基于可持續(xù)發(fā)展的海島治理體系初探

譚 珂，周學(xué)鋒

（浙江海洋學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 舟山 316022）

基于可持續(xù)發(fā)展的海島治理體系初探

譚 珂，周學(xué)鋒

（浙江海洋學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，浙江 舟山 316022）

海島是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，中國(guó)海島的發(fā)展明顯落后于其他發(fā)達(dá)國(guó)家的島嶼，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、公共服務(wù)水平低、人口流失嚴(yán)重等問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)海島發(fā)展過(guò)程中難以攻克的難題.面對(duì)問(wèn)題我們要因地制宜地制定規(guī)劃方案，合理科學(xué)地管理與保護(hù)海島健康發(fā)展.

海島治理；可持續(xù)性；體系構(gòu)建

1 研究源起

21世紀(jì)，海洋在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等格局中的戰(zhàn)略地位不斷地提高.在海洋行業(yè)發(fā)展勢(shì)頭迅猛的大背景下，當(dāng)面臨困難時(shí)，最好的解決方法就是要接近海洋；基于中國(guó)領(lǐng)域內(nèi)海洋所占比重較大，這就給我國(guó)追求海洋強(qiáng)國(guó)提供了動(dòng)力，與此同時(shí)對(duì)于海洋領(lǐng)域內(nèi)的資源進(jìn)行保護(hù)、開(kāi)發(fā)、使用等各項(xiàng)工作也在持續(xù)增強(qiáng).我國(guó)正逐步加強(qiáng)海洋的管理工作，海洋管理過(guò)程中最為重要的是對(duì)海島進(jìn)行管理，其也是不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié).我國(guó)海島不管是開(kāi)發(fā)價(jià)值還是市場(chǎng)前景都非常廣闊，其原因在于海島地處溫帶、亞熱帶及熱帶，具有適宜的氣候及環(huán)境，同時(shí)其周邊具有豐富的水資源.所以不少的沿海區(qū)域借助于開(kāi)發(fā)海島對(duì)其自身的各個(gè)方面進(jìn)行提升，這已經(jīng)演變?yōu)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)的新方向.

海島在如今中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中處在一個(gè)非常特殊的地位.長(zhǎng)期以來(lái)，受自然條件、歷史因素以及對(duì)海島認(rèn)識(shí)、政策等方面的影響，導(dǎo)致海島生態(tài)破壞嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，基礎(chǔ)設(shè)施落后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)于相鄰沿海大陸地區(qū)要落后很多.

2 海島治理中存在的問(wèn)題

據(jù)中國(guó)官方初步統(tǒng)計(jì)，中國(guó)485個(gè)有居民海島中，通過(guò)大陸引水的只有165個(gè)，其余300多個(gè)基本處于靠天吃水狀態(tài)；有電網(wǎng)供電的313個(gè)，其他海島靠柴油發(fā)電，有的每天只能供電2小時(shí)；160個(gè)海島開(kāi)通班船，并且碼頭比較破舊；島上基本沒(méi)有垃圾污水處理設(shè)施，不僅破壞了島上的自然環(huán)境，對(duì)周邊海域也造成一定的污染.因?yàn)樵谥袊?guó)的法律體系中，開(kāi)發(fā)海島，保護(hù)資源及周邊環(huán)境等各方面的法律并不健全，基于此種原因就會(huì)造成不同沖突的出現(xiàn)，大致可分為以下幾種沖突形式：對(duì)海島進(jìn)行開(kāi)發(fā)及利用同保護(hù)環(huán)境及資源之間發(fā)生沖突、經(jīng)濟(jì)建設(shè)同國(guó)防之間發(fā)生的沖突、島內(nèi)不同行業(yè)市場(chǎng)份額占取的沖突等.

2.1 海島生態(tài)破壞嚴(yán)重

我國(guó)海島大多處于海陸相互作用的敏感地帶，同時(shí)大多數(shù)海島的土地資源和森林資源有限，島上生產(chǎn)及生活的環(huán)境相對(duì)十分惡劣，自然狀態(tài)并不樂(lè)觀，災(zāi)害發(fā)生頻率較高，土壤條件不理想，淡水資源匱乏，居民的生活垃圾及臟水絕大多數(shù)未能得到有效的處置，海島的自然環(huán)境面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn).2011年，中國(guó)海洋局發(fā)出聲音，目前海島的數(shù)量呈現(xiàn)出直線下滑的趨勢(shì)，并且資源遭到到了嚴(yán)重的迫害，海島的地形樣貌正遭受著不同活動(dòng)的侵害，甚至面臨著消失的危險(xiǎn).比如像：對(duì)島嶼及礁石進(jìn)行轟炸、填海造陸進(jìn)程中覆蓋島嶼、開(kāi)采石礦及砂子、不加節(jié)制的開(kāi)墾等；不僅如此目前存在與海島及周?chē)鷧^(qū)域內(nèi)的生物種類(lèi)也在不斷減少，生態(tài)環(huán)境遭到了不同程度的損害，發(fā)生這一狀況的原因有很多，比如像：海島居民隨意亂丟垃圾，大肆對(duì)珊瑚礁進(jìn)行破壞，無(wú)節(jié)制對(duì)稀有動(dòng)植物進(jìn)行開(kāi)采等.因?yàn)橄嚓P(guān)的機(jī)構(gòu)與個(gè)人并不注重海島的保護(hù)，導(dǎo)致有損海島生態(tài)的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，自然災(zāi)害（赤潮等）也持續(xù)增多.

2.2 海島基礎(chǔ)設(shè)施落后

中國(guó)對(duì)海島的開(kāi)發(fā)目前還處于起步階段，因?yàn)楹u同大陸相距甚遠(yuǎn)，且交通受限，開(kāi)發(fā)投入較高，開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)，大量人才流失，導(dǎo)致資源未能得到合理利用，經(jīng)濟(jì)效益較低.不僅如此，海島居民的生活水平較低，基本的生活施舍較為后進(jìn)，工作形式較為單一，政府對(duì)其保障手段不強(qiáng)，不具有有效應(yīng)對(duì)災(zāi)害的機(jī)制，對(duì)災(zāi)害進(jìn)行防護(hù)的意識(shí)不強(qiáng)，居民不管是在生產(chǎn)還是生活方面條件都十分艱難，尤其是偏遠(yuǎn)的海島，問(wèn)題更為嚴(yán)重.

2.3 在對(duì)海島進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用中不具備秩序性，缺少法律依據(jù)

由于大部分的海島開(kāi)發(fā)和利用具有一定的隨意性，對(duì)海洋意識(shí)的認(rèn)識(shí)不足和對(duì)海島管理水平低下，導(dǎo)致海島開(kāi)發(fā)計(jì)劃有很多不科學(xué)、不完善的地方，同時(shí)，缺少專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范，對(duì)海島的治理出現(xiàn)了空白，導(dǎo)致海島的開(kāi)發(fā)利用秩序混亂.同時(shí)，部分海島在權(quán)益、國(guó)防、生態(tài)、資源等各方面都具備一定的價(jià)值，基于此種原因必須要加強(qiáng)對(duì)海島的保護(hù)，然而卻不具有相對(duì)完善的法律，部分海島已經(jīng)歷過(guò)嚴(yán)重的損害，國(guó)家正面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn).

3 建立海島可持續(xù)發(fā)展的保障體系

在海島的開(kāi)發(fā)中應(yīng)始終遵循恰當(dāng)、持續(xù)利用及環(huán)境保護(hù)的原則，對(duì)海島上的資源進(jìn)行有效的使用，借助于已有的法律對(duì)海島的治理程序進(jìn)行建立，保證海島的管理工作能夠有法可依，有跡可循.通過(guò)對(duì)可持續(xù)發(fā)展的海島治理體系進(jìn)行構(gòu)建，切實(shí)保障海洋的權(quán)益，對(duì)海洋的資源進(jìn)行有效的開(kāi)發(fā)及運(yùn)用，有效維護(hù)海島的自然狀態(tài)，促進(jìn)中國(guó)能夠早日發(fā)展成為科技先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、環(huán)境適宜的海洋大國(guó).

3.1 明確海島可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值及地位

在對(duì)海洋的環(huán)境及生態(tài)進(jìn)行保護(hù)時(shí)，必須要借助于海島，同時(shí)其還是保護(hù)國(guó)家的權(quán)益及國(guó)防安全的戰(zhàn)略要地；還是發(fā)展深海海島開(kāi)發(fā)的主要根據(jù)地，絕大多數(shù)的海島都會(huì)存在深水岸線，并且同國(guó)際航線相距不遠(yuǎn)，此地域特征完全適宜深水港口的建成；同時(shí)也可建立高檔度假區(qū)及開(kāi)展深海旅游等，同時(shí)借助于海島促進(jìn)第二經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的形成.海島作為我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的重要資源，環(huán)境、法律、技術(shù)及經(jīng)濟(jì)各層面必須具有對(duì)應(yīng)的規(guī)定，所有因素之中最為關(guān)鍵的就是法律，因?yàn)榉赡軌蛴行苿?dòng)其他策略的完成，還能對(duì)其合法性及權(quán)威性進(jìn)行保障.

3.2 強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)、因地制宜、事先規(guī)劃是海島可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在

基于中國(guó)存在著大量的海島，不同海島之間的情況不同，制約著開(kāi)發(fā)建設(shè)及特點(diǎn)也不太一樣，必須科學(xué)有序的發(fā)展，因島制宜，不但要參照海島不同的情況運(yùn)用不用的政策進(jìn)行實(shí)施，盡量將海島資源的利用率最大化，促進(jìn)獨(dú)特，優(yōu)良的產(chǎn)業(yè)鏈生成.在法律上，根據(jù)《憲法》我們能夠得出，對(duì)于自然資源的歸屬，憲法有著明確的規(guī)定，然而私人在生態(tài)資源方面的所有權(quán)并不清晰，自然資源歸屬權(quán)大致可分為兩種情況：集體所有及國(guó)家所有，國(guó)家所有也稱(chēng)之為全民所有.土地、礦藏、森林、水流、草原、山嶺、灘涂、荒地、自留地、宅基地及自留山等歸屬權(quán)，憲法都進(jìn)行了詳細(xì)的提及，然而對(duì)于其他自然資源的歸屬問(wèn)題卻并未牽涉，其所有權(quán)應(yīng)該全部歸給國(guó)家.針對(duì)無(wú)人居住的海島來(lái)講，此類(lèi)海島的所有權(quán)應(yīng)掌握在國(guó)家的手中，這樣不僅合理，而且合法.首先，無(wú)人居住海島屬于憲法中提到的其他的自然資源，這部分資源的所有權(quán)是屬于國(guó)家的；其次此類(lèi)海島普遍同大陸相隔甚遠(yuǎn)，這樣的地理形勢(shì)制約著能力一般的機(jī)構(gòu)并不能很好的對(duì)其進(jìn)行管理.無(wú)人海島之所以不能歸入土地所有權(quán)的行列，其原因還在于此類(lèi)海島一般投入成本高，見(jiàn)效慢，不存在人員受利益驅(qū)使而對(duì)其進(jìn)行開(kāi)發(fā).所以無(wú)人海島歸國(guó)家管理，即使國(guó)家在公共利益方面進(jìn)行考慮也會(huì)對(duì)其執(zhí)行規(guī)劃及建設(shè).詳細(xì)參照?qǐng)D解.除了法律外，我國(guó)海島管理還參照島嶼的實(shí)際情況對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)的方案進(jìn)行編訂，有效促進(jìn)海島的可持續(xù)利用.

圖1 海島立法依據(jù)圖［1］

3.2 建立海島的可持續(xù)發(fā)展必須要堅(jiān)持社會(huì)參與、政府引導(dǎo)

中國(guó)存在著許多未開(kāi)發(fā)成功的海島，這是由于在進(jìn)行海島的開(kāi)發(fā)時(shí)需要投入大量的資金，不管是企業(yè)還是個(gè)人都不能承擔(dān).目前國(guó)際上成功開(kāi)發(fā)的實(shí)例中基本都存在政府的扶植，海島的基礎(chǔ)設(shè)備普遍都是由政府全權(quán)負(fù)責(zé).由于我國(guó)還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的海島資源法，相關(guān)法律并不完善，大大增加了有關(guān)資源管理的法律構(gòu)建及執(zhí)行困難，所以建立一部專(zhuān)門(mén)的海島資源法很是必要.由于中國(guó)有不同的機(jī)構(gòu)對(duì)海島的開(kāi)發(fā)及管理進(jìn)行負(fù)責(zé)，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生職權(quán)的交互、體制不全、要保障管理的有效性，必須要對(duì)現(xiàn)階段海島的管理模式進(jìn)行改革，脫離傳統(tǒng)的作業(yè)形式，不斷對(duì)海島的全面管控制度進(jìn)行健全.因此必須具備功能集中且專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的管理體制，并建立海島協(xié)調(diào)合作機(jī)制使多個(gè)行業(yè)共同管理海洋資源，因?yàn)楹u的資源本身十分復(fù)雜并且交互存在，所以必須借助于不同行業(yè)的團(tuán)結(jié)協(xié)作.基于目前的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，開(kāi)發(fā)海島的旅游事業(yè)，一方面能夠?qū)u的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步進(jìn)行促進(jìn)，另一方面自然環(huán)境也能得到有效的保障，這一行業(yè)是將來(lái)很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，海島的主要發(fā)展產(chǎn)業(yè).所以，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該建設(shè)海島旅游示范區(qū)，大力推進(jìn)海島旅游業(yè)的發(fā)展.

圖2 海島可持續(xù)發(fā)展體系［11］

3.3 要堅(jiān)持保護(hù)先行，推進(jìn)生態(tài)文明的建設(shè)

一般海島的生態(tài)環(huán)境都十分的孱弱，很容易受到外界的損害，在開(kāi)發(fā)海島的過(guò)程中應(yīng)始終從保護(hù)的角度出發(fā)，提倡綠色環(huán)保、低碳節(jié)能的思路，提倡運(yùn)用環(huán)保型建材能源，研究出廢物回收再利用的技術(shù)，促進(jìn)海島資源都能夠得到有效的利用.特別需要對(duì)海島的地形、植被、土壤、水資源等各方面加以側(cè)重，在對(duì)海島進(jìn)行開(kāi)發(fā)時(shí)必須要具備全面的開(kāi)發(fā)策劃.目前海島開(kāi)發(fā)事業(yè)仍處于起始階段，決不能在污染發(fā)生后再進(jìn)行整治.所以在對(duì)海島生態(tài)文明方面進(jìn)行構(gòu)建時(shí)應(yīng)該緊抓以下4個(gè)方面入手：首先，要引導(dǎo)海島產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)發(fā)展生態(tài)漁業(yè)、旅游業(yè)等綠色經(jīng)濟(jì).其次，針對(duì)有人居住海島的開(kāi)發(fā)必須具備明確的海島規(guī)劃方案，必須清晰的指出島嶼的領(lǐng)域及保護(hù)對(duì)象，廢物的處理方案應(yīng)該明確，對(duì)污染的主要來(lái)源加以限制，堅(jiān)決制止帶有破壞性質(zhì)的開(kāi)發(fā)形式；而開(kāi)發(fā)無(wú)人島過(guò)程中，必須將進(jìn)程中產(chǎn)生的廢物完全處理掉.再次，實(shí)際加強(qiáng)海島的自我修復(fù)能力，對(duì)于海島上的不可再生資源要進(jìn)行切實(shí)的保護(hù)；構(gòu)建出具有科學(xué)性及合理性的生態(tài)賠償體制，賠償水平應(yīng)適當(dāng)提高，在海島開(kāi)發(fā)過(guò)程中，國(guó)家收取的不同類(lèi)型的補(bǔ)償金要充分應(yīng)用于海島的修復(fù)工作中去.最后，大力倡導(dǎo)在建設(shè)海島進(jìn)程中應(yīng)用新的工藝、產(chǎn)品及技術(shù)，對(duì)于海島的生態(tài)建設(shè)大本營(yíng)進(jìn)行建設(shè)，創(chuàng)建更加適合海島的建設(shè)方式，尋找同海島生態(tài)及發(fā)展規(guī)律相適應(yīng)的城鎮(zhèn)建設(shè)方式，堅(jiān)持創(chuàng)新實(shí)際推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程.

3.4 要完善配套能力，構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)

只有切實(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建才能實(shí)際推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程.首先必須要對(duì)海島內(nèi)的交通狀況進(jìn)行改善.通過(guò)調(diào)查得知，海島存在的運(yùn)載工具及停靠碼頭多數(shù)十分的殘舊，村民出行十分艱難.其次是保障基本生活設(shè)施的構(gòu)建進(jìn)程加快，借助于陸地的基礎(chǔ)支持對(duì)電力進(jìn)行供應(yīng)，同時(shí)不斷加強(qiáng)通訊、氣象等基礎(chǔ)設(shè)施的完善.并且在海島上大力推廣新能源、新材料、新技術(shù)的應(yīng)用.以舟山巨山為例：據(jù)統(tǒng)計(jì)，舟山群島一共存在4家媒體，分別是位于舟山、普陀區(qū)、岱山縣及嵊泗縣的廣播電視臺(tái).截止到奧運(yùn)年，該市超過(guò)20戶(hù)人口的村子及全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能夠接受到廣播電視信號(hào)，并且省級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行了檢驗(yàn).08年上旬，基于“村村通”又推出了“村村響”，現(xiàn)階段“村村響”工程已全面告捷，總資金投入達(dá)800多萬(wàn)人民幣，434個(gè)村都受到了該工程的惠及.目前舟山群島在基于“村村通”工程上進(jìn)行了延伸，大力促進(jìn)“廣播電視進(jìn)漁船”的建設(shè)進(jìn)程.作者對(duì)位于舟山群島的巨山島進(jìn)行了調(diào)查，受訪人員之中能夠有效運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)的人員將近84%，全職及兼職的技術(shù)員大約65%，借助互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行知識(shí)學(xué)習(xí)的占據(jù)總數(shù)的61.3%，根據(jù)調(diào)查結(jié)果我們可以發(fā)現(xiàn)，目前舟山群島的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)已相對(duì)較為完善.

3.5 在海島修復(fù)進(jìn)程中充分使用國(guó)家的專(zhuān)項(xiàng)資金

自10年起，我國(guó)在海島的修復(fù)方面設(shè)立了專(zhuān)項(xiàng)資金，此項(xiàng)資金涵蓋在中央海域的使用資金中.中國(guó)海島地區(qū)的政府部門(mén)普遍財(cái)政緊缺，甚至于交通設(shè)施（碼頭、道路）也十分的后進(jìn)，未能及時(shí)對(duì)海島廢物進(jìn)行處理，海島自然條件逐步惡化，人們沒(méi)有適宜的居住環(huán)境，修復(fù)及政治工作迫在眉睫.因此專(zhuān)項(xiàng)資金應(yīng)充分對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行治理，比如污物處理、碼頭改建、修復(fù)植被景觀等，其目的就在于對(duì)海島的環(huán)境進(jìn)行有效的保護(hù)，人們的居住環(huán)境得到改善，海島的開(kāi)發(fā)及利用的價(jià)值也進(jìn)一步得到了提升.

〔1〕彭超，文艷，韓立民.構(gòu)筑海島可持續(xù)發(fā)展的保障體系.中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2005.

〔2〕邵學(xué)珍.基于可持續(xù)發(fā)展的海島生態(tài)旅游研究——以舟山群島為例.浙江國(guó)際海運(yùn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008.

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