金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的路徑選擇、風(fēng)險(xiǎn)管控及相關(guān)建議

王森+任憲文

金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的路徑選擇

金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的模式主要分為兩類：一是作為社會(huì)資本直接參與模式，金融機(jī)構(gòu)可以聯(lián)合具有基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等能力的社會(huì)資本，與政府簽訂三方合作協(xié)議，在協(xié)議約定的范圍內(nèi)參與PPP項(xiàng)目的投資運(yùn)作。二是作為資金提供方參與項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)可以為主要負(fù)責(zé)經(jīng)營的社會(huì)資本方或者項(xiàng)目公司提供融資，間接參與PPP項(xiàng)目，融資方式可以采取項(xiàng)目貸款、信托貸款、明股實(shí)債、有限合伙基金、項(xiàng)目收益?zhèn)唾Y產(chǎn)證券化等形式。

政策性銀行參與PPP的方式

政策性銀行參與PPP項(xiàng)目，可以發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，為項(xiàng)目提供投資、貸款、債券、租賃、證券等綜合金融服務(wù)，并聯(lián)合其他銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)以銀團(tuán)貸款、委托貸款等方式，拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道。此外，政策性銀行還可以提供規(guī)劃咨詢、融資顧問、財(cái)務(wù)顧問等服務(wù)，提高PPP項(xiàng)目的運(yùn)作效率。

商業(yè)銀行參與PPP的方式

商業(yè)銀行是PPP項(xiàng)目最重要的資金提供方，可以通過資金融通、投資銀行、現(xiàn)金管理、項(xiàng)目咨詢服務(wù)、夾層融資等方式參與PPP項(xiàng)目。

資金融通。通過項(xiàng)目貸款、貿(mào)易融資、保理、福費(fèi)廷、銀團(tuán)貸款等，發(fā)展供應(yīng)鏈金融，提供增值服務(wù)。

投資銀行業(yè)務(wù)。商業(yè)銀行可以依托強(qiáng)大的銷售能力參與PPP項(xiàng)目公司中短融票據(jù)、PPN等融資工具的承銷發(fā)行。此外，商業(yè)銀行還可以通過理財(cái)直接融資工具直接涉入PPP項(xiàng)目融資，或者利用產(chǎn)業(yè)基金、信托、資產(chǎn)管理、租賃等渠道，實(shí)現(xiàn)表內(nèi)投資或表外理財(cái)資金對接PPP項(xiàng)目公司的融資需求。

現(xiàn)金管理。針對日常運(yùn)營資金的管理，商業(yè)銀行可提供資金結(jié)算網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)金管理、資金監(jiān)管、代發(fā)工資等服務(wù)；為提高閑置資金收益，還可提供協(xié)定存款、定制理財(cái)產(chǎn)品等服務(wù)。

夾層融資。除了傳統(tǒng)融資方式外，商業(yè)銀行還可以積極探索項(xiàng)目夾層融資。夾層融資的風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)介于普通債務(wù)和股權(quán)融資之間，融資結(jié)構(gòu)可根據(jù)不同項(xiàng)目的融資需求進(jìn)行調(diào)整。

保險(xiǎn)公司參與PPP的方式

保險(xiǎn)公司可以開發(fā)信用險(xiǎn)種為PPP項(xiàng)目的履約風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)承保，增加PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的靈活性，降低和轉(zhuǎn)移PPP參與方的風(fēng)險(xiǎn)。從保險(xiǎn)資金的運(yùn)用來看，PPP項(xiàng)目建設(shè)周期符合險(xiǎn)資長期性的特征，有助于緩解資產(chǎn)負(fù)債錯(cuò)配的問題，因此險(xiǎn)資可以通過專項(xiàng)債權(quán)計(jì)劃或股權(quán)計(jì)劃為大型PPP項(xiàng)目提供融資。

證券公司參與PPP的方式

證券公司可以為PPP項(xiàng)目公司提供IPO保薦、并購融資、財(cái)務(wù)顧問、債券承銷等投行業(yè)務(wù)，也可以通過資產(chǎn)證券化、資管計(jì)劃、另類投資等方式介入。

資產(chǎn)證券化。具有未來穩(wěn)定現(xiàn)金流的資產(chǎn)就可能被證券化，很多基礎(chǔ)設(shè)施類的PPP項(xiàng)目，如供熱、供水、供電、污水處理、公共交通、高速公路等具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是良好的證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)，證券公司（包括基金子公司）可以通過成立資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃，對有穩(wěn)定現(xiàn)金流的PPP項(xiàng)目進(jìn)行證券化，運(yùn)用現(xiàn)金流分層等結(jié)構(gòu)性金融技術(shù)，發(fā)行不同期限和信用等級的資產(chǎn)支持證券，為PPP項(xiàng)目融資。

項(xiàng)目收益?zhèn)ＷC券公司可以為符合條件的PPP項(xiàng)目公司設(shè)計(jì)債券結(jié)構(gòu)，通過發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)M(jìn)行融資。但是同時(shí)證券公司受制于資金來源和牌照等限制，主要會(huì)以服務(wù)中介的形式參與PPP業(yè)務(wù)，其介入程度無法和銀行、保險(xiǎn)相比。

信托公司參與PPP

信托公司參與PPP項(xiàng)目可以通過直接和間接兩種模式。直接參與，即信托公司直接以投資方的形式參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營，通過項(xiàng)目分紅收回投資。主要形式是發(fā)行產(chǎn)品期限較長的股權(quán)或債權(quán)信托計(jì)劃，資金來源主要是銀行、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)資金；間接參與，即信托公司為PPP模式中的參與方融資，或者與其他社會(huì)資本作為聯(lián)合體共同投資項(xiàng)目公司，采取明股實(shí)債的方式，在約定時(shí)間由其他社會(huì)資本回購股權(quán)退出。

PPP產(chǎn)業(yè)基金

PPP產(chǎn)業(yè)基金是指以股權(quán)、債權(quán)及夾層融資等工具投資基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的投資基金，可以為基金投資人提供一種低風(fēng)險(xiǎn)、中等收益、長期限的類固定收益。PPP產(chǎn)業(yè)基金通常與承包商、行業(yè)運(yùn)營商等組成投資聯(lián)合體，作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目投資運(yùn)營。金融機(jī)構(gòu)可以自有或募集資金設(shè)立SPV，作為有限合伙基金的優(yōu)先合伙人（LP）。

金融機(jī)構(gòu)參與PPP的風(fēng)險(xiǎn)管控

項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目需要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)建設(shè)完成達(dá)到可使用狀態(tài)，才能在后續(xù)的經(jīng)營中獲得現(xiàn)金流和利潤，尤其對于政府采用可用性付費(fèi)方式直接購買產(chǎn)品和服務(wù)的非經(jīng)營性項(xiàng)目，項(xiàng)目的“可用”是付費(fèi)的前提條件。因此金融機(jī)構(gòu)在對項(xiàng)目方融資時(shí)可以將建設(shè)施工方的資質(zhì)要求列入合同條款，由建設(shè)公司或者保險(xiǎn)公司承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)延期、不合格等引起的損失。

項(xiàng)目經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)

銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)一般對PPP項(xiàng)目的建設(shè)、管理、運(yùn)營等并不擅長， 若項(xiàng)目一旦出現(xiàn)經(jīng)營不善或管理糾紛， 會(huì)直接影響收益的實(shí)現(xiàn)。因此，金融機(jī)構(gòu)在向項(xiàng)目公司提供融資之前，應(yīng)對融資主體和管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行詳盡的盡職調(diào)查，對項(xiàng)目的運(yùn)營及未來現(xiàn)金流收入進(jìn)行財(cái)務(wù)分析和測算，確保可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)項(xiàng)目納入政府的全口徑預(yù)算管理，并通過相關(guān)協(xié)議爭取參與重大事項(xiàng)決策的權(quán)利。

增信措施落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目融資中可能涉及房地產(chǎn)抵押、信用保證、股權(quán)質(zhì)押、應(yīng)收賬款質(zhì)押等多種增信方式，實(shí)際操作中可能存在增信方式不能落實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)。因此在融資協(xié)議簽訂之前就要對不同地區(qū)的抵押登記政策進(jìn)行了解，把擔(dān)保方式的落實(shí)作為放款的前提條件，并盡量采用多種增信方式進(jìn)行組合，在選擇擔(dān)保物時(shí)也要優(yōu)先考慮易于處置變現(xiàn)的標(biāo)的。

政策風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目運(yùn)作在很大程度上受政府政策和相關(guān)法律法規(guī)變更等方面的影響。對于政府的政策風(fēng)險(xiǎn)，必須從當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政實(shí)力、市場化程度、過往資信記錄等多方面進(jìn)行考量，并通過簽訂詳細(xì)的法律合同，降低地方政府“隨意簽約，肆意毀約”的概率。

財(cái)政可承受能力風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)最新頒布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，地方政府每一年度全部PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。金融機(jī)構(gòu)需要密切跟蹤各級財(cái)政部門（或PPP中心）定期公布的項(xiàng)目運(yùn)營情況，包括項(xiàng)目使用量、成本費(fèi)用、考核指標(biāo)等信息，確保所參與項(xiàng)目涉及的地區(qū)政府整體PPP支出控制在一定比率之內(nèi)。

對策建議

構(gòu)建多層次的資金供給市場，形成合理的融資結(jié)構(gòu)。各類金融機(jī)構(gòu)應(yīng)通過業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，積極參與PPP項(xiàng)目。立足我國國情，PPP的融資之路應(yīng)以銀行為核心，整合證券、保險(xiǎn)和信托業(yè)，并積極嘗試吸引保險(xiǎn)公司、私募基金、社保基金等長期機(jī)構(gòu)投資者參與項(xiàng)目的開發(fā)投資。以充分發(fā)揮各機(jī)構(gòu)的比較優(yōu)勢，著力構(gòu)建多渠道資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)融資能力擴(kuò)張與效率增進(jìn)的有機(jī)融合過程。

發(fā)揮好開發(fā)性金融、政策性金融的作用。政府推進(jìn)PPP項(xiàng)目，應(yīng)靈活運(yùn)用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，建立期限匹配、成本適當(dāng)以及多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。尤其要加強(qiáng)與開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)合作。同時(shí)，開發(fā)性銀行應(yīng)充分發(fā)揮中長期融資優(yōu)勢，積極提供融資顧問及“投資、貸款、債券、租賃”等綜合金融服務(wù)，并在合理范圍內(nèi)，給予PPP項(xiàng)目差異化信貸政策。地方政府還可與金融機(jī)構(gòu)搭建合作框架協(xié)議，針對性地發(fā)展PPP產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，提高國有資金運(yùn)用效率的同時(shí)，支持具有發(fā)展前景的公共項(xiàng)目。

發(fā)揮“投行+商業(yè)銀行”優(yōu)勢，從傳統(tǒng)的資金提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金組織者與牽頭方。主動(dòng)搭建投資者、政府、開發(fā)運(yùn)營商的SPV平臺(tái)，以“綜合服務(wù)商”身份牽頭PPP項(xiàng)目。一方面關(guān)注政策導(dǎo)向，了解各地城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃與項(xiàng)目的篩選進(jìn)展情況，對于優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和具有發(fā)展前景的項(xiàng)目主動(dòng)跟進(jìn)；另一方面結(jié)合項(xiàng)目需求，設(shè)計(jì)開發(fā)綜合性、創(chuàng)新性的金融產(chǎn)品，包括項(xiàng)目融資、貿(mào)易融資、銀團(tuán)貸款、出口信貸、資金管理等，可在項(xiàng)目管理、抵押擔(dān)保措施、業(yè)務(wù)經(jīng)營管理、融資租賃與多元化的銀行咨詢服務(wù)等領(lǐng)域進(jìn)行探索。

引導(dǎo)鼓勵(lì)各金融機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目不同階段的投資與管理，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。證券公司可以開展債券發(fā)行、設(shè)計(jì)資產(chǎn)證券化產(chǎn)品以及PPP項(xiàng)目并購財(cái)務(wù)顧問等業(yè)務(wù)；信托公司可以通過過橋性融資，以夾層融資、名股實(shí)債等方式對風(fēng)險(xiǎn)較高的PPP建設(shè)期提供資金支持，或者發(fā)起并管理信托計(jì)劃，成為項(xiàng)目基金的優(yōu)先級投資人；保險(xiǎn)公司則可以從資產(chǎn)端與負(fù)債端雙向?qū)覲PP項(xiàng)目。在資產(chǎn)端，可以通過股權(quán)投資、債權(quán)投資計(jì)劃等與政府合作，緩釋資產(chǎn)負(fù)債錯(cuò)配問題。在負(fù)債端，保險(xiǎn)公司可為某些政府付費(fèi)項(xiàng)目的履約風(fēng)險(xiǎn)承保，或者為項(xiàng)目建筑工程險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)等承保，從而提高項(xiàng)目結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的靈活性，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)與轉(zhuǎn)移。

加快金融體系改革，破解金融機(jī)構(gòu)審批PPP項(xiàng)目貸款難題。建議監(jiān)管部門出臺(tái)相關(guān)政策文件，對PPP項(xiàng)目貸款審批作出明確定義和要求，解決金融機(jī)構(gòu)審批PPP項(xiàng)目中存在的障礙和難題，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)建立快速通道，加快重大工程、PPP項(xiàng)目等貸款審批。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)也要進(jìn)行相應(yīng)改革，給予PPP項(xiàng)目差異化信貸政策，如加強(qiáng)信貸規(guī)模的統(tǒng)籌調(diào)配，優(yōu)先保障PPP項(xiàng)目的融資需求；對符合條件的PPP項(xiàng)目，貸款期限最長可達(dá)30年，貸款利率可適當(dāng)優(yōu)惠；建立綠色通道，加快PPP項(xiàng)目貸款審批。

（作者單位：中國人民銀行臨沂市中心支行中國人民銀行棗莊市臺(tái)兒莊區(qū)支行）