職業(yè)教育混合所有制改革中制度阻力研究

□王　　坤

職業(yè)教育混合所有制改革中制度阻力研究

□王坤

職業(yè)教育混合所有制改革在推進(jìn)過程中因制度沖突而產(chǎn)生阻力問題，主要表現(xiàn)在正式制度之間、正式制度與非正式制度之間、教育制度與其他制度之間以及正式制度與教育理念之間產(chǎn)生的沖突所引發(fā)的阻力等。在職業(yè)教育教育混合所有制改革過程中，如何避免國有資產(chǎn)流失、在教育的公益性與資本的逐利性之間取得平衡、維護(hù)參與者合法權(quán)益，需要明確混合所有制改革的價(jià)值訴求，完善法律法規(guī)，在教育公益性與資本逐利性之間找到契合點(diǎn)。

職業(yè)教育；混合所有制；制度阻力

正如哈耶克所言 “制度本身提供博弈規(guī)則”［1］，一項(xiàng)好的制度“應(yīng)該支持政府利益，考慮學(xué)校利益，兼顧學(xué)生利益，以平衡國家利益、公共利益、教育組織利益、個(gè)人利益的關(guān)系”。［2］單一的公辦職業(yè)院校，在資產(chǎn)的處置方面受制于現(xiàn)行國有資產(chǎn)的管理制度，在人才引進(jìn)方面受制于事業(yè)單位人事聘用制度，在人才培養(yǎng)方面受制于現(xiàn)行公辦職業(yè)院校的人才培養(yǎng)體制，導(dǎo)致我國公辦職業(yè)院校發(fā)展活力普遍不足、機(jī)制僵硬，不能及時(shí)回應(yīng)時(shí)代發(fā)展對(duì)職業(yè)教育的訴求。單一的民辦職業(yè)院校，發(fā)展資金有限，不能及時(shí)得到國家的有效支持，在招生與就業(yè)、人才引進(jìn)等方面缺乏吸引力，導(dǎo)致師生規(guī)模上不去，很難做大做強(qiáng)。

一、制度沖突引發(fā)的混合所有制改革阻力

一是正式制度之間的沖突。正式制度是指利益相關(guān)者為了特定目的，有意識(shí)建立起來并經(jīng)過相應(yīng)機(jī)構(gòu)認(rèn)定頒發(fā)的各種制度的總稱。統(tǒng)治階級(jí)賦予了正式制度相應(yīng)的權(quán)威性，包括法律法規(guī)、規(guī)章制度和政策契約等。在混合所有制改革中，雖然國家已經(jīng)頒布了《民辦教育促進(jìn)法》及其相應(yīng)實(shí)施條例，但其中仍然存在許多不完善之處。如《民辦教育促進(jìn)法》一方面規(guī)定“不以營利為目的”，另一方面又規(guī)定出資人可以獲取“合理的回報(bào)”，這本身就具有一定的矛盾性。［3］如民辦職業(yè)院校的利潤回報(bào)性與教育機(jī)構(gòu)的非營業(yè)性的沖突。根據(jù)《民法通則》第三章的規(guī)定，將法人分為 “企業(yè)法人、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體法人”，民辦職業(yè)院校屬于“民辦非企業(yè)”的類別，但現(xiàn)行的民法通則中并沒有這一類別。1995年頒布的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》并未明令廢止，第二十一條對(duì)用非經(jīng)營性資產(chǎn)對(duì)外投資、入股、合資、聯(lián)營做出了規(guī)定。2005年頒布的《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》作為該規(guī)章的繼承，并沒有“非經(jīng)營性轉(zhuǎn)經(jīng)營性”的規(guī)定，僅提及事業(yè)單位國有資產(chǎn)可自用或出租、出借、對(duì)外投資和擔(dān)保。舊的法規(guī)未提及“非經(jīng)營性轉(zhuǎn)經(jīng)營”性資產(chǎn)的性質(zhì)，而新的法規(guī)又根本未提及，以至于職業(yè)教育混合所有制改革中亂象叢生，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。［4］

二是正式制度與非正式制度之間的沖突。非正式制度是指在特定的時(shí)空里，一定的人群經(jīng)過長期的共同生活和社會(huì)交往，所形成的大家共同遵守的行為準(zhǔn)則，包括意識(shí)形態(tài)、價(jià)值理念、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣等，它是對(duì)人們的行為產(chǎn)生非正式約束的規(guī)則。［5］在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，人們既受到正式制度的約束，也會(huì)受到非正式制度的深刻影響。有部分人認(rèn)為公辦職業(yè)教育混合所有制改革，就是為了吸納社會(huì)民間資本，大幅度地提高學(xué)費(fèi)，從而獲得高額“利潤”。從北京市政協(xié)組織的《民辦教育調(diào)查問卷分析報(bào)告》中“民辦高校投資者的合理回報(bào)”調(diào)查問卷來看，大部分人都認(rèn)為民辦高校要有相應(yīng)的投資回報(bào)，這表達(dá)了公眾對(duì)民辦教育盈利性的普遍共識(shí)。［6］而在對(duì)待公辦教育問題上，人們往往會(huì)把教育的公益性與盈利性對(duì)立起來，當(dāng)民辦教育與公辦教育混合辦學(xué)時(shí)，人們對(duì)混合所有制職業(yè)教育的公益性產(chǎn)生了懷疑，這樣的懷疑會(huì)導(dǎo)致人們?cè)趨⑴c職業(yè)教育混合所有制改革過程中積極性不高，延緩了改革的進(jìn)度。

三是改革推行的教育制度與社會(huì)的其他制度之間的沖突。任何一項(xiàng)教育改革的最終執(zhí)行者，是廣大基層一線的教師員工，在教育改革中，如果他們的合法權(quán)益得不到保障甚至受損，勢(shì)必會(huì)對(duì)改革進(jìn)行抵制，從我國基礎(chǔ)教育的“新課程”改革效果的大打折扣可以看出這點(diǎn)。職業(yè)教育混合所有制改革也一樣，從狹義的角度來看，民辦學(xué)校與民營資本不叫混合，公辦學(xué)校與國有資本不叫混合，只有公辦學(xué)校和民營資本或民辦學(xué)校與國有資本才叫混合。而這樣的混合所有制是建立在產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，面對(duì)共同擁有的產(chǎn)權(quán)，怎樣定位教師員工的身份待遇問題，成了一個(gè)很大的問題。這背后涉及到事業(yè)編制、職稱評(píng)定、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、公積金等一系列問題。事業(yè)編制外的員工工作周期短、流動(dòng)性頻繁、思想不穩(wěn)定和工作熱情低，編制外用員工在聘用與解雇方面具有極大的隨意性，而這與《勞動(dòng)合同法》的第10條、14條、39條、40條等條款所規(guī)定的人員聘用與解雇產(chǎn)生了一定的沖突［7］，由此產(chǎn)生的制度阻力，會(huì)直接影響到基層一線編制內(nèi)外教職工對(duì)混合所有制改革的支持力度。

四是職業(yè)教育混合所有制改革的 “制度與理念沖突”而產(chǎn)生的阻力。往往表現(xiàn)為制度與理念的矛盾、脫節(jié)、錯(cuò)位等。在我國長期的學(xué)校辦學(xué)過程中，已經(jīng)形成了一種“非公即私”的固有觀念，這嚴(yán)重影響了職業(yè)教育混合所有制改革的進(jìn)程。從改革實(shí)踐中可以看出，許多專家學(xué)者、職業(yè)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、師生員工都對(duì)職業(yè)教育混合所有制改革表現(xiàn)出很大的擔(dān)憂與顧慮，比如公辦學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心混合所有制改革是否會(huì)造成國有資產(chǎn)流失，自己會(huì)不會(huì)由此被追責(zé)；廣大公辦教職員工擔(dān)心混合所有制改革后，自己的事業(yè)編制身份是否會(huì)被取消，由此引發(fā)的一系列待遇是否會(huì)隨之消失等等。從上到下的種種顧慮，會(huì)導(dǎo)致混合所有制改革在執(zhí)行過程中效果大打折扣，甚至因?yàn)榇蠹业膿?dān)心與阻擾而使整個(gè)改革過程最終夭折。

二、混合所有制改革中制度阻力原因分析

要想更好地理解職業(yè)教育混合所有制改革中因制度沖突而產(chǎn)生的阻力問題，需要追本溯源，從哲學(xué)的視角尋找有效的理論支撐。復(fù)雜理論認(rèn)為“在最謹(jǐn)慎的探究基礎(chǔ)上所采取的適當(dāng)行為，也很容易產(chǎn)生完全無效的和不適當(dāng)?shù)慕Y(jié)果?！保?］恩格斯提出了著名的“歷史合力動(dòng)力論”，即“最終的結(jié)果總是由許多單個(gè)意志的相互沖突中產(chǎn)生出來，任何一個(gè)人的愿望都會(huì)受到任何另一個(gè)人的妨礙，而最后出現(xiàn)的結(jié)果就是誰都沒有希望過的事物?！保?］在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，由于受各種因素的影響，很可能產(chǎn)生不符合預(yù)期或相反的結(jié)果。如下圖所示：

圖1　　恩格斯的歷史合力動(dòng)力論

在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，當(dāng)涉及到公辦學(xué)校與民營資本混合辦學(xué)時(shí)，必然涉及到國有資產(chǎn)的管理和處置問題。在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，如何避免民營合作方利用各種手段將國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)化為非國有資產(chǎn)權(quán)益，或以國有資產(chǎn)損毀、消失的形式形成流失。［10］在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，必然面臨公辦職業(yè)院校國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)問題，現(xiàn)行法律體制對(duì)職業(yè)教育混合所有制改革的缺位，往往會(huì)導(dǎo)致具有逐利本性的民營資本鉆法律空子，通過股權(quán)分割、虛報(bào)民營資本份額、夸大民營資本價(jià)值等方式攫取國有資產(chǎn)。如果職業(yè)教育混合所有制改革非但沒有激發(fā)辦學(xué)活力，而是導(dǎo)致公辦職業(yè)院校國有資產(chǎn)流失，就會(huì)職業(yè)教育混合所有制改革的初衷背道而馳，這樣的擔(dān)心并非毫無依據(jù)，而是在前期中小學(xué)和國有企業(yè)“轉(zhuǎn)制”過程中時(shí)有發(fā)生。

民營資本的逐利性導(dǎo)致教育投資者以自己的利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，當(dāng)各種利益發(fā)生沖突和矛盾時(shí)，其往往僅從自身利益做出抉擇。教育的根本目的是培養(yǎng)人，是從文化、精神、體質(zhì)等方面開發(fā)人的潛能，從而更好造福人類社會(huì)，為人類的生存和發(fā)展創(chuàng)造更好的各種基本條件。［11］就職業(yè)教育的發(fā)展來說，破解職業(yè)教育改革發(fā)展難題的關(guān)鍵就是要“提升職業(yè)教育公益性”，這是現(xiàn)階段職業(yè)教育改革發(fā)展中必須解決的首要問題。［12］股份制是混合所有制改革的基石，公司化的管理是職業(yè)教育混合所有制改革繞不開的問題，如果不注意運(yùn)用一系列法律規(guī)章制度來規(guī)范混合所有制院校的辦學(xué)行為，極有可能出現(xiàn)民辦大股東為了追求自身利益最大化，而損害職業(yè)教育公益性的情況發(fā)生。

因此，各種與職業(yè)教育混合所有制改革相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，都必須考慮職業(yè)教育制度的背景環(huán)境，在具體的制度要求和制度背景環(huán)境之中取得某種平衡。［13］從本質(zhì)上來說，職業(yè)教育混合所有制要服務(wù)于“激發(fā)辦學(xué)活力”的價(jià)值訴求，由此導(dǎo)致支持與反對(duì)者之間的沖突，突出盈利性必然意味著職業(yè)教育公益性要做出讓步，與職業(yè)教育相關(guān)的制度會(huì)存在一定的矛盾與沖突。

三、消除職業(yè)教育混合所有制改革中制度阻力的路徑

（一）明確職業(yè)教育混合所有制改革的價(jià)值追求要使混合所有制改革的制度阻力最大化降低，改革參與者必須明晰混合所有制與現(xiàn)行教育制度的價(jià)值追求。教育制度并非機(jī)械的純粹性規(guī)則，而是目的性與工具性的統(tǒng)一，教育制度建設(shè)應(yīng)為人的發(fā)展創(chuàng)造有效的激勵(lì)或約束機(jī)制。［14］從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的視野來看，公辦職業(yè)院校產(chǎn)權(quán)制度安排效率低下，收益權(quán)的不明晰導(dǎo)致動(dòng)力不足，亟需從職業(yè)院校組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部效率和外部制度環(huán)境之間建立必要的聯(lián)系［15］。

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過程中，從有利于促進(jìn)職業(yè)教育混合所有制改革開展的角度出發(fā)，達(dá)成價(jià)值共識(shí)是職業(yè)教育混合所有制改革的基礎(chǔ)。席冬梅等認(rèn)為“混合所有制是職業(yè)教育活力所在”［16］，李艷華等認(rèn)為“探索發(fā)展混合所有制職業(yè)院校，是激發(fā)職業(yè)教育辦學(xué)活力的正確選擇?！保?7］就我國職業(yè)教育的發(fā)展現(xiàn)狀來看，“激發(fā)職業(yè)教育辦學(xué)活力”是職業(yè)教育混合所有制改革的根本價(jià)值追求，這是職業(yè)教育混合所有制改革必須明確的前提。所謂“職業(yè)教育辦學(xué)活力”就是職業(yè)院校在相應(yīng)的法律體系范圍內(nèi)認(rèn)真履行社會(huì)責(zé)任，開展職業(yè)教育人才培養(yǎng)和科學(xué)研究、全面為社會(huì)服務(wù)的積極狀態(tài)。辦學(xué)活力的強(qiáng)弱，直接體現(xiàn)了職業(yè)院校自主權(quán)的大?。?8］。

（二）完善相應(yīng)的法律法規(guī)

從現(xiàn)行的法律體系來看，現(xiàn)有的《高等教育法》、《職業(yè)教育法》、《民法通則》、《民辦教育法》等法律規(guī)章，字里行間并無混合所有制的相應(yīng)表述。從法律層面來看，我國并不存在嚴(yán)格意義上的“混合所有制”，因此，要想在職業(yè)教育領(lǐng)域進(jìn)行混合所有制改革，必須先對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，增加混合所有制的相關(guān)內(nèi)容。

我國的根本大法《憲法》以及教育發(fā)展的根本法律《教育法》中，都缺乏職業(yè)教育混合所有制改革的法律依據(jù)，這與國家在頂層設(shè)計(jì)方面不斷促進(jìn)職業(yè)教育混合所有制改革的努力相脫節(jié)。在職業(yè)教育混合所有制改革過程中，應(yīng)當(dāng)積極總結(jié)提煉混合所有制改革的政策性文本，使之逐漸上升為帶有規(guī)范性的法律規(guī)章，這樣有利于增強(qiáng)其法律效力。

為了防止混合所有制改革中國有資產(chǎn)的流失，應(yīng)當(dāng)明確公辦職業(yè)院校國有資產(chǎn)的權(quán)利主體，制定國有資產(chǎn)監(jiān)管的法律規(guī)章，從我國國情出發(fā)，可賦予省級(jí)人民政府處置教育資產(chǎn)的主體資質(zhì)，劃分中央與省級(jí)政府處置教育資產(chǎn)的權(quán)限。參照國務(wù)院《國有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》和財(cái)政部《國有資產(chǎn)評(píng)估核準(zhǔn)管理辦法》，全面做好公辦職業(yè)院校的“驗(yàn)資”工作，科學(xué)界定各類公辦職業(yè)院校的資產(chǎn)，做到依法依規(guī)、有章可循。

同時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)積極制定保障職業(yè)教育混合所有制改革的單行配套法，包含職業(yè)教育混合所有制改革的制定機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)估機(jī)制等，如《職業(yè)教育混合所有制改革合作促進(jìn)法》、《職業(yè)教育混合所有制改革國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《職業(yè)教育混合所有制改革員工權(quán)益保障條例》等，以此來優(yōu)化職業(yè)教育混合所制改革環(huán)境［19］。只有先進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和制度安排，健全法律法規(guī)，打通各種法律規(guī)章之間對(duì)職業(yè)教育混合所有制規(guī)定的壁壘，才能夠?yàn)槁殬I(yè)教育混合所有制改革保駕護(hù)航［20］。

（三）正確處理教育公益性與逐利性的沖突

職業(yè)教育的公益性是指滿足社會(huì)或群體中全體成員或大多數(shù)成員對(duì)職業(yè)教育的需求，能夠?qū)崿F(xiàn)他們的共同目的，代表他們的共同意志，使其共同受益。職業(yè)教育的公益性特征是否明顯，直接關(guān)系到整個(gè)國家責(zé)任的大小和辦學(xué)規(guī)模格局，是一個(gè)直接關(guān)系到職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性問題［21］。為了控制混合所有制中引入資本的逐利性對(duì)職業(yè)教育公益性的侵蝕，應(yīng)當(dāng)將公益性作為職業(yè)教育混合所有制設(shè)立的最終落腳點(diǎn)，在投資主體和辦學(xué)主體關(guān)于教育質(zhì)量改善的問題上達(dá)成共識(shí)，職業(yè)院校要通過一定的治理機(jī)制來保障學(xué)校的公益性。

職業(yè)院校通過混合所有制改革，其利益相關(guān)者涉及范圍會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大，包括政府、公辦民辦投資人、公辦民辦教職工、學(xué)生及家長、社區(qū)和產(chǎn)學(xué)研相關(guān)者。在混合所有制改革過程中，相關(guān)政策的制定、實(shí)施和評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)權(quán)衡利弊，兼顧各方利益，將《民辦教育促進(jìn)法》中允許的“合理回報(bào)”與公辦教育中的“公益性”有機(jī)結(jié)合，在實(shí)現(xiàn)相關(guān)者利益的基礎(chǔ)上達(dá)到教育公益性的最大化。

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責(zé)任編輯韓云鵬

王坤（1979－），男，云南鎮(zhèn)雄人，云南師范大學(xué)職業(yè)技術(shù)教育學(xué)院講師，博士，研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育課程政策、校企股份制合作。

云南省教育廳科研基金項(xiàng)目“云南職業(yè)教育發(fā)展中的混合所有制研究”（編號(hào)：2015Y112），主持人：王坤；云南省教育廳課題“云南省公辦地方本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展中校企股份制合作辦學(xué)研究”（編號(hào)：2015BZGB02），主持人：王坤；云南師范大學(xué)校級(jí)課題“新中國中等職業(yè)教育課程政策研究”（編號(hào)：02000205020503016），主持人：王坤。

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1001-7518（2015）28-0012-04