合作供給居家養(yǎng)老服務(wù)研究

廖敏

【摘要】居家養(yǎng)老結(jié)合了家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的特點(diǎn)，滿足了老年人的心理需求和長期生活習(xí)慣。如果單純依靠政府供給居家養(yǎng)老服務(wù)，既不現(xiàn)實(shí)也難以提高服務(wù)效率，政府與社會工作機(jī)構(gòu)合作供給非常必要。文章以長沙市天心區(qū)為例分析了合作供給居家養(yǎng)老服務(wù)的利弊，進(jìn)一步提出政府與社會工作機(jī)構(gòu)合作供給居家養(yǎng)老服務(wù)的完善路徑。

【關(guān)鍵詞】居家養(yǎng)老 社會工作機(jī)構(gòu) 合作供給 長沙市

【中圖分類號】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，人民生活水平和醫(yī)療保健事業(yè)的巨大改善，人口老齡化進(jìn)程逐步加快，呈現(xiàn)出老年人口基數(shù)大、增長快、空巢化和高齡化的趨勢。根據(jù)我國第六次人口普查資料顯示，我國60歲及以上人口約1.77億人，占總?cè)丝诘?3.26%，其中失能和半失能老年人約3300萬，占老年人總?cè)丝诘?9%，老年人的日常照料問題日益凸顯。養(yǎng)老問題已不再是單純的家庭問題，而是關(guān)乎我國社會建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)、焦點(diǎn)問題。

我國政府在巨大的養(yǎng)老需求及現(xiàn)有養(yǎng)老方式無力承擔(dān)的情況下提出了居家養(yǎng)老的養(yǎng)老方式。這種養(yǎng)老方式兼具居家和社區(qū)照料兩大特點(diǎn)，既解決了子女照料老年人的困難，又滿足了老年人對親情的需要，同時(shí)還解決了社會養(yǎng)老資源嚴(yán)重匱乏，床位極為不足等問題。但是，由于居家養(yǎng)老這種方式在我國發(fā)展的時(shí)間較短，目前所供給的居家養(yǎng)老服務(wù)難以滿足龐大的老年人居家養(yǎng)老服務(wù)需求，相關(guān)的研究尤其是關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)合作供給方面的研究也比較薄弱，這便是本文關(guān)注居家養(yǎng)老服務(wù)合作供給的重要原因。

合作供給居家養(yǎng)老服務(wù)的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)意義

基本概念界定。居家養(yǎng)老。居家養(yǎng)老最早起源于西方發(fā)達(dá)國家，在西方一般被稱為老年人社區(qū)照顧，從20世紀(jì)開始有了較大范圍的發(fā)展。居家養(yǎng)老是指老年人仍居住在家庭中，但由社區(qū)內(nèi)經(jīng)過專業(yè)化培訓(xùn)的工作人員以上門服務(wù)、社區(qū)日托等形式為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。它結(jié)合了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢特點(diǎn)，是一種讓老年人居住在家中便可以獲得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的社會化養(yǎng)老方式。

社會工作機(jī)構(gòu)。社會工作機(jī)構(gòu)是運(yùn)用社會工作專業(yè)的理念、方法和技巧服務(wù)社會上的弱勢群體和有需要、有困難人群的非營利性組織，是一種特殊的新型社會組織。與其他社會組織相比，目前我國社會工作機(jī)構(gòu)具有以下特點(diǎn)：一是社會工作機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)主要來源于政府購買服務(wù)和社會捐贈；二是社會工作機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)專業(yè)的價(jià)值觀和理念；三是社會工作的服務(wù)對象主要是老人、殘疾人、婦女兒童等弱勢群體，幫助他們解決困難、緩解危難。

相關(guān)理論基礎(chǔ)。一是福利多元主義理論視角下居家養(yǎng)老服務(wù)的供給主體。福利多元主義理論認(rèn)為福利責(zé)任承擔(dān)者是多元的，政府不是唯一的提供主體，家庭、志愿者組織和民間機(jī)構(gòu)都應(yīng)該是福利的提供者。美國的社會學(xué)家羅斯認(rèn)為福利應(yīng)打破國家壟斷提供福利的局面，國家、市場、家庭應(yīng)參與進(jìn)來。德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伊瓦斯繼承并發(fā)展了羅斯的福利三分方法，提出福利四分模式，強(qiáng)調(diào)民間社會對于社會福利的整合以及政府、市場、社區(qū)之間的互動都有著重要的意義。約翰遜則進(jìn)一步系統(tǒng)地探討了福利多元主義，他認(rèn)為福利來源于公共部門、營利部門、非營利部門、非正式部門的直接或間接提供。盡管學(xué)者們根據(jù)不同的研究視角對社會福利來源有不同的劃分，但福利多元主義邏輯演進(jìn)的共同之處都強(qiáng)調(diào)分權(quán)和參與。在居家養(yǎng)老服務(wù)方面，分權(quán)強(qiáng)調(diào)政府不再是老年福利服務(wù)的唯一提供者，應(yīng)將該權(quán)力下放，讓市場、民間組織、家庭社區(qū)共同承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任。參與則希望居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者和受助者都能共同參與到居家養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目決策和實(shí)施中。

二是治理理論視角下政府與社會工作機(jī)構(gòu)的合作。全球治理委員會在1995年的《我們的全球伙伴關(guān)系》報(bào)告中對治理有比較權(quán)威性和代表性的界定，認(rèn)為治理使不同利益或相互沖突的公共部門或私人部門關(guān)系得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)互動的過程。格里·斯托克認(rèn)為治理是統(tǒng)治的新發(fā)展，治理過程中公私部門間以及各自內(nèi)部的責(zé)任界限模糊，彼此相互依賴，治理的本質(zhì)在于行為者之間的相互依賴的互動。俞可平在《治理與善治》中將治理理念引入我國，并從政治學(xué)的角度將治理界定為政治管理的過程。無論哪種觀點(diǎn)和闡述，治理都被理解為是與“統(tǒng)治”相對的一個(gè)概念，具有主體多元化、權(quán)責(zé)模糊化、關(guān)系伙伴化、結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化等特點(diǎn)。在政府與社會工作機(jī)構(gòu)合作方面，治理理論主張應(yīng)關(guān)注組織間的復(fù)雜關(guān)系，強(qiáng)調(diào)通過廣泛深入的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)共同利益。

政府與社會工作機(jī)構(gòu)合作供給居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實(shí)意義。第一，合作供給能夠提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的效率和質(zhì)量。龐大的老齡人口對居家養(yǎng)老服務(wù)提出了多樣化、多層次的需求，只由政府單一主體提供居家養(yǎng)老服務(wù)，一方面政府的人力、財(cái)力等行政資源有限，很難滿足日益增長的養(yǎng)老需求；另一方面，政府直接提供的大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)只重視老年人的生活照料，缺乏對老年人交往能力和自我實(shí)現(xiàn)等方面的發(fā)掘和引導(dǎo)，導(dǎo)致服務(wù)效率低下。政府與社會工作機(jī)構(gòu)結(jié)成伙伴關(guān)系，通過跨界協(xié)同的整體性行動提升了居家養(yǎng)老服務(wù)的品質(zhì)。政府行使自己的行政職能，制定居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策和制度，開展居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，籌集居家養(yǎng)老服務(wù)的資金費(fèi)用，規(guī)范居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。而社會工作機(jī)構(gòu)則可以發(fā)揮自身的專業(yè)性、靈活性及親民性，以養(yǎng)老需求為導(dǎo)向，針對不同年齡層次、健康狀況和收入級別的老年人提供不同的服務(wù)內(nèi)容和方式。

第二，合作供給推動政府職能的轉(zhuǎn)變。改革開放之后，我國一直致力于政府職能的轉(zhuǎn)變，建立宏觀調(diào)控的精簡政府。政府職能的轉(zhuǎn)變有兩個(gè)非常重要的前提：一是政府自身分權(quán)和授權(quán)的意識；二是社會組織有能力承接政府轉(zhuǎn)嫁出來的部分公共服務(wù)職能。但是，由于我國社會組織發(fā)展滯后于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，從而導(dǎo)致政府轉(zhuǎn)嫁出來的部分職能沒有合適的載體承擔(dān)，政府只能重新收回已經(jīng)轉(zhuǎn)嫁出去的職能，這樣的惡性循環(huán)無疑阻礙了政府職能的轉(zhuǎn)變。而社會工作機(jī)構(gòu)所具有的公益性、非營利性等特點(diǎn)使它可以履行政府的部分公共服務(wù)職能，可以作為政府的伙伴向社會弱勢群體提供公共服務(wù)和產(chǎn)品。因此，在政府和社會工作機(jī)構(gòu)之間構(gòu)建良好的合作關(guān)系，促使社會工作機(jī)構(gòu)不斷承接政府的公共服務(wù)職能，這無疑有利于推動政府職能的轉(zhuǎn)變。

第三，合作供給促進(jìn)社會工作機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。近年來，我國社會工作機(jī)構(gòu)遇到了非常好的發(fā)展機(jī)遇，規(guī)模迅速壯大，數(shù)量不斷增加，社會工作機(jī)構(gòu)憑借其獨(dú)特的優(yōu)勢有效地滿足了大眾多元化的需求，其承擔(dān)的公共服務(wù)職能和義務(wù)也越來越多。但是，我國社會工作機(jī)構(gòu)依然存在著服務(wù)效果不顯著、資源來源單一、成果比例不均等問題，需要政府在政策和資金上的大力引導(dǎo)和支持。政府對社會工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展有著決定性的影響，政府與社會工作機(jī)構(gòu)之間良性互動的關(guān)系可以使社會機(jī)構(gòu)獲取更多的資源和資金，有利于社會機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。

長沙天心區(qū)合作供給居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀及探索

第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，長沙市常住人口為7044118人，65歲及以上的人口有636009人，占9.03%，老齡化的速度不斷加快。為了應(yīng)對老齡化危機(jī)，2006年4月，長沙市天心區(qū)政府根據(jù)民政部《關(guān)于開展養(yǎng)老服務(wù)社會化示范活動的通知》，率先在湖南省推行了“居家養(yǎng)老”這一新型養(yǎng)老服務(wù)模式，確定轄區(qū)的新天社區(qū)、西牌樓社區(qū)、楚湘社區(qū)、青山祠社區(qū)4個(gè)為第一批試點(diǎn)社區(qū)。2007年，長沙市天心區(qū)以居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)工作為契機(jī)，出臺了《天心區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)助辦法》，居家養(yǎng)老服務(wù)中心增加到13個(gè)。2009年，天心區(qū)在積極探索有償服務(wù)、購買服務(wù)、自我服務(wù)和互助服務(wù)的基礎(chǔ)上，率先在全省實(shí)施了地方政府購買社會工作專業(yè)服務(wù)模式，通過政府出資10萬元，聘請5家社會工作機(jī)構(gòu)，在部分社區(qū)開展社工介入的居家養(yǎng)老服務(wù)。目前，天心區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)基本覆蓋全區(qū)，與福康、同行者、怡智等社會工作機(jī)構(gòu)的合作更加深入，大大推進(jìn)了居家養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化、職業(yè)化。

政府與社會工作機(jī)構(gòu)合作提供居家養(yǎng)老服務(wù)的成效。第一，整合社會資源，豐富養(yǎng)老服務(wù)新內(nèi)涵。天心區(qū)政府與社會工作機(jī)構(gòu)在強(qiáng)化養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，注重三個(gè)內(nèi)涵的豐富：一是生活照料內(nèi)涵的豐富。社會工作機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)轄區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生服務(wù)中心、康復(fù)醫(yī)院、福利院等單位為社區(qū)老年人建立健康檔案，開展優(yōu)惠醫(yī)療服務(wù)；組織轄區(qū)內(nèi)的便利超市、家電修理、按摩理發(fā)等網(wǎng)點(diǎn)為社區(qū)老年人提供優(yōu)惠的日常服務(wù)；依托社區(qū)老年活動中心、棋牌娛樂室、圖書閱覽室等為社區(qū)老年人提供日托服務(wù)。二是精神文化生活的豐富。社會工作機(jī)構(gòu)動員社區(qū)志愿者，不定期開辦聲樂班、舞蹈班、法律知識培訓(xùn)班等，開展“養(yǎng)身堂”、“音樂工作坊”、“廣場舞比賽”等多樣化的小組活動和社區(qū)活動。三是個(gè)性化服務(wù)需求的挖掘。社會工作機(jī)構(gòu)通過家庭探訪、個(gè)案管理等方式不斷挖掘社區(qū)老年人的個(gè)性化需求，鏈接相應(yīng)資源為社區(qū)老年人提供針對性的服務(wù)。

第二，創(chuàng)新服務(wù)手段，探索養(yǎng)老服務(wù)新模式。一方面，天心區(qū)引進(jìn)“一鍵通”居家養(yǎng)老服務(wù)呼叫系統(tǒng)，讓老年人在家可以通過“一鍵通”實(shí)現(xiàn)親情號碼呼叫、醫(yī)療呼救、家政、物業(yè)、心理咨詢等各項(xiàng)服務(wù)，切實(shí)打造“社區(qū)五分鐘服務(wù)權(quán)”；另一方面天心區(qū)根據(jù)轄區(qū)內(nèi)“五老人員多、青少年多”的特點(diǎn)，堅(jiān)持“社區(qū)自主立體式”的服務(wù)理念，開展以社會工作機(jī)構(gòu)專業(yè)社工為媒介，由1名專業(yè)社工帶領(lǐng)或組織1名青少年志愿者為1名社區(qū)老年人服務(wù)的方式，逐步形成了“1+1+1”的養(yǎng)老服務(wù)新模式。同時(shí)，還積極培育了一批“鄰里幫幫團(tuán)”、“傾心茶社”、“夕陽紅廣播站”等老年人互助小組，為有意愿且身體健康的老年人提供了社區(qū)參與的良好平臺。

政府與社會工作機(jī)構(gòu)合作供給居家養(yǎng)老服務(wù)的不足。一是居家養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)基本依賴政府，經(jīng)費(fèi)不足。天心區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)自2006年試點(diǎn)以來，積累了很多經(jīng)驗(yàn)，其發(fā)展離不開政府的資金支持。但畢竟政府的財(cái)力有限，居家養(yǎng)老各項(xiàng)服務(wù)的供給也不同程度受到限制。政府有時(shí)下?lián)苜Y金不及時(shí)，社會工作機(jī)構(gòu)又嚴(yán)重依賴于政府提供的資金支持，這在很大程度上影響了社會工作機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作和居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

二是資源壟斷，缺乏良性競爭機(jī)制。政府在選擇社會工作機(jī)構(gòu)合作供給居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，往往直接指定特定社會工作機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，而沒有大力宣傳政府購買服務(wù)的信息，讓更多有資質(zhì)的社會工作機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來。雖然爭取到項(xiàng)目的社會工作機(jī)構(gòu)在提供服務(wù)中得到了發(fā)展，但因?yàn)槿狈α夹缘母偁帣C(jī)制，該機(jī)構(gòu)容易產(chǎn)生懈怠心理而影響服務(wù)水平的改進(jìn)。

三是社會工作機(jī)構(gòu)嚴(yán)重依賴于政府，缺乏獨(dú)立性。一方面，由于受到我國傳統(tǒng)管理體制的影響，政府對社會工作機(jī)構(gòu)缺乏準(zhǔn)確合理的認(rèn)識和定位，容易將社會工作機(jī)構(gòu)看作是自己的附庸和工具，導(dǎo)致社會工作機(jī)構(gòu)在提供服務(wù)中受到各種管理和限制，缺乏工作自主性，嚴(yán)重影響其健康發(fā)展。另一方面，我國的社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展尚處于起步階段，自身能力發(fā)展不足，嚴(yán)重依賴于政府的資金支持，很難向社會提供強(qiáng)有力的社會服務(wù)項(xiàng)目。

合作供給居家養(yǎng)老服務(wù)的完善路徑

提升政府對社會工作機(jī)構(gòu)的扶持力度和政策保障。合作供給居家養(yǎng)老服務(wù)的一個(gè)重要前提是政府必須認(rèn)識到社會工作機(jī)構(gòu)參與居家養(yǎng)老服務(wù)的重要性和必要性。政府承擔(dān)過多的公共服務(wù)職能容易滋生腐敗和出現(xiàn)低效率現(xiàn)象，很難滿足服務(wù)對象的需求。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變之前對社會工作機(jī)構(gòu)的錯(cuò)誤定位，放棄原有僵化的思維方式，使社會工作機(jī)構(gòu)成為政府公共服務(wù)的有力合作伙伴，逐步培養(yǎng)社會工作機(jī)構(gòu)的自治性和獨(dú)立性，大膽地將居家養(yǎng)老服務(wù)交給社會工作機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。政府則主要負(fù)責(zé)居家養(yǎng)老服務(wù)的宏觀調(diào)控和監(jiān)督，通過合同契約的方式促進(jìn)雙方合作關(guān)系的達(dá)成。目前，我國社會工作機(jī)構(gòu)規(guī)模有限、能力不足，只能在小范圍內(nèi)對居家養(yǎng)老服務(wù)起到輔助性的作用。因此，政府應(yīng)該加大對社會工作機(jī)構(gòu)的扶持力度：一是給予合作社會工作機(jī)構(gòu)直接的資金扶持，增加政府撥款，減免相關(guān)稅收，支持其開展低廉、合法的收費(fèi)服務(wù)；二是加大購買居家養(yǎng)老服務(wù)的力度，推行有力的優(yōu)惠政策，并對社會工作機(jī)構(gòu)參與居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢進(jìn)行廣泛深入的宣傳，以便吸引更多的社會力量參與進(jìn)來，從而擴(kuò)大資金來源。

建立健全政府與社會工作機(jī)構(gòu)合作供給養(yǎng)老服務(wù)的法律體系。健全的法律體系能夠?yàn)檎c社會工作機(jī)構(gòu)合作供給的運(yùn)行和管理提供制度保障，有利于政府向社會工作機(jī)構(gòu)購買居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)活動在統(tǒng)一的規(guī)制下有序進(jìn)行。目前，在我國政府采購法律體系中，法律效力最高、起統(tǒng)領(lǐng)作用的是自2003年1月1日實(shí)施的《政府采購法》?！墩少彿ā穼σ?guī)范政府采購行為、提高政府采購資金的使用效應(yīng)、促進(jìn)廉政建設(shè)發(fā)揮了重要作用。但是，政府采購活動中也暴露出采購范圍狹窄、采購程序和方式不規(guī)范、質(zhì)量不高、效率低下等問題。為此，國務(wù)院第658號令公布《政府采購法實(shí)施條例》，自2015年3月1日起施行?！墩少彿▽?shí)施條例》著力提高政府采購?fù)该鞫?，?qiáng)化社會參與和監(jiān)督，明確政府采購服務(wù)包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。因此，地方政府可以根據(jù)《政府采購法實(shí)施條例》進(jìn)一步出臺地方實(shí)施辦法和配套措施，既要保證法律法規(guī)的統(tǒng)一性，又要體現(xiàn)地方的靈活性。一方面，通過合同賦予政府和社會工作機(jī)構(gòu)平等的權(quán)利義務(wù)，即使因?yàn)椴豢煽沽?dǎo)致政府無法履行合同，政府仍然需要給社會工作機(jī)構(gòu)一定的補(bǔ)償；另一方面，明確政府與社會工作機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系，規(guī)范資金支付的程序和標(biāo)準(zhǔn)，完善政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督管理辦法和績效評估方式等。

增強(qiáng)社會工作機(jī)構(gòu)合作供給居家養(yǎng)老服務(wù)的能力建設(shè)。我國社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展時(shí)間較晚，發(fā)育不夠充分，存在著資金不足、發(fā)展不平衡、規(guī)模有限、內(nèi)部自主性差、人才匱乏、公信力不足等問題，嚴(yán)重制約著合作供給效能的發(fā)揮。因此，社會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)著力完善自身管理，提升養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)能力：一是建立健全自身內(nèi)部管理制度、財(cái)務(wù)制度和績效評估制度等，以科學(xué)調(diào)研為基礎(chǔ)，邀請各方專家與政府共同制定居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以提高機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量；二是開展多樣化的養(yǎng)老服務(wù)，爭取與國際慈善組織合作，以拓寬籌資渠道和增加服務(wù)收入，增加自身的獨(dú)立性和自主性。三是聯(lián)合政府共同對康復(fù)治療師、社會工作者、心理咨詢師等從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)，建立針對專職工作者的一系列福利待遇制度，確保隊(duì)伍的穩(wěn)定。

促進(jìn)社會工作機(jī)構(gòu)與政府的良好溝通和互動。能否獲得政府的支持和理解，關(guān)系到社會工作機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展，所以建立良好的正式交流溝通機(jī)制非常重要。社會工作機(jī)構(gòu)要積極參與到政府的決策中來。在政府制定針對居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策制度時(shí)，社會工作機(jī)構(gòu)一定要及時(shí)、經(jīng)常與政府溝通和對話，代表社會公眾向政府反映意見和要求，積極倡導(dǎo)對老年人有利的政府決策。同時(shí)，社會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)虛心聽取政府的意見和建議，主動邀請政府指導(dǎo)監(jiān)督，爭取參與制訂政府的工作計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)與政府的良好合作。

（作者單位：長沙民政學(xué)院社會工作學(xué)院；本文系2013年度湖南省教育廳科學(xué)研究課題“多元治理視域下城市社區(qū)服務(wù)主體項(xiàng)目合作機(jī)制研究”成果，項(xiàng)目編號：13C1053）

責(zé)編/張曉