宅基地改革，把完整產(chǎn)權(quán)還給農(nóng)民

《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中的宅基地制度改革基本思路，包括“保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)”（使用權(quán)與收益權(quán)），“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”（轉(zhuǎn)讓權(quán)與收益權(quán)），“探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑”（金融功能與轉(zhuǎn)讓權(quán)）等。向賦予農(nóng)民完整產(chǎn)權(quán)趨近，有針對性，意義極大。

陳斌 南方周末評論員

市場化改革的大車，是由產(chǎn)權(quán)改革與價格改革兩匹馬牽引的共軛改革。

2015年又是一個改革年。價格改革方面：2015年10月12日，中共中央、國務院《關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》，提出“放開競爭性環(huán)節(jié)價格，充分發(fā)揮市場決定價格作用”，成為新一輪價格改革的綱領(lǐng)性文件。

產(chǎn)權(quán)改革方面：2015年8月24日，中共中央、國務院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，提出“以管資本為主”的新理念，是新一輪國企產(chǎn)權(quán)改革的指導性文件；2015年11月2日，中國政府網(wǎng)公布中辦、國辦印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，是新一輪農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的指導性文件。

這份文件提出：開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，并提出了宅基地制度改革的基本思路：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機制，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

趨向讓農(nóng)民擁有宅基地的完整產(chǎn)權(quán)，這是對歷史與現(xiàn)實的一個重大交代。此話怎講？

宅基地本無事

簡單梳理一下1949年以來中國宅基地制度的流變。

從三大改造說起。關(guān)于農(nóng)業(yè)社會主義改造，官方表述為：到1956年底，參加初級社的農(nóng)戶占總農(nóng)戶的96.3%，參加高級社的達農(nóng)戶總數(shù)的87.8%，基本上實現(xiàn)了完全的社會主義改造，完成了由農(nóng)民個體所有制到社會主義集體所有制的轉(zhuǎn)變。

所謂“社會主義改造”，指的是“生產(chǎn)資料公有化”，并非要將一切財物收歸國家所有或集體所有。根據(jù)生產(chǎn)資料/生活資料兩分法，生活資料仍歸個人所有。農(nóng)業(yè)社會主義改造三階段：互助組→初級社→高級社，生產(chǎn)資料集體化程度逐次提高。那么，根據(jù)當時法律政策，宅基地要不要被集體化呢？

1956年6月30日，全國人大通過《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》。第13條規(guī)定：入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有；社員私有的生活資料和零星的樹木、家禽、家畜、小農(nóng)具、經(jīng)營家庭副業(yè)所需工具，仍屬社員私有，都不入社。第16條規(guī)定：社員原有的墳地和房屋地基不必入社。社員新修房屋需用的地基和無墳地的社員需用的墳地，由合作社統(tǒng)籌解決，在必要的時候，合作社可以申請鄉(xiāng)人民委員會協(xié)助解決。根據(jù)上述規(guī)定，房屋+宅基地（房屋地基）作為生活資料仍歸個人所有。

天下本無事。如果沒有后面的人民公社一攬子事情，就不會出現(xiàn)現(xiàn)在的宅基地問題。宅基地問題是人民公社遺留問題。

人民公社遺留問題

1958年9月1日與4日，《紅旗》第七期與《人民日報》先后刊發(fā)《嵖岈山衛(wèi)星人民公社試行簡章（草稿）》。第5條規(guī)定：在已經(jīng)基本上實現(xiàn)了生產(chǎn)資料公有化的基礎(chǔ)上，社員轉(zhuǎn)入公社，應該交出全部自留地，并且將私有的房基、牲畜、林木等生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為全社公有，但可以留下小量的家畜和家禽，仍歸個人私有。

這一條的要害是將宅基地（私有的房基）歸入生產(chǎn)資料范疇，要求公有化（全社所有）。雖然是“試行”+“簡章”+“草稿”，但河南嵖岈山衛(wèi)星人民公社可是“天下第一社”，是人民公社化的母本。宅基地問題由是而起。

1962年9月27日，中共八屆十中全會通過《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，即“人民公社六十條”的第三版/最終版。第21條規(guī)定：生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有；生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。沿襲了嵖岈山衛(wèi)星人民公社將宅基地視為生產(chǎn)資料要公有化的觀點，只是從“全社所有”降級為“生產(chǎn)隊所有”。

但是，該條例第44條又規(guī)定：要保障社員個人所有的一切生活資料，包括房屋、家具、衣被、自行車、縫紉機等，和在銀行、信用社的存款，永遠歸社員所有，任何人不得侵犯。

第45條更是明確規(guī)定：（1）社員的房屋，永遠歸社員所有。（2）社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利。社員出租或者出賣房屋，可以經(jīng)過中間人評議公平合理的租金或者房價，由買賣或者租賃的雙方訂立契約。（3）任何單位、任何人，都不準強迫社員搬家。不經(jīng)社員本人同意，不付給合理的租金或代價，任何機關(guān)、團體和單位，都不能占用社員的房屋。如果因為建設或者其他的需要，必須征用社員的房屋，應該嚴格執(zhí)行國務院有關(guān)征用民房的規(guī)定，給以補償，并且對遷移戶作妥善的安置。

歸納一下這些規(guī)定：宅基地-生產(chǎn)資料-集體所有-不能買賣VS房屋-生活資料-個人所有-有權(quán)買賣。但問題來了：房屋附著在宅基地之上，房地在買賣上不可分離，怎么整？

所有權(quán)與使用權(quán)分離

一個解決路徑是回到將宅基地界定為生活資料的正統(tǒng)社會主義觀點，但歷史選擇了另一條路徑?？陀^地說，如果我們生產(chǎn)資料與生活資料分別理解為資本品與消費品，那把宅基地及土地歸入生產(chǎn)要素/資產(chǎn)/資本品范疇，也是合理的。

1963年3月20日，中共中央《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》轉(zhuǎn)發(fā)了國務院農(nóng)林辦公室整理的《關(guān)于社員宅基地問題》，規(guī)定：（1）社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，都歸生產(chǎn)隊集體所有，一律不準出租和買賣。但仍歸各戶長期使用，長期不變，生產(chǎn)隊應保護社員的使用權(quán)，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑。（2）宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣以后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊所有。

這個仍然有效的中央規(guī)范性文件提供了一個解決路徑：將宅基地的所有權(quán)與使用權(quán)相分離，所有權(quán)歸于集體，使用權(quán)歸于個人，這樣宅基地使用權(quán)+房屋所有權(quán)就可以買賣轉(zhuǎn)讓了，并且還沒有限制轉(zhuǎn)讓的對象，理論上城鄉(xiāng)居民都可以買。照理說，宅基地問題解決了。

改革開放后對宅基地的法律政策，均源于此。1998年修訂的土地管理法第62條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準；農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。2007年物權(quán)法第13章為“宅基地使用權(quán)”，規(guī)定：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定（第153條）；已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記（第155條）。

產(chǎn)權(quán)再次缺損

但新的系列問題又出現(xiàn)了。問題之一：對交易范圍的限制。2008年建設部出臺《房屋登記辦法》。第83條規(guī)定：申請村民住房所有權(quán)初始登記的，還應當提交申請人屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的證明。第87條規(guī)定：申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機構(gòu)應當不予辦理。這是將農(nóng)村村民住房所有權(quán)（+宅基地使用權(quán)）的交易范圍限制在本村。

問題之二：對交易對象的限制。1999年國辦《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》首次規(guī)定：農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。2007年國辦《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》更是明確規(guī)定：農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。將城鎮(zhèn)居民從交易對象中排除了出去。

問題之三：對宅基地使用權(quán)抵押等金融功能的禁用。1995年擔保法第37條規(guī)定宅基地的土地使用權(quán)不得抵押。2008年物權(quán)法第184條沿襲了這一規(guī)定。

完整產(chǎn)權(quán)的意義

這里講一下產(chǎn)權(quán)的基本原理。所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)不是一回事，前者指的是誰名義上擁有這項財產(chǎn)，后者指的是誰擁有這項財產(chǎn)的使用權(quán)、收益權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)。一項財產(chǎn)的所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)是可以分離的。1963年的中央規(guī)范性文件在中國開創(chuàng)了將宅基地所有權(quán)與使用權(quán)分離，深合新制度經(jīng)濟學的基本理念?，F(xiàn)在城里的商品住宅，購房者既買了房子，也買了70年的國有土地使用權(quán)，也是基于同樣的邏輯。只不過，宅基地使用權(quán)理論上是永久的。

不過，商品住宅是可以轉(zhuǎn)賣的，與其不可分離的70年國有土地使用權(quán)也隨之換了業(yè)主，并且城鄉(xiāng)居民甚至外國人都可以購買，還可以辦理按揭抵押貸款，這等價于70年國有土地使用權(quán)是可以轉(zhuǎn)賣與抵押的。另一個佐證是開發(fā)商拍下的國有土地使用權(quán)，既可以轉(zhuǎn)賣給別的開發(fā)商，也可以抵押給銀行以獲得開發(fā)貸款。

一比較，問題來了。農(nóng)村房屋+宅基地使用權(quán)不能賣給城里人，不能賣給村外的任何人，只能賣給本村的農(nóng)民，極大地削減了這項財產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓權(quán)與收益權(quán)。道理是簡單的供求關(guān)系。把一項商品的賣家強制縮減了N個數(shù)量級，需求被大大削減，令其市場價值大貶。

同時，也別低估了禁用金融權(quán)能的后果。能否使用金融杠桿的小小差別，引發(fā)的效應極大：一是借助杠桿令城里人擁有的資產(chǎn)價值遠遠多于農(nóng)民，二是使用杠桿能增加資產(chǎn)的流動性，讓死的、有形的資產(chǎn)變成活的、無形的資本，從而創(chuàng)造更多的財產(chǎn)性收入。

秘魯經(jīng)濟學家德索托認為，許多發(fā)展中國家的窮人窮≠沒有資產(chǎn)。他估算，在發(fā)展中國家，由窮人占有但不合法所有的房地產(chǎn)資產(chǎn)總額超過9萬億美元。有資產(chǎn)還窮，此話怎講？

窮人持有大量資產(chǎn)：沒有門牌的房子，沒有確權(quán)的商鋪與土地及沒有登記的工廠等。但因為沒有得到合法的產(chǎn)權(quán)登記、確認與表述，這些資產(chǎn)，首先只能在高信任但狹隘的熟人圈子中進行流轉(zhuǎn)交易，限制了交易對象與市場范圍；其次不能使用抵押等金融功能，從而無法轉(zhuǎn)化為活的資本。辦信用卡對白領(lǐng)來說易如反掌，但對與金融絕緣的窮人來說難于登天。中國宅基地問題與這個問題是高度同構(gòu)的。

其實，不讓城里人買宅基地，不讓農(nóng)民抵押宅基地使用權(quán)，一個初衷也是為了保護農(nóng)民利益，不讓“狡猾”的城里人與銀行“騙取”農(nóng)民的宅基地，但這是把農(nóng)民當成沒有行為能力、不能保護自身權(quán)益的“傻子”了，更是出于對完整產(chǎn)權(quán)與資本化關(guān)系的無知。事與愿違，結(jié)果是以保護農(nóng)民之名收傷害農(nóng)民之實。

一個類似問題是股權(quán)分置，問題起于為了確保對國企的控股，規(guī)定高比例的國有股份不能流通。因為有人認為，國有股流通會動搖“公有制主體地位”。后來政府想把一些國有股流通，卻發(fā)現(xiàn)流通股持有者強烈反對。這才如夢初醒：股份和其他財產(chǎn)一樣，限制了其轉(zhuǎn)讓權(quán)，也就限制了其收益權(quán)，價值會大打折扣；國有非流通股的安排，反不利于國資保值增值。最后，2005年股權(quán)分置改革，以非流通股向流通股支付對價的方式逐步實現(xiàn)全流通。

以上初步闡釋了完整產(chǎn)權(quán)的價值與巨大威力。

《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》中的宅基地制度改革基本思路，包括“保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)”（使用權(quán)與收益權(quán)），“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”（轉(zhuǎn)讓權(quán)與收益權(quán)），“探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑”（金融功能與轉(zhuǎn)讓權(quán)）等。向賦予農(nóng)民完整產(chǎn)權(quán)趨近，有針對性，意義極大。

2015年11月3日，新華社發(fā)布的中共中央《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，提出：維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。明確“進城落戶農(nóng)民”亦享有宅基地產(chǎn)權(quán)，不可忽略。