠具體感知的層次，因此需要與普通公眾協(xié)商，尤其是在污染負(fù)荷和環(huán)境質(zhì)量等與生存質(zhì)量直接聯(lián)系的方面，相比較而言宏觀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)?；蛘吣茉聪囊?guī)模并不能直接轉(zhuǎn)化為較具體的切身問(wèn)題，因此普通公眾不宜參加到此類要素的協(xié)商.此外，在考慮環(huán)境問(wèn)題時(shí)，環(huán)保公益組織需納入?yún)f(xié)商體系，而在考慮企業(yè)能耗與污染排放的過(guò)程中，則需將行業(yè)協(xié)會(huì)納入進(jìn)來(lái)，避免不同行業(yè)承擔(dān)同樣的節(jié)能減排任務(wù).

至于指標(biāo)層，由于每個(gè)指標(biāo)的專業(yè)程度不同，協(xié)商主體也隨之改變，比如人均GDP雖然處于指標(biāo)層，但由于其內(nèi)涵比較豐富，理解起來(lái)不容易，因此最多與發(fā)改委等部門(mén)協(xié)商；而COD 排放量比較專業(yè)，普通公眾不宜參與協(xié)商，而應(yīng)與行業(yè)以及環(huán)保組織進(jìn)行協(xié)商，一方面從行業(yè)的源頭進(jìn)行減排工作，另一方面環(huán)保組織能夠?qū)υ撝笜?biāo)有較為準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)以便起到監(jiān)督的作用；雖然PM10日均濃度專業(yè)性也很強(qiáng)，但由于近年來(lái)公眾“談霾色變”的現(xiàn)狀，需要考慮普通公眾的情緒波動(dòng)，因而有必要將普通公眾也納入到此類具體指標(biāo)的協(xié)商中.

在公示協(xié)商法中，指標(biāo)體系的每個(gè)層次需要獲得相應(yīng)協(xié)商主體的認(rèn)可；在配額博弈法中，協(xié)商主體的作用主要體現(xiàn)在提交指標(biāo)以及標(biāo)準(zhǔn)值、權(quán)重的協(xié)商；而在征集整理法中，每個(gè)個(gè)體都提供指標(biāo)，協(xié)商的過(guò)程退化為統(tǒng)計(jì)整理的過(guò)程，協(xié)商主體的概念也被淡化.

（2）指標(biāo)涉及領(lǐng)域的協(xié)商

指標(biāo)體系通常涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三大系統(tǒng)中的各個(gè)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域?qū)?yīng)著政府各職能部門(mén)，同時(shí)關(guān)系到其他相關(guān)方的切身利益.指標(biāo)涉及領(lǐng)域的協(xié)商包括某一領(lǐng)域內(nèi)特征指標(biāo)的選取、不同領(lǐng)域之間權(quán)重的協(xié)商設(shè)置以及標(biāo)準(zhǔn)制定，一般來(lái)講，這方面的協(xié)商主要集中在要素層.

領(lǐng)域內(nèi)特征指標(biāo)的選取主要依靠分析，協(xié)商過(guò)程一般是對(duì)分析過(guò)程的解釋，以達(dá)成共識(shí).例如，針對(duì)水環(huán)境質(zhì)量這一領(lǐng)域，該市地處江南沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，地表水污染比較嚴(yán)重，因此需要選取COD、氨氮等指標(biāo)來(lái)表征地表水質(zhì)，在此過(guò)程中，公眾對(duì)地表水質(zhì)的直觀感受、環(huán)保技術(shù)人員的監(jiān)測(cè)分析都為指標(biāo)的選取提供了依據(jù).由于問(wèn)題明顯而突出，協(xié)商工作難度較小，主要在于向公眾解釋各項(xiàng)具體指標(biāo).

不同領(lǐng)域指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置和標(biāo)準(zhǔn)制定需要協(xié)商，比如考察能源供需時(shí)需要在“資源能源消耗規(guī)模”與“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”之間進(jìn)行協(xié)商，涉及發(fā)改部門(mén)、能源部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)等相關(guān)方——發(fā)改部門(mén)宏觀調(diào)控包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，能源部門(mén)負(fù)責(zé)能源開(kāi)發(fā)的規(guī)劃管理工作，而行業(yè)協(xié)會(huì)則提供行業(yè)用能標(biāo)準(zhǔn).因此，如何既完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，又不過(guò)度使用能源，需要三方共同協(xié)商確定兩者權(quán)重和標(biāo)準(zhǔn)值.不同領(lǐng)域兩兩之間都會(huì)有各自特異的協(xié)商主題，如“水環(huán)境質(zhì)量”與“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”需要對(duì)水資源消耗問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，而“大氣環(huán)境污染負(fù)荷”與“資源能源消耗規(guī)?！毙枰獙?duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減排壓力間的平衡進(jìn)行協(xié)商.

（3）指標(biāo)體系構(gòu)成要素的協(xié)商

指標(biāo)體系有三要素：指標(biāo)、權(quán)重以及標(biāo)準(zhǔn)值.

對(duì)于指標(biāo)的協(xié)商主要體現(xiàn)在專業(yè)性指標(biāo)的“翻譯”和反饋，充分闡述各指標(biāo)與可觀測(cè)的環(huán)境問(wèn)題間的關(guān)系以便協(xié)商主體能夠擁有辨識(shí)能力.比如，氨氮濃度與水體嗅味的關(guān)聯(lián)，大氣污染物濃度與PM2.5的關(guān)系，使普通公眾能夠在公示協(xié)商法中提出有意義的修改意見(jiàn)，能夠在配額博弈法中具備與環(huán)保等部門(mén)進(jìn)行協(xié)商的基本條件，能夠在征集整理法中完整準(zhǔn)確的表達(dá)自身訴求.

指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置與各部門(mén)的利益密切相關(guān)，因此在“配額博弈法”中權(quán)重的設(shè)置以各主管部門(mén)為主對(duì)不同領(lǐng)域指標(biāo)的權(quán)值進(jìn)行協(xié)商.如環(huán)保部門(mén)希望通過(guò)“資源”、“環(huán)境”大類權(quán)值的加大提升部門(mén)權(quán)力，而發(fā)改建設(shè)部門(mén)則希望提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)相關(guān)指標(biāo)的權(quán)值，以減小在發(fā)展過(guò)程中來(lái)自其他部門(mén)的阻力.此外，在某些指標(biāo)中公眾的意見(jiàn)也需要在權(quán)重設(shè)置中體現(xiàn)出來(lái)，比如近年來(lái)PM2.5的關(guān)注度很高，因此表3 中的PM10等指標(biāo)的權(quán)重設(shè)定需要充分考慮公眾感官，以提升公眾居住及出行環(huán)境.

指標(biāo)不同，標(biāo)準(zhǔn)值設(shè)定的協(xié)商對(duì)象亦不同，如“生活垃圾無(wú)害化處理率”、“城鎮(zhèn)人均公共綠地面積”等與公眾感知息息相關(guān)的指標(biāo)需要廣泛的公眾參與，根據(jù)公眾的實(shí)際需求以及實(shí)現(xiàn)難度確定標(biāo)準(zhǔn)值；而對(duì)于“人口規(guī)?！?、“建設(shè)用地面積”等指標(biāo)，則需與政府主管部門(mén)協(xié)商確定標(biāo)準(zhǔn)值；對(duì)于“能耗”、“水耗”等指標(biāo)一方面需要與工信等部門(mén)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上進(jìn)行協(xié)商，另一方面需要與市域內(nèi)各行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)商確定各行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)值，進(jìn)而得到全市的標(biāo)準(zhǔn).

4 結(jié)論及展望

戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)作為遏制政策規(guī)劃“擴(kuò)張性”的一項(xiàng)重要公共政策，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，也需要進(jìn)行全方位的升級(jí)，尤其是公眾參與方面.目前，公眾在環(huán)評(píng)過(guò)程中難以與環(huán)評(píng)專家組形成互動(dòng)，不能有效參與指標(biāo)體系的建立，而作為戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)中“評(píng)價(jià)依據(jù)”的設(shè)置權(quán)這一核心工作沒(méi)有了公眾參與，也就意味著公眾被排除在了“評(píng)價(jià)這一權(quán)力”之外.甚至在實(shí)際操作上，指標(biāo)體系的構(gòu)建往往簡(jiǎn)化為構(gòu)建原則的列舉，緊接著便是若干指標(biāo)的列表，而沒(méi)有更多的細(xì)節(jié)交代，整個(gè)構(gòu)建過(guò)程封閉而隨意.事實(shí)上，指標(biāo)體系構(gòu)建中充分融入?yún)f(xié)商是完全可行的，這樣就能夠避免出現(xiàn)目前指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程缺乏公眾參與的問(wèn)題.

對(duì)于不同屬性和空間尺度的規(guī)劃，其指標(biāo)體系協(xié)商參與者也有所不同.規(guī)劃層次越高，與普通公眾日常生活距離越遠(yuǎn)，參與者數(shù)量也越少；規(guī)劃專業(yè)性越強(qiáng)，協(xié)商參與者涉及面就越窄.而在同一指標(biāo)體系中，因?yàn)橐话阌腥?jí)或四級(jí)結(jié)構(gòu)，每一層的協(xié)商主體也有所不同，對(duì)于宏觀的目標(biāo)層，協(xié)商對(duì)象一般為規(guī)劃者或政府主要領(lǐng)導(dǎo)；對(duì)于細(xì)致專業(yè)的具體指標(biāo)，大部分也只能在環(huán)評(píng)專家組內(nèi)討論協(xié)商，參與面不廣；參與最廣泛的應(yīng)當(dāng)是公眾容易感知且部門(mén)利益集中表達(dá)的要素層；而準(zhǔn)則層一般由評(píng)價(jià)者、規(guī)劃者以及各部門(mén)協(xié)商決定.

按照協(xié)商過(guò)程評(píng)價(jià)者所處的地位可以至少構(gòu)建出3種融入公眾意見(jiàn)的指標(biāo)體系構(gòu)建方法，分別啟發(fā)自聽(tīng)證會(huì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及選舉.3種方法各有優(yōu)劣，相互補(bǔ)充，在實(shí)際操作中同一套指標(biāo)體系的構(gòu)建并不局限于某一種方法.

指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程中的協(xié)商有利于公眾參與進(jìn)程的推進(jìn)，能夠真正起到預(yù)防的作用，對(duì)于安撫公眾、減少群體性事件具有重要意義；同時(shí)，增進(jìn)SEA 指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程的協(xié)商也是對(duì)SEA 理論的升華.指標(biāo)體系協(xié)商構(gòu)建方法仍處于初級(jí)階段，無(wú)論是框架設(shè)置或具體方法都或多或少地存在問(wèn)題，比如3種方法之外有無(wú)其他合理方法，指標(biāo)的各部門(mén)博弈過(guò)程具體如何等等，都需要進(jìn)一步研究.

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