我國體育場地資源配置特征與優(yōu)化研究

寇健忠，吳鶴群

（三明學院 體育學院，福建 三明 365004）

體育公共服務是公共服務體系的一個重要組成部分，體育場地是體育公共服務體系的重要物質(zhì)載體。在我國社會發(fā)展的不同歷史階段，體育場地資源的配置都折射出許多對現(xiàn)實和未來發(fā)展有益的啟示和借鑒價值。體育場地資源配置是指對專門用于體育訓練、比賽、教學和健身活動的，有一定投資的、公益性或經(jīng)營性體育設施（包括必要的附屬功能用房）進行時間、空間和數(shù)量上的選擇、安排、搭配的過程。因此，梳理和總結(jié)我國體育場地資源的發(fā)展歷程，分析體育場地資源配置的時代特征，對促進體育場地資源的優(yōu)化配置、全民健康水平和生活質(zhì)量的提高，以及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展有著重要指導意義。

1 我國體育場地資源發(fā)展歷程

第一個時期是保護、改建和興建期（1949—1965年）。1949年4月25日，《中國人民解放軍布告》的發(fā)布，保護了國民黨統(tǒng)治時期遺留下來的4 982個體育場地［1］。隨后，國家先后頒布了《關于改善各級學校學生健康狀況的決定》《關于推行廣播體操運動的聯(lián)合通知》《關于開展體育運動暫行辦法綱要》等文件，不僅促進了各地體育場地的改建和新建，而且也為體育場地的保護、維修提供了政策和制度的保障。1953—1957年，全國共建成體育場地18 191 個，僅1956年就建成5 494個，超過解放前體育場地的總和［1］。雖然，“抗美援朝”“大躍進”“自然災害”對體育場地建設帶來了沖擊，但在中央政府的支持及海外華僑的關心下，體育場地發(fā)展的速度和規(guī)模是前所未有的，1958—1965年新建的體育場地總體呈上升趨勢（圖1）。可以說，此時我國體育場地處在保護中改建、改建中興建的發(fā)展過程中。

圖1 1958－1965年體育場地建設趨勢［2］

第二個時期是停滯徘徊期（1966—1976年）。十年“文化大革命”嚴重影響了體育事業(yè)的發(fā)展，體育場地被占用、毀壞的現(xiàn)象時有發(fā)生，有的甚至成為政治集會的重要場所。雖然，1971年周恩來在全國體育工作會議上對“乒乓外交”的評價使許多城鄉(xiāng)及工礦又恢復了體育場地的建設。但到了“文化大革命”后期，隨著體育戰(zhàn)線再一次受到?jīng)_擊，體育場地的發(fā)展又遭到嚴重的制約。1974年第一次全國體育場地普查數(shù)據(jù)表明，當時我國體育場地數(shù)量為25 488個，主要有體育場、體育館、游泳池（室內(nèi)、室外）等六種類型，分布在體委、工礦、人民公社等系統(tǒng)［3］。因此，“文化大革命”期間，由于受經(jīng)濟發(fā)展的影響，我國體育場地發(fā)展處于基本停滯徘徊狀態(tài)，體育場地資源呈現(xiàn)場地數(shù)量少、類型單一、分布不廣泛的特點。

第三個時期是恢復發(fā)展期（1977—1995年）。隨著“舉國體制”和“全運體制”的貫徹實施，體育作為國家計劃的一部分實行集中統(tǒng)一領導，政府成為投資主體，為加快體育場地的建設提供可能。1995年6月20日國務院頒布實施《全民健身計劃綱要》，規(guī)定“體育場地設施建設要納入城鄉(xiāng)建設規(guī)劃”，這些都極大促進了城鄉(xiāng)體育場地的建設和發(fā)展。第四次全國體育場地普查數(shù)據(jù)表明，我國體育場地數(shù)量增至615 693個，場地類型累計達到48種。場地分布在體委、學校等系統(tǒng)，經(jīng)濟成份涉及公有、國有、非公有等。全國體育場地面積7.8億m2，人均場地面積0.65m2；體育場地投資金額372億元，人均投資金額31.06元［3］。因此，文化大革命后我國體育場地經(jīng)過十幾年的建設，場地的數(shù)量、場地面積、投資金額等有了較大的增加，場地分布也較廣，投資主體漸顯多元化的特點。

第四個時期是全面發(fā)展期（1996年至今）。1995年7月6日原國家體委正式頒布實施《奧運爭光計劃綱要（1994—2000）》，全國各省市都改造和新建了一大批用于競技體育比賽的體育場館。隨后，國家又先后制訂了《關于深化改革加快發(fā)展縣級體育事業(yè)的意見》《1996年度體育彩票公益金用于實施全民健身計劃的通知》《全民健身條例》等文件，為公益性體育場地的建設提供了資金和法律保障，加快了城鄉(xiāng)體育場地的規(guī)劃和建設。2014年第六次全國體育場地普查數(shù)據(jù)顯示，全國共有體育場地169.46萬個，平均每萬人擁有體育場地12.45個，人均體育場地面積1.46m2。在場地數(shù)量、場地面積、人均場地面積、投資金額、人均投資金額等方面比以往普查結(jié)果有大幅度的提高。

2 我國體育場地資源配置特征

長期以來，人口多、資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、體育消費支付能力低的城市化發(fā)展背景，決定了我國體育場地資源呈現(xiàn)出中國特色的配置特征。第一，配置方式由計劃向計劃和市場相混合的方式轉(zhuǎn)變，即政府宏觀調(diào)控下的市場配置方式，形成政府主導、市場自主、社會自治，財政與市場雙輪驅(qū)動的體育場地資源配置運行機制。也就是體育場地的類型、分布、數(shù)量等更多是通過政府的行政權(quán)力、行政機制和行政層次的計劃指令來規(guī)劃建設。第二，體育場地數(shù)量和面積遞增。與第五次全國體育場地普查（截至2003年12月31日）相比，第六次全國體育場地普查數(shù)量增加了84.45 萬個，將近翻了一倍。用地面積增加了17.32億m2，建筑面積增加了1.84億m2，場地面積增加了6.62億m2；人均場地面積增加了0.43m2。第三，體育場地類型復雜和體育場地分布拓展。第六次全國體育場地普查類型由五普的64種增至83種，場地分布涉及廣場、公園、校園、工礦、機關企事業(yè)單位樓院、賓館商場飯店、居住小區(qū)和街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村、軍營等，能較好地滿足不同區(qū)域、不同年齡、不同性別群眾健身需求。第四，體育場地投資多元。體育場地建設資金以政府投資為主，同時許多企業(yè)、社會組織和個人積極參與體育場地的建設，一定程度上緩解了體育場地建設資金的不足，投資多元化格局逐步形成。第五，體育場地建設科技化。隨著我國科學技術(shù)的快速發(fā)展，許多高新技術(shù)被廣泛運用到體育場地建設當中，做到功能、節(jié)能、環(huán)保和人文設計的和諧統(tǒng)一。如廣州新體育場館的選址采用電磁波透視技術(shù)；北京奧運村大量采用太陽能光熱系統(tǒng)、綠色節(jié)能燈具以及地熱、風能等可再生能源［4］。第六，體育場地建設標準化。就是體育場地的建設嚴格按照國家標準和行業(yè)建設標準來實施，國家體育設施建設和標準辦公室已先后制定《天然材料體育場地使用要求及檢驗方法第1部分：足球場地天然草面層》（國家標準）、《體育場館設備使用要求及檢驗方法第1部分：LED 顯示屏》（行業(yè)標準）等標準。第七，體育場地發(fā)展國際化。就是在遵守國家標準和行業(yè)標準的基礎上，我國體育場地的建設正朝著國際化、規(guī)范化、科學化方向發(fā)展。如成都體育中心2004年獲得歐洲的ISO（國際標準化組織）機構(gòu)阿法卡（AFAQ）公司頒發(fā)的ISO9001：2000認證書，從而成為中國第一個通過國際質(zhì)量認證的體育場館，為我國體育場地的國際化發(fā)展打下良好的基礎。

3 我國體育場地資源配置存在問題

3.1 體育場地資源配置目標不清晰

由于不同時期對體育場地資源屬性的認識不到位，造成體育場地資源配置目標不清晰。建國初期，經(jīng)濟發(fā)展水平還很低，對體育場地建設的投入極其有限，體育場地資源配置主要采用國家財政統(tǒng)一支配、優(yōu)先保證的方式，缺乏對廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的重視。改革開放后，隨著《奧運爭光計劃綱要》的頒布實施，我國的體育事業(yè)主要以競技體育為主導，用“為國爭光”“金牌效率優(yōu)先”的思想指導體育場地資源的配置，體育場地的建設更多是滿足運動訓練、競賽的需要，競技體育的經(jīng)費支出占地方體育系統(tǒng)經(jīng)費總支出的64.1%，而用于群眾體育的費用不足競技體育經(jīng)費的2／5。近年來，為了承辦大型體育賽事和商業(yè)活動，更加注重體育場地的經(jīng)濟效益，追求利潤最大化，將許多體育場地建在經(jīng)濟發(fā)達、消費水平高及人口密集的大城市，體育場地資源配置功利主義色彩較為嚴重［5］。

3.2 體育場地資源配置數(shù)量不充足

國家體育總局副局長馮建中指出現(xiàn)階段體育場地“三少”問題，其中就包括體育場地設施數(shù)量少。第六次全國體育場地普查數(shù)據(jù)表明，我國擁有各種體育場地169.46萬個，體育場地面積19.92億m2，從數(shù)量上看，具有一定的規(guī)模，但對于有13億多人口的我國來說，平均每萬人只擁有體育場地12.45個，與芬蘭平均每萬人有體育場地45.7個、日本平均每萬人有體育場地26個相比還有很大差距［6］。特別是中西部地區(qū)和廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村體育場地數(shù)量不足，體育場地質(zhì)量不高，更多是室外籃球場、健身路徑等檔次較低的體育場地，無法滿足全民健身活動的需要。

3.3 體育場地資源配置結(jié)構(gòu)不合理

第五次全國體育場地普查數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有體育場地資源結(jié)構(gòu)以室外體育場地為主，共有436 278個，占標準體育場地總數(shù)的79.7%，其中籃球場、排球場、小運動場等占有50%以上的比例。投資多、占地面積大的室內(nèi)體育場地的建設相對滯后，只有61 358個，占標準體育場地總數(shù)的11.2%，只占全國體育場地總數(shù)的7.19%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的體育場地僅有66 413 個，占全國體 育場地總數(shù) 的8.18%［7］，主要以室外籃球場、健身路徑、乒乓球場及棋牌室為主。雖然五普后大型體育場館和農(nóng)村體育場地有了較大發(fā)展，但是，各種類型體育場地的比例不合理問題仍然存在，特別是群眾性健身場地較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村體育場地類型單一，千篇一律，缺乏地方特色，人文性不強，無法滿足人民群眾多元化健身需求，一定程度上影響了全民健身運動的全面開展。

3.4 體育場地資源配置布局差異化

由于國家政策的傾斜，體育場地建設資金更多投向城市區(qū)域，出現(xiàn)體育場地資源配置的差異化。首先，區(qū)域布局的差異化。受區(qū)域的政策、人口、經(jīng)濟及自然等條件的影響，不同區(qū)域空間體育場地資源的分布格局也不同，呈現(xiàn)不平衡的狀態(tài)。在體育場地數(shù)量、場地總面積、人均場地面積方面，東部地區(qū)多于中西部地區(qū)，每10萬人擁有體育場地數(shù)最少的是中部地區(qū)，僅有45個［8］。其次，系統(tǒng)布局的差異化。當前全國體育場地許多集中在教育系統(tǒng)和其他系統(tǒng)，其中教育系統(tǒng)體育場地在東、西、中部地區(qū)總量都達到62%以上（圖2），可體育場地對外開放率只有29.2%［9］，體育場地資源閑置浪費嚴重。最后，城鄉(xiāng)布局差異化。由于受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，城市和鄉(xiāng)村在財政投入、監(jiān)管、集約化、市場化配置水平方面存在差異，形成城鄉(xiāng)體育場地資源布局的不合理。擁有61%左右人口、占有國土面積83.5%的廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村僅有20.2%的體育場地資源［10］。

圖2 不同區(qū)域體育場地系統(tǒng)分布［7］

3.5 體育場地資源配置機會不均等

體育場地資源配置是為了提供更好的體育公共服務，不斷滿足全民體育健身的需要，但在體育場地資源配置時常忽視社會弱勢群體，存在體育場地資源配置機會不均等的現(xiàn)象［11］。所謂社會弱勢群體，是對處于困難境地人群的一個總稱，包括精神病患者、殘疾人、貧困者、失業(yè)者、災難中的求救者、非正規(guī)就業(yè)者、下崗職工、農(nóng)民工和勞動關系中處于弱勢地位的人［12］。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的青壯年進入城市，隨之在廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村出現(xiàn)一個特殊的未成年的弱勢群體——農(nóng)村留守兒童。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有農(nóng)村“留守兒童”數(shù)量已超過6 100 萬人，相當于英國人口的總數(shù)。由于自然地理條件、歷史和經(jīng)濟發(fā)展的不平衡等原因，在體育場地資源配置中，往往忽視農(nóng)村“留守兒童”和與之相伴的老人，留守兒童因此喪失在平等、和諧的環(huán)境中健康成長的權(quán)利，對他們的健康將產(chǎn)生一定的不良影響。

3.6 體育場地資源配置環(huán)境不協(xié)調(diào)

由于人們在體育場地資源配置時，往往只重視體育場地的投資、數(shù)量、類型、管理等內(nèi)環(huán)境的建設，而忽視體育場地建設與城市發(fā)展的協(xié)調(diào)、體育場地與自然環(huán)境的融合，以及體育場地區(qū)域人文特色和體育場地選址的科學性等外環(huán)境的建設，出現(xiàn)自然環(huán)境被破壞、大型體育場館的建設與城市發(fā)展不協(xié)調(diào)等現(xiàn)象。特別要強調(diào)的是，國家先后制定《關于實施農(nóng)民體育健身工程的意見》《“十一五”農(nóng)民體育健身工程建設規(guī)劃》《全民健身條例》等文件，一定程度上解決了廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村體育場地設施不足的問題，豐富了群眾健身的手段和內(nèi)容。“十一五”期間，全國共投入118.3億元建設了231 306個農(nóng)民體育健身工程，新增體育場地面積2.3億m2，受惠人數(shù)3.3 億，農(nóng)村人均新增場地面積0.7 m2［13］。但由于缺乏對農(nóng)民體育健身工程建設的科學選址、農(nóng)民對體育場地需求的多元化等因素考慮，出現(xiàn)許多已建體育場地閑置浪費、被挪用和占用的現(xiàn)象，一定程度上制約了全民健身事業(yè)的發(fā)展。

4 未來我國體育場地資源的優(yōu)化配置

4.1 明確配置目標，編制實施體育場地建設規(guī)劃

《2014—2020年國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出“更加完善基礎設施和公共服務設施，實現(xiàn)城市生活和諧宜人”的發(fā)展目標。并強調(diào)指出，公共服務設施建設要向中小城市和縣城傾斜，重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，并逐步向城鄉(xiāng)接合部地區(qū)延伸覆蓋。《全民健身計劃（2011—2015年）》提出“全國各類體育場地達到120萬個以上，人均體育場地面積達到1.5 m2以上。50%以上的市（地）、縣（區(qū)）建有全民健身活動中心。50%以上的街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（行政村）建有便捷、實用的體育健身設施”的發(fā)展目標。為了貫徹落實《全民健身計劃（2011—2015年）》，國家制定了《“十二五”公共體育設施規(guī)劃》。因此，各地在明確國家體育場地建設發(fā)展目標的基礎上，應對規(guī)劃進行延伸和細化。將體育場地建設納入當?shù)貒窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口增長趨勢和空間分布，科學編制本地區(qū)體育場地建設規(guī)劃，對體育場地的數(shù)量、種類、規(guī)模和布局進行統(tǒng)籌安排與優(yōu)化配置。同時，強化規(guī)劃實施領導小組的作用，加強規(guī)劃實施中的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導，逐步形成布局合理、覆蓋面廣、相互補充、惠及全民的體育場地網(wǎng)格化格局。

4.2 創(chuàng)新配置理念，完善城鄉(xiāng)體育場地的布局與結(jié)構(gòu)

《國際體育與運動憲章》強調(diào)“體育與運動實踐是所有人的基本權(quán)利，每個人享有對于其個性全面發(fā)展必須的參與運動的基本權(quán)利?！笨梢?，人人都有公平享有體育場地資源的權(quán)利。但我國“公平”理念的缺失是造成城鄉(xiāng)體育場地的布局和結(jié)構(gòu)長期不合理的主要原因。各級政府應創(chuàng)新體育場地資源配置理念，用“公平”理念解決體育場地資源配置時涉及的金融、土地、價格、政策等問題?？山Y(jié)合不同階段城鎮(zhèn)化人口遷移、土地使用、經(jīng)濟發(fā)展水平、群眾需求等特點，對不同城鄉(xiāng)體育場地的數(shù)量、類型、布局、規(guī)模進行“公平”的規(guī)劃和建設，并統(tǒng)籌考慮公益性和經(jīng)營性體育場地建設的類型和數(shù)量，使城鄉(xiāng)體育場地建設的布局與結(jié)構(gòu)更趨于合理，不斷縮小城鄉(xiāng)體育場地的差距，更好滿足城鄉(xiāng)群眾體育健身活動的需要。如東部沿海地區(qū)應重點提升體育場地的品位，注重在社區(qū)體育場地建設中融入?yún)^(qū)域特色的文化元素；中西部地區(qū)著重提高體育場地的數(shù)量和覆蓋面，特別是要加快小城鎮(zhèn)及其城鄉(xiāng)接合部體育場地的建設。

4.3 完善政策措施，實現(xiàn)體育場地融資渠道的多元化

體育場地建設資金缺口是制約體育場地發(fā)展的關鍵因素。因此，為了解決融資問題，除了政府加大資金投入外，還必須制定相關的扶持政策措施，充分調(diào)動企業(yè)、個人等建設體育場地的積極性，拓寬社會資源參與體育場地建設的途徑，增加體育場地建設資金總量，真正實現(xiàn)體育場地融資渠道的多元化。完善政策措施可以從以下幾方面入手：首先，制定由政府主導的投融資機制，政府不僅要加大對土地、貸款等方面的政策支持力度，而且要明晰產(chǎn)權(quán)關系，做到所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)管權(quán)的分離，為融資提供良好的外部環(huán)境；其次，加強培育地方稅種，不斷完善地方稅體系，加快實施體育場地建設免稅或者稅收優(yōu)惠政策，對水、電等能源使用費給予降價處理。再次，設立由政府財政部門監(jiān)管，政府、社會共同籌資，委托專業(yè)管理團隊管理的“公共體育場地建設發(fā)展基金”，實施?？顚Ｓ?，為體育場地建設與維修的良性和常態(tài)發(fā)展提供資金保障。最后，鼓勵公共基金、保險資金等參與大型體育場地的建設和運營，放開市場準入。

4.4 建立評價機制，提高體育場地資源配置的科學化水平

評價機制是檢驗體育場地資源配置效益的關鍵環(huán)節(jié)，也是提高體育場地資源配置科學化水平的有效手段。首先，建立由各地體育、國土、稅務、規(guī)劃等部門組成的規(guī)劃實施領導小組，負責體育場地的建設規(guī)劃、實施監(jiān)督、評價反饋等工作。其次，合理選擇體育場地資源配置評價指標，科學建立體育場地資源配置評價模型，定期對各地體育場地資源配置效益進行客觀、科學的評價，為各地體育場地的建設與發(fā)展提供參考依據(jù)。再次，建立反饋激勵制度。定期將體育場地資源配置效益評價結(jié)果反饋給各地政府主管部門，及時發(fā)現(xiàn)體育場地建設中存在的問題，合理調(diào)整體育場地建設規(guī)劃，實現(xiàn)體育場地資源配置經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的最大化，不斷提升城鄉(xiāng)體育公共服務水平。同時，制定獎懲制度，對體育場地資源配置效益好的城鄉(xiāng)給予政策、資金等方面的支持與獎勵，不斷提高各地科學配置體育場地資源的積極性，增強責任意識，對國家有序推進新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢具有重大現(xiàn)實意義。

4.5 重視生態(tài)化管理，促進體育場地資源配置的可持續(xù)發(fā)展

黨和政府已將生態(tài)文明建設問題列入《2014—2020年國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中，提出“將生態(tài)文明理念全面融入城市發(fā)展，構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式、生活方式和消費模式”的新型城市建設戰(zhàn)略。因此，要重視體育場地資源配置的生態(tài)化管理。第一，要樹立生態(tài)觀念，強化生態(tài)環(huán)境保護意識。要站在生態(tài)文明發(fā)展的高度上，對體育場地的建設、使用、管理等方面進行生態(tài)化管理，才能使人類真正走出體育場地建設中的生態(tài)危機困境，這不僅為體育場地資源配置時正確處理和解決人與人、人與自然的關系指明了方向，也促進了體育場地資源配置理論的變革，推動體育場地資源配置向生態(tài)化方向轉(zhuǎn)向。第二，采用系統(tǒng)管理方法。體育場地資源配置系統(tǒng)是一個由建設系統(tǒng)、管理系統(tǒng)、消費系統(tǒng)、動力系統(tǒng)、保障系統(tǒng)和環(huán)境系統(tǒng)組成的綜合系統(tǒng)，具有生態(tài)特征，是一個人工的生態(tài)系統(tǒng)，必須用系統(tǒng)的方法處理體育場地資源的配置問題。首先，用多級思維的方法，從系統(tǒng)觀點出發(fā)，多方位、多層次研究體育場地資源配置系統(tǒng)各子系統(tǒng)間、系統(tǒng)各生態(tài)要素間、系統(tǒng)與環(huán)境間的關系。其次，把自然科學和社會科學的理論和方法系統(tǒng)地運用到體育場地資源的配置上，不斷創(chuàng)新方法，促進體育場地資源配置的可持續(xù)發(fā)展。

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