農(nóng)信社改制后的老問題和新矛盾

付兆法+周立

目前，全國農(nóng)村信用社（如下簡稱“農(nóng)信社”）改制組建農(nóng)村商業(yè)銀行（如下簡稱“農(nóng)商行”）正如火如荼地進展。照此趨勢，2～5年后，農(nóng)信社將不復存在。在一次與新聞記者交談中，農(nóng)信社銀行化改革受到了挑戰(zhàn)：“農(nóng)信社為什么要全部改制為農(nóng)商行？到底存在哪些問題？”本文將回答這一問題，通過回顧農(nóng)信社銀行化改革歷程，發(fā)現(xiàn)老問題，尋找新矛盾，從而對農(nóng)商行可持續(xù)發(fā)展提出建議。

農(nóng)信社銀行化改革進程

農(nóng)信社銀行化是農(nóng)信社由合作制規(guī)范、有序地改制為農(nóng)商行的變遷過程。這一改革由政府頂層設計，遵循了“先試點，后推廣”的路線，改革的目標先是縣（市）統(tǒng)一法人、農(nóng)商行、農(nóng)村合作銀行（如下簡稱“農(nóng)合行”）三種模式，然后是農(nóng)村銀行業(yè)機構（即：農(nóng)商行、農(nóng)合行），最后確定為農(nóng)商行，因而農(nóng)信社銀行化改革歷程可分為先試先行、合作銀行過渡、全面推行“三個階段”。

第一階段：先試先行階段

2000年7月，經(jīng)國務院批準，江蘇省農(nóng)信社開始改革試點，探索以縣（市）為單位統(tǒng)一法人、試辦農(nóng)商行、組建省級聯(lián)社。常熟、張家港、江陰三地的農(nóng)信社于2001年改制為農(nóng)商行。與此同時，其他地區(qū)也在不同形式、不同內容、不同層次上進行了農(nóng)信社改革實踐，如浙江寧波鄞州農(nóng)村信用合作聯(lián)社2001年11月試點組建農(nóng)合行。

2003年6月27日，國務院總結經(jīng)驗，制定下發(fā)了《深化農(nóng)信社改革試點方案》，將吉林等八省市作為改革試驗區(qū)，以縣（市）為單位統(tǒng)一法人，改革信用社產(chǎn)權制度；將農(nóng)信社交地方政府管理，改革信用社管理體制；允許經(jīng)濟比較發(fā)達、城鄉(xiāng)一體化程度較高、信用社資產(chǎn)規(guī)模較大且已商業(yè)化經(jīng)營的少數(shù)地區(qū)組建股份制銀行機構。適應農(nóng)信社改革的需要，銀監(jiān)會2003年9月12日印發(fā)了《農(nóng)商行管理暫行規(guī)定》《農(nóng)合行管理暫行規(guī)定》，使農(nóng)信社改制組建農(nóng)村銀行業(yè)機構有法可依。2004年8月17日，國務院下發(fā)了《關于進一步深化農(nóng)信社改革試點的意見》，將遼寧等21個省市納入試點范圍，提出了進一步深化改革試點的指導原則和要求。2005年，海南省也納入改革試點。至此，除西藏以外，全國30個省市的農(nóng)信社參與了改革試點。

在這一階段，由于是試點，對縣（市）級聯(lián)社、農(nóng)合行、農(nóng)商行哪種模式更好，還沒有形成共識，因而改制為農(nóng)商行的并不多。2005年末，全國組建以縣（市）為單位統(tǒng)一法人機構519家、農(nóng)合行60家、農(nóng)商行12家，另有9家農(nóng)合行批準籌建。

第二階段：合作銀行過渡階段

2006年2月20日，劉明康在全國合作金融監(jiān)管暨改革工作會議上指出：“用5～10年時間，逐步把農(nóng)信社辦成產(chǎn)權明晰、經(jīng)營有特色的社區(qū)性農(nóng)村銀行業(yè)機構”。這一講話為農(nóng)信社深化改革指明了方向，列出了時間表。一些農(nóng)信社派員到農(nóng)商行、農(nóng)合行考察學習，交流取經(jīng)，加快了達標升級和改革的步伐。

值得注意的是，很多具備農(nóng)商行改制條件的農(nóng)信社采取了農(nóng)合行模式。比如浙江省經(jīng)濟比較發(fā)達，一些農(nóng)信社管理較好、資產(chǎn)質量高、抗風險能力強，但沒有一家改制為農(nóng)商行。2010年底，全國農(nóng)合行、農(nóng)商行分別達到223家、85家（見表1），改制為農(nóng)合行的居多。直到2010年11月23日銀監(jiān)會印發(fā)了《關于加快推進農(nóng)村合作金融機構股權改造的指導意見》，采取農(nóng)商行模式的思想才統(tǒng)一起來?！吨笇б庖姟分赋觥霸?015年底前取消資格股。今后不再組建農(nóng)合行，符合農(nóng)商行準入條件的農(nóng)村信用聯(lián)社和農(nóng)合行，應直接改制為農(nóng)商行”。這意味著223家農(nóng)合行需要再次改制，向農(nóng)商行發(fā)展。同年，重慶農(nóng)商行在香港成功上市，全國有17家農(nóng)商行被英國《銀行家》雜志選入“2009年全球銀行業(yè)1000強”。這進一步激發(fā)了農(nóng)信社銀行化改革的熱情。

第三階段：全面銀行化改革階段

2011年8月，中國銀監(jiān)會姜麗明在答記者會上提出，從2011年開始，通過五年左右時間，達到“高風險機構全面處置，歷史虧損掛賬全面消化，股份制改革全面完成，現(xiàn)代農(nóng)村銀行制度基本建立，主要監(jiān)管指標達到并持續(xù)符合審慎監(jiān)管要求，農(nóng)村金融服務功能與核心競爭力顯著提升”的目標，“對于高風險農(nóng)信社以及經(jīng)營管理水平較差的機構，鼓勵支持銀行業(yè)金融機構和優(yōu)質企業(yè)對實施兼并重組，允許民間資本階段性控股”。這增加了農(nóng)信社危機感。由于當時農(nóng)信社管理與風險處置的責任已交給了省級人民政府，因而各省人民政府高度重視，把農(nóng)信社銀行化改革作為一項重要任務，下發(fā)了深化農(nóng)信社改革的意見，成立領導小組，明確任務措施，制定了涉農(nóng)貸款獎勵和不良資產(chǎn)處置的優(yōu)惠政策，指導各級政府用“真槍實彈”“真金白銀”促進農(nóng)信社銀行化改革。特別是進入2014年以后，各級政府增強緊迫感，積極查找差距，一家一策，精準扶持，掀起了農(nóng)信社銀行化改革浪潮。到2015年6月底，全國農(nóng)商行達到728家，較2010年底增加643家。農(nóng)信社銀行化改革的進程明顯加快。

目前，銀行化改革已進入倒計時、沖刺階段，仍有1424家農(nóng)信社、80家農(nóng)合行沒有完成銀行化改革的任務。

老問題和新矛盾

總體來看，通過銀行化改革，多數(shù)農(nóng)信社實現(xiàn)了重大轉變，但也有一些農(nóng)商行翻牌不改制，制約科學發(fā)展的老問題仍然存在。同時，農(nóng)信社改制后，也出現(xiàn)了一些新矛盾。

老問題

“三會”仍然形同虛設。一是沒有根據(jù)規(guī)模大小、業(yè)務復雜程度來構建適應自身需求的治理結構，現(xiàn)代企業(yè)制度形似神不似，既影響了決策效率，又增加了成本。二是雖然《公司章程》界定了“三會一層”權利義務，但原則性較強，不夠具體，沒有明確的問責程序和處罰措施，致使監(jiān)督制約的有效性不夠。三是沒有針對不同類別的議案制定相應的議事決策制度，“三會一層”及董事會下設的專業(yè)委員會議事規(guī)則不完善。四是“三會”會議走形式、走過場，參會人員很少發(fā)表自己的觀點。五是董事會下設了各專業(yè)委員會，沒有辦事機構，具體的運作由經(jīng)營層職能部門來實現(xiàn)。有的委員對農(nóng)商行現(xiàn)狀和國家金融法規(guī)政策不了解、不掌握，致使各專業(yè)委員會監(jiān)督制約、糾偏作用發(fā)揮得不夠好，妄談科學決策、防范化解風險。六是內部監(jiān)督評價機制不科學。對董事、監(jiān)事、獨立董事，缺乏科學有效的評價考核機制、優(yōu)勝劣汰機制，他們參與民主決策主動性、積極性較差。對法人治理結構、全面風險管理架構，缺乏科學有效地評估，不能及時改進和調整。雖然董事會和監(jiān)事會都設立了審計委員會，但具體的審計項目依靠經(jīng)營管理層審計部來完成，難以實現(xiàn)審計目的，特別是高管人員的履職審計走過場，不能客觀公正地評價高管人員的履職情況。

行政化管理依然存在。一是對高級管理人員，沒有采取市場化的選拔聘任機制。董事長、監(jiān)事長、行長先由政府（或省聯(lián)社、辦事處）指定，然后選舉聘任。同時，員工的錄用、中層干部的聘任與調整也受到了政府（或省聯(lián)社、辦事處）的影響。這致使一些干部唯上不唯實，只對上負責不對下負責，對員工和股東的權益不關心不保護；沒有把主要精力放在拓展業(yè)務、經(jīng)營管理上，缺乏學習現(xiàn)代商業(yè)銀行管理、提升素質的動力，經(jīng)營理念和管理能力不適應改革發(fā)展的需求。二是發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)營戰(zhàn)略、業(yè)務工作計劃等上級安排部署，規(guī)章制度、考核辦法復制上級文件規(guī)定，有的不符合本行實際，科學性、有效性、合理性較差。三是沒有建立優(yōu)勝劣汰的競爭機制，干部能上不能下，有的難以勝任，有的不在其位、仍然享受干部薪酬。四是用人政策出現(xiàn)偏差，片面注重在職隊伍的年輕化，使一些德才兼?zhèn)涞拇簖g員工沒有施展才華的平臺，造成了人力資源浪費，也在一定程度上挫傷了員工積極性。

薪酬制度仍然不合理。一是干部與員工的崗位職級檔次差距較大，致使干部的收入、各項補貼、“五險一金”、企業(yè)年金遠遠高于普通職工。二是沒有實施干部期權激勵制度，沒有建立干部薪酬延期支付機制、不當收入追回機制和企業(yè)遭受重大損失問責機制，薪酬支付與風險暴露不一致，當期性、短期性和不對稱性較強，致使一些干部存在“重顯績輕潛績，重眼前利益輕潛在風險”思想，在任職期間埋下了風險隱患。三是沒有按照《商業(yè)銀行資本管理辦法》實行薪酬披露制度，薪酬管理的透明度不高，失去了股東和員工的監(jiān)督。長期的行政化管理和薪酬制度的不科學，使一些員工對管理措施和工作安排不反抗理解、不認同接受，消極應付，參與管理、參與改革創(chuàng)新的意識明顯減弱。

經(jīng)營管理仍然粗放。一是制定發(fā)展規(guī)劃不做市場調研和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟分析，設計的經(jīng)營指標經(jīng)不住歷史檢驗；企業(yè)文化、管理模式等方面的規(guī)劃輕描淡寫、可操作性差，致使短期的管理目標與長期的發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，經(jīng)營管理水平難以持續(xù)提高。二是重規(guī)模輕效益，重發(fā)展速度輕發(fā)展質量，重業(yè)務拓展輕基礎管理，具體表現(xiàn)在經(jīng)營管理綜合考核上，業(yè)績考核指標以業(yè)務發(fā)展為主，沒有實行模擬利潤考核，沒有引入經(jīng)濟增加值、經(jīng)濟資本回報率等指標。管理類考核過于復雜難以執(zhí)行，合規(guī)類考核形同虛設，嚴重影響了管理制度的執(zhí)行力。三是雖然制定了崗位職責，但沒有職位說明書，沒有根據(jù)崗位的勞動復雜程度、員工的能力貢獻實行等級員工制度，崗位考核不細化，在一定范圍內還存在著“大鍋飯”。四是沒有按照《農(nóng)村中小金融機構風險管理機制建設指引》和《商業(yè)銀行資本管理辦法》，構建全面風險管理體系，風險管理的制度、方法和措施不到位，與其他商業(yè)銀行相比，與監(jiān)管要求相比，差距較大。五是沒有按照銀監(jiān)會《關于農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村合作銀行推行流程銀行建設的指導意見》制定發(fā)展規(guī)劃、再造流程架構，崗位職責不清、流程效率低下、信息無法共享、成本核算粗糙、風險管理缺失等問題仍不同程度地存在，影響了下一步改革與發(fā)展。

信用環(huán)境依然較差。在銀行化改革過程中，當?shù)卣贫ㄏ掳l(fā)了加快農(nóng)信社改革的具體意見，要求當?shù)毓珯z法等部門加大執(zhí)法力度，打擊惡意逃廢債務行為，打擊騙貸，幫助農(nóng)信社清收不良貸款。但有的公檢法部門不重視、做樣子，依法收貸的效果較差，助長了惡意逃廢債務，使當?shù)匦庞铆h(huán)境沒有得到改善。

新矛盾

農(nóng)商行商業(yè)化經(jīng)營與政策支農(nóng)的矛盾。農(nóng)信社改制為農(nóng)商行后，客觀上要求追求利潤最大化、股東利益最大化，但國家農(nóng)村金融政策要求農(nóng)商行增強社會責任、創(chuàng)建普惠金融、增強支農(nóng)力度，而支農(nóng)會增加成本、加大風險、減少利潤。這就給農(nóng)商行帶來很大的經(jīng)營壓力。從2015年6 月末的數(shù)據(jù)分析，全國農(nóng)信社涉農(nóng)貸款在銀行業(yè)金融機構中的占比由2010年的39.80%下降為29.88%。同時，伴隨著城鎮(zhèn)化，有的農(nóng)信社通過增、撤、并、轉、遷的方式，調整網(wǎng)點布局，向城區(qū)新建社區(qū)、商業(yè)中心轉移，撤銷了位置不佳、業(yè)務發(fā)展慢、達不到保本點的農(nóng)村網(wǎng)點。如A省農(nóng)信社，自2005年以來營業(yè)網(wǎng)點逐年減少（見圖1），2014年城市網(wǎng)點2162個，較2008年僅減少1個，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點2965個，較2008年減少了363個。從以上兩個方面看出，有的農(nóng)信社有偏離“三農(nóng)”的趨向。

農(nóng)商行增加投放與不良貸款“雙增”的矛盾。伴隨著銀行化改革，農(nóng)信社不斷改進信貸管理，簡化信貸流程，增加信貸品種，信貸總量不斷攀升，但進入2012年以來，農(nóng)商行不良貸款及占比逐步增加，致使資產(chǎn)利潤率、撥備覆蓋率、資本充足率下滑（見表2）。這一現(xiàn)象，一方面說明農(nóng)商行受到了經(jīng)濟增速下行的影響，另一方面也說明農(nóng)商行在信貸管理中還存在薄弱環(huán)節(jié)和問題，還沒有適應經(jīng)濟新常態(tài)及時調整貸戶結構、信貸結構，需要進一步強化信貸管理，細分信貸市場，堅持有所為有所不為的原則進行信貸結構的調整。

農(nóng)商行綜合經(jīng)營與專業(yè)人才缺乏的矛盾。農(nóng)商行與農(nóng)信社相比，業(yè)務領域廣，品種多，這對員工提出了更高要求，需要有一批專業(yè)技術人才從事產(chǎn)品開發(fā)設計與經(jīng)營管理。但從目前看，很多農(nóng)商行普遍缺乏這樣的人才。同時，跨區(qū)域發(fā)展，也給農(nóng)商行管理能力帶來了挑戰(zhàn)。有的村鎮(zhèn)銀行開業(yè)不到2年，就出現(xiàn)了管理混亂、貸款嚴重不良的局面。

政府強化監(jiān)管責任與干預經(jīng)營管理的矛盾。農(nóng)信社銀行化后，省政府的監(jiān)管責任重大，但如何監(jiān)管、如何監(jiān)管到位又不干預經(jīng)營管理成為省政府的一大難題。省聯(lián)社代表省政府管理農(nóng)信社，下設了辦事處。有的地方將轄內部分農(nóng)村信用聯(lián)社、辦事處整合，組建了農(nóng)商行，一套班子兩塊牌子，既負責農(nóng)商行的經(jīng)營管理，又對農(nóng)商行和其他信用聯(lián)社進行監(jiān)管，致使辦事處出現(xiàn)了權責不清、管理越位、管理不到位的現(xiàn)象。同時，有的省聯(lián)社掌握著農(nóng)信社員工的錄用權、干部的任命權處分權，在一定程度上控制了轄內農(nóng)信社具體的經(jīng)營管理活動。農(nóng)商行是獨立的企業(yè)法人，客觀上要求自主經(jīng)營、自主管理。這一矛盾，需要省政府正確把握、合理解決。

確保農(nóng)商行可持續(xù)發(fā)展的建議

第一，建議政府明確定位，確保監(jiān)管不錯位、不越位、不缺位。作為監(jiān)管者、投資者，省政府有責任管理好農(nóng)商行，但要正確拿捏、把握好尺度，發(fā)揮好政府的作用。一是在宏觀上進行指導，幫助農(nóng)商行制定好發(fā)展戰(zhàn)略、落實好金融方針；改進政府服務，制定扶持政策，完善信用體系，強化執(zhí)法力度，為農(nóng)商行發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。同時，將來自社會各界的意見建議，及時傳達給農(nóng)商行，促使農(nóng)商行改善經(jīng)營管理、提升服務水平、履行社會責任。二是選好一把手，組建好省聯(lián)社、農(nóng)商行領導班子；制定好評價考核辦法和激勵措施，增強領導班子的責任心，促其履行好管理責任。三是對農(nóng)商行具體管理事項不干預。

第二，建議省聯(lián)社建立適應形勢發(fā)展的管理體制。銀行化改革完成后，農(nóng)信社法人數(shù)量明顯減少。建議省聯(lián)社做好頂層設計，在適當?shù)臅r機取消下設的辦事處，對農(nóng)商行實行垂直監(jiān)管，強化服務職能。對經(jīng)濟發(fā)達的省份，建議組建全省農(nóng)商行。對經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，建議將轄內農(nóng)信社整合，組建全市農(nóng)商行，增強競爭實力和抗風險能力。對目前辦事處與農(nóng)商行合署辦公的，建議盡快剝離，使農(nóng)商行自主經(jīng)營、自我發(fā)展。

第三，建議銀監(jiān)部門加強監(jiān)管力度，一方面為農(nóng)商行創(chuàng)建公平規(guī)范、良好競爭的外部環(huán)境，另一方面促使農(nóng)商行完善法人治理，將風險管理的各項監(jiān)管要求落實到位。同時，加強立法，規(guī)范農(nóng)商行薪酬管理，限制干部員工收入差距，增加薪酬透明度；開展農(nóng)信社銀行化改革評估，分析成效問題，確定農(nóng)商行下一步改革發(fā)展的方向。

第四，建議農(nóng)商行堅持服務“三農(nóng)”。農(nóng)村是發(fā)展的根基，棄鄉(xiāng)進城、脫離“三農(nóng)”就會有倒閉的危險。因此，要牢固堅持服務“三農(nóng)”、服務中小企業(yè)、服務社區(qū)、服務當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的市場定位，不斷改進金融服務，鞏固好支農(nóng)主力軍地位。

第五，建議農(nóng)商行深化改革。發(fā)展無止境，改革無盡期。一些農(nóng)商行雖然完成了銀行化改革任務，但還存在“五個老問題”、面臨新矛盾，需要以壯士割腕的精神進一步深化改革，下功夫解決阻礙科學發(fā)展的具體問題。要進一步完善法人治理，按照企業(yè)的內在規(guī)律和要求，建立適合自己的組織架構和運行機制，實現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營。要主動適應新常態(tài)和利率市場化，積極調整結構，加快經(jīng)營轉型。要把風險防范放在第一位，按照監(jiān)管要求，完善全面風險管理體系，建立全面風險管理的機制，加強流程銀行建設，實現(xiàn)管理的精細化、流程化。對跨區(qū)分行、村鎮(zhèn)銀行，加強監(jiān)管，防范出現(xiàn)區(qū)域性風險。要高度重視員工訴求，建立科學合理的用人機制、考核機制和薪酬管理辦法，調動好廣大員工的積極性、創(chuàng)造性。要做好員工培訓、人才引進，全面提升員工隊伍素質。要高度重視基層黨組織建設，加強黨員管理；按照中央及各級黨委的部署要求，深入、扎實有效地開展好各項活動，促進企業(yè)健康發(fā)展、科學發(fā)展。

本文獲得國家自然科學基金（71573265）支持。

（作者單位：濟南農(nóng)村商業(yè)銀行長清支行，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院）