新時(shí)期農(nóng)村基層干部代際更替問(wèn)題研究

侯春梅

摘 要：20世紀(jì)70年代末，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了一場(chǎng)以下放政治權(quán)力、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為主要目標(biāo)的改革。學(xué)術(shù)研究重心再次下沉，新時(shí)期農(nóng)村基層干部更替問(wèn)題成為了學(xué)界的研究焦點(diǎn)。結(jié)合基層干部代際更替所處的時(shí)代背景和制度環(huán)境，從內(nèi)生型和嵌入型兩個(gè)研究視角來(lái)分析和比較改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村基層干部的類型和差異，把握更替過(guò)程中對(duì)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)生活的影響，這對(duì)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)都具有一定意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層干部；代際更替；干部隊(duì)伍建設(shè)

中圖分類號(hào)：D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2015）10-0055-02

一、基層干部代際更替的制度環(huán)境和時(shí)代背景

農(nóng)村基層干部代際更替是指在鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生重大變遷背景下，農(nóng)村基層干部基于自然年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)、社會(huì)年齡等多元因素意義上的代際變化。①為了能夠深層次的把握農(nóng)村基層干部代際更替的原因和其代際之間的異同點(diǎn)，有必要對(duì)現(xiàn)時(shí)期農(nóng)村干部所處的社會(huì)環(huán)境和制度環(huán)境做進(jìn)一步剖析。

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)基層干部角色定位的沖擊。在傳統(tǒng)的均質(zhì)性社會(huì)當(dāng)中，基層干部在鄉(xiāng)村治理中扮演著政府代理人與鄉(xiāng)村當(dāng)家人的雙重角色，村民被牢牢的禁錮在農(nóng)村。引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制后，農(nóng)村經(jīng)迅速發(fā)展，廣大勞動(dòng)力從農(nóng)村解放出來(lái)，生活和就業(yè)方面也有了多樣化的選擇。同時(shí)，基層干部對(duì)村莊的控制和保護(hù)能力削弱，特別是農(nóng)業(yè)稅制取消后。某些地區(qū)，由于資金和資源短缺，村干部在鄉(xiāng)村治理方面難有作為，再加上薪酬低、待遇少，他們工作缺乏責(zé)任感和干勁，村干部的角色面臨“雙重邊緣化”。

（二）村民自治的實(shí)行對(duì)基層干部的代際更替注入動(dòng)力。村民自治制度的實(shí)行，使農(nóng)民群眾能夠直接參與基層事務(wù)的管理和決策，他們能夠憑借選票，選出最能代表其利益的基層領(lǐng)導(dǎo)人。實(shí)踐表明，村民自治不但促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，還推動(dòng)了基層社會(huì)的民主進(jìn)程。不但改變了基層政府與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系，而且也改變了廣大農(nóng)村干群關(guān)系，基層干部代際更替在此過(guò)程呈現(xiàn)出鮮明的階段性特征。

（三）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為農(nóng)村基層干部輸入新的血液。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要求把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展納入整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展全局之中進(jìn)行通盤籌劃，打破城鄉(xiāng)界線，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。這一戰(zhàn)略推動(dòng)了我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系加強(qiáng)，鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生發(fā)生很大變化。另一方面，地方政府為了響應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略，會(huì)引導(dǎo)外來(lái)資源來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展，從來(lái)達(dá)到縮小城鄉(xiāng)差距的目的。這就進(jìn)一步推動(dòng)了國(guó)家保障制度、人員配置和發(fā)展資源強(qiáng)制性鑲嵌到鄉(xiāng)村社會(huì)的進(jìn)程，其中包括大學(xué)生村官、掛職、駐村、兼職等，成為農(nóng)村基層干部代際更替的重要方式。

二、農(nóng)村基層干部代際更替的主要方式及其利弊

當(dāng)前農(nóng)村基層干部的構(gòu)成，正在由單一的“本土化”向多元化方向發(fā)展，其代與代之間的更替也發(fā)生很大變化。不同類型的農(nóng)村基層干部會(huì)表現(xiàn)出各自的獨(dú)特性，在鄉(xiāng)村治理中會(huì)產(chǎn)生不同的治理績(jī)效。本文準(zhǔn)備從“內(nèi)生型”和“嵌入型”兩方面視角來(lái)剖析基層干部代際更替問(wèn)題。

（一）“內(nèi)生型”代際更替。通過(guò)這種更替方式產(chǎn)生的新一代農(nóng)村基層干部大多都與村莊和村民有著“鄉(xiāng)緣”、“族緣”乃至直接的“血緣”關(guān)系，而且是“生于斯”、“長(zhǎng)于斯”?！吧谒埂雹谥饕幸韵聨追N類型：（1）“村干部二代”?！按甯刹慷辈皇腔鶎痈刹孔优畣渭兊某幸u，他們是在民主選舉過(guò)程中產(chǎn)生的一種特殊基層干部，其權(quán)力來(lái)源具有合法性。村干部擁有廣泛的群眾基礎(chǔ)和人脈，具有較強(qiáng)的號(hào)召力和權(quán)威，能無(wú)形中幫助子女當(dāng)選。這些“村干部二代”本身也具有較強(qiáng)的管理能力和服務(wù)意識(shí)，能夠帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善村民生活質(zhì)量?？傊?，轉(zhuǎn)型時(shí)期的鄉(xiāng)村，“世襲”有一定的合理性，但隨著村民民主意識(shí)的提高和基層民主的發(fā)展，“村干部二代”在競(jìng)選中將會(huì)面臨更多的挑戰(zhàn)。③（2）“富豪村干部”“富豪村干部”指在農(nóng)村先富起來(lái)的村民，憑借其致富經(jīng)驗(yàn)，獲得村民認(rèn)可和社會(huì)性權(quán)威，成為村治體系中的主導(dǎo)力量。④他們能夠當(dāng)選一是因?yàn)槟贻p有為，管理能力強(qiáng)，財(cái)力雄厚，能夠?qū)r(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持。二是村民們希望能人型村干部出現(xiàn)，引領(lǐng)他們走向致富道路。三是上級(jí)政府也愿意把他們發(fā)展到農(nóng)村基層崗位上。（3）“城歸”精英任職基層崗位?！俺菤w”精英是指那些走出鄉(xiāng)村到城市中拼搏并取得一定成就之后，返鄉(xiāng)走上村莊政治前臺(tái)的村民。⑤筆者認(rèn)為返鄉(xiāng)參政的經(jīng)濟(jì)和知識(shí)精英、政治精英和退伍人員，都可以納入“城歸”精英行列中，他們是新時(shí)期農(nóng)村基層干部代際更替中一種新型的內(nèi)生性變量因素。這些“城歸”精英進(jìn)入基層治理階層，不僅緩解了農(nóng)村精英外流導(dǎo)致的治理精英缺乏困境，也為基層干部的選舉提供一種新的生成途徑，推動(dòng)了鄉(xiāng)村社會(huì)基層治理模式的優(yōu)化。他們可以把村民凝聚起來(lái)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向外延展。

（二）“嵌入型”代際更替。“嵌入型”代際更替是指在新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等背景下，政府有意通過(guò)外力強(qiáng)制加快村莊發(fā)展，或者是為了在基層培養(yǎng)和鍛煉干部等，①由政府選拔并派駐到基層工作的基層干部。主要有以下幾種類型：（1）大學(xué)生“村官”。大學(xué)生“村官”是“嵌入”型基層干部代際更替中的主要力量。首先，他們優(yōu)化了基層干部隊(duì)伍的素質(zhì)、年齡和能力結(jié)構(gòu)。其次，他們給農(nóng)村帶去了新思路、新技術(shù)，能夠帶領(lǐng)群眾科技致富，并積極培訓(xùn)新型農(nóng)民。當(dāng)然，當(dāng)前大學(xué)生“村官”也面臨了眾多問(wèn)題。首先，工資待遇偏低，他們的積極性受到打壓。此外，工作內(nèi)容繁雜，且配套政策不到位，他們有很多好的想法也因?yàn)槿狈χС侄鵁o(wú)疾而終。其次，大學(xué)生“村官”被下派到農(nóng)村基層，既沒(méi)有編制，也沒(méi)有清晰的職位界定，身份尷尬，有些大學(xué)生“村官”因此對(duì)自己的前途很悲觀。（2）掛職干部。干部掛職制度是我國(guó)培養(yǎng)鍛煉干部的重要途徑之一，也是具有中國(guó)特色的一種干部培養(yǎng)方式。⑥他們被派到農(nóng)村后成為村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，是農(nóng)村基層干部代際更替中重要的一種外力嵌入方式。他們能夠?qū)r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出很大貢獻(xiàn)，利用專長(zhǎng)和人脈資源，積極招商引資，帶領(lǐng)當(dāng)?shù)厝罕娒撠氈赂?。然而也存在一些?wèn)題，比如有些掛職干部下派之后并不能適應(yīng)基層的工作，沒(méi)有對(duì)基層工作產(chǎn)生積極影響。所以，掛職干部這一基層干部代際更替方式還有待改革和完善。

“內(nèi)生型”和“嵌入型”這兩種基層干部更替方式預(yù)計(jì)在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都處于并存狀態(tài)。就目前情況而言，“嵌入型”基層干部更替可能會(huì)走向法治化和制度化，并且“嵌入型”也有很大可能轉(zhuǎn)化為“內(nèi)生型”方式。

三、加強(qiáng)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)的對(duì)策

農(nóng)村基層干部構(gòu)成越來(lái)越呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)，他們工作過(guò)程存在的問(wèn)題也需要我們深入的分析探討，以便能夠積極推動(dòng)農(nóng)村政治體制改革，為農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，也為農(nóng)村基層干部更替提供智慧支持。

（一）建立健全農(nóng)村基層干部的生活保障機(jī)制，增強(qiáng)基層管理職位的吸引力。基層干部的勝任力和素質(zhì)能力對(duì)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)穩(wěn)定起到至關(guān)重要的作用，因此，要積極提高農(nóng)村基層干部的待遇，吸引高素質(zhì)、會(huì)管理、懂技術(shù)的能人加入基層治理，全面優(yōu)化農(nóng)村基層干部的文化素質(zhì)和能力結(jié)構(gòu)。首先，國(guó)家和政府要加大對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政支持力度，提高農(nóng)村基層工作人員的工資待遇，激發(fā)其工作的積極性和主動(dòng)性。其次，創(chuàng)新獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)工作認(rèn)真、成果突出的鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)班子給予重獎(jiǎng)。再次，制定農(nóng)村基層干部養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)在村里服務(wù)多年、奉獻(xiàn)頗多的基層干部實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為他們退休后生活提供基本保障。最后，建立優(yōu)秀基層干部選拔提升機(jī)制，從優(yōu)秀的村干部中選拔一批業(yè)績(jī)突出、素質(zhì)優(yōu)異的充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)崗位，并納入國(guó)家正式編制，激勵(lì)更多的基層干部勤勉工作，為百姓造福。

（二）拓寬農(nóng)村基層干部來(lái)源渠道，建立健全后備干部的選拔、任用和管理機(jī)制。首先，要在現(xiàn)行基層干部的選拔和管理過(guò)程中引入獎(jiǎng)懲、競(jìng)爭(zhēng)和績(jī)效機(jī)制，定期對(duì)基層干部的工作進(jìn)行考核和評(píng)定，以激勵(lì)他們更好地工作。其次，大力改革基層干部的選拔機(jī)制，積極挑選有能力、懂管理、有專長(zhǎng)的鄉(xiāng)村精英進(jìn)入村級(jí)治理班子。再次，拓寬農(nóng)村基層干部的來(lái)源渠道，積極的鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多的“城歸”精英在農(nóng)村開(kāi)展各種經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和活動(dòng)，為其以后可能進(jìn)入村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子儲(chǔ)備后備人才。此外，現(xiàn)任基層組織應(yīng)對(duì)政府選拔嵌入的優(yōu)秀大學(xué)生村官、各類掛職干部予以重視，以他們發(fā)揮個(gè)人專長(zhǎng)和技能，為農(nóng)村基層建設(shè)注入活力[10]。

（三）建立農(nóng)村基層干部培訓(xùn)機(jī)制，提高農(nóng)村干部的知識(shí)素質(zhì)和能力水平。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村正處于轉(zhuǎn)型期，要求我們基層干部具備較高的素質(zhì)和治理能力。因此，應(yīng)建立農(nóng)村基層干部培訓(xùn)機(jī)制，培養(yǎng)一批思維敏捷、工作踏實(shí)勤勉，善于管理并能帶領(lǐng)群眾脫貧致富的新型農(nóng)村基層干部。首先，拓寬培訓(xùn)渠道，突出各級(jí)黨校在農(nóng)村基層干部培訓(xùn)當(dāng)中的主導(dǎo)地位。同時(shí)鼓勵(lì)基層干部參加相關(guān)的學(xué)術(shù)會(huì)議、函授教育及其他培訓(xùn)，提高其素質(zhì)和科學(xué)文化水平。其次，要根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況和基層干部的素質(zhì)結(jié)構(gòu)，有針對(duì)性地為其制定短期和長(zhǎng)期計(jì)劃，比如對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)，要注重基層干部市場(chǎng)動(dòng)態(tài)、招商引資與長(zhǎng)線發(fā)展等方面的培訓(xùn)；經(jīng)濟(jì)實(shí)力中等的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)其側(cè)重發(fā)展新思路、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃等培訓(xùn)；經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)，對(duì)其培訓(xùn)應(yīng)注重提高其科學(xué)知識(shí)水平、教授其脫貧致富能力。

注 釋：

①王建國(guó)，王付君.新時(shí)期農(nóng)村基層干部代際更替與鄉(xiāng)村治理的關(guān)聯(lián)[J].社會(huì)主義研究，2006，（6）.

②鄭明懷.選舉與代際傳承的緊張：村干部二代的產(chǎn)生邏輯[J].青年研究，2011，（4）.

③王永將.蘇南“富人治村”治理模式創(chuàng)新策略研究-以蘇州Z市為例[J].現(xiàn)代商業(yè)，2013，（2）.

④林修果，謝秋運(yùn)."城歸"精英與村莊政治[J].福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，（3）.

⑤翟年祥，姜婷.我國(guó)干部掛職鍛煉問(wèn)題及其對(duì)策研究[J].求實(shí)，2011，（2）.

參考文獻(xiàn)：

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〔4〕徐勇.基層民主：社會(huì)主義民主的基層性工程-改革開(kāi)放30年來(lái)中國(guó)基層民主的發(fā)展[J].學(xué)習(xí)與探索，2008，（4）：12-16.

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〔6〕肖唐鏢.什么人在當(dāng)村干部[J].管理世界，2006，（9）：6-14.

〔7〕肖立輝.“富人當(dāng)政”現(xiàn)象剖析[J].人民論壇，2008，（7）：2-5.

〔8〕謝秋運(yùn).走上政治前臺(tái)的“城歸”精英[J].社會(huì)，2004，（2）：34-38.

〔9〕吳煒.農(nóng)村精英回流現(xiàn)象分析[J].法治與經(jīng)濟(jì)，2011，（2）：14-20.

〔10〕李春賢.新時(shí)期農(nóng)村基層組織權(quán)力架構(gòu)及運(yùn)作機(jī)制淺析——以山西同朔地區(qū)為例[J].長(zhǎng)春大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（1）：73-75.

（責(zé)任編輯 王文江）