完善失地農(nóng)民社會保障權(quán)的措施初探

劉錦城　邱艷紅

隨著城市化進(jìn)程的加速與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相當(dāng)數(shù)量的人口為生存涌入城市。在城市化進(jìn)程中，大部分失地農(nóng)民因?yàn)楦鞣N原因未辦理社會保障，其退休后晚年生活也就得不到保障，從這個(gè)角度來講，完善失地農(nóng)民社會保障權(quán)利，對于和諧社會的建設(shè)以及社會公平的實(shí)現(xiàn)具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、失地農(nóng)民社會保障權(quán)的法律完善建議

1.國家出臺失地農(nóng)民社會保障制度的基本法律法規(guī)

為了更好保護(hù)失地農(nóng)民的社會保障權(quán)益，國家應(yīng)在制度設(shè)計(jì)上把失地農(nóng)民社會保障制度納人到社會社會保障體系之中，法律是保護(hù)權(quán)利的最堅(jiān)實(shí)可靠之武器，所以要通過基本立法來規(guī)定失地農(nóng)民社會保障制度的基本原則和具體制度。國家可以通過出臺基本法律法規(guī)，例如制定《社會保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)法》、《失地農(nóng)民社會保障法》、《失地農(nóng)民社會保障法》等一系列基本法律，在立法層面實(shí)現(xiàn)利益的統(tǒng)一分配和制度的相互協(xié)調(diào)，解決不同利益主體之間的沖突，提高失地農(nóng)民社會保障的制度立法層次，從法律上修補(bǔ)失地農(nóng)民社會保障的真空地帶，切實(shí)保障失地農(nóng)民合法權(quán)益，從而逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度的統(tǒng)籌發(fā)展。

2.健全失地農(nóng)民社會保障權(quán)利的司法救濟(jì)機(jī)制

在我國各式各樣的權(quán)利救濟(jì)途徑中，最具有強(qiáng)制力的權(quán)利救濟(jì)途徑當(dāng)屬司法救濟(jì)，“司法救濟(jì)亦被公認(rèn)是一種最根本、最重要的權(quán)利救濟(jì)手段。”盡管司法救濟(jì)只是多種權(quán)利救濟(jì)方式之一，然而在大部分情形下，其他救濟(jì)形式可以受到來自司法救濟(jì)的追溯。司法救濟(jì)形式主要包括起訴、申訴、反訴等。健全失地農(nóng)民社會保障權(quán)利的司法救濟(jì)機(jī)制，既是預(yù)防我國失地農(nóng)民社會保障權(quán)益免受侵害的有力手段，也是失地農(nóng)民社會保障權(quán)利受侵害后最佳措施。

二、明確失地農(nóng)民社會保障中的各方責(zé)任

1.強(qiáng)化失地農(nóng)民參加社會保障的意識

切實(shí)地落實(shí)失地農(nóng)民社會保障權(quán)利，“必須從觀念上消除城市居民對失地農(nóng)民的傳統(tǒng)偏見，必須認(rèn)識到失地農(nóng)民產(chǎn)生于何種社會背景及其為城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展做出的重要貢獻(xiàn)，從而不再排斥失地農(nóng)民社會關(guān)系這一合理存在?！笔У剞r(nóng)民由于收入水平低下以及對社會保障制度的不了解、不信任而參保意愿不強(qiáng)，所以可以通過宣傳教育方式幫助其了解有關(guān)社會保障制度的政府政策和法律制度，使其有意識地維護(hù)自身合法權(quán)益，履行自身的法定義務(wù)。失地農(nóng)民流出地和流入地的政府部門都應(yīng)給予資金投入和政策支持，通過宣傳教育以提高失地農(nóng)民社會保障的法制意識和參保意愿，激發(fā)失地農(nóng)民參加社會保障的興趣，從而提高失地農(nóng)民參加社會保障的比例。

2.強(qiáng)化政府在失地農(nóng)民社會保障中的責(zé)任

社會保障制度具有公益性和福利性特征，這要求必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，使政府在完善失地農(nóng)民社會保障制度中的主導(dǎo)作用得以充分發(fā)揮。首先，要從制度上根本解決失地農(nóng)民社會保障順利銜接問題，政府就必須突破城鄉(xiāng)二元分割管理體制的局面，改革城鄉(xiāng)分立的二元化戶籍制度，逐步落實(shí)居住地登記管理制，從而保障失地農(nóng)民享有平等待遇；其次，政府必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障銜接領(lǐng)導(dǎo)體制，通過成立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障銜接領(lǐng)導(dǎo)小組，達(dá)到總攬全局、整體規(guī)劃的效果，最終真正解決失地農(nóng)民社會保障銜接問題；再次，政府應(yīng)加大對失地農(nóng)民社會保障的基金投入和政策支持。通過政府出資，加大對失地農(nóng)民養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)的投入力度，建立健全惠及廣大失地農(nóng)民群體的社會保障制度，這樣可以相應(yīng)地溶解失地農(nóng)民收入兩極分化帶來的參保失地農(nóng)民在社會保障利益方面的利益轉(zhuǎn)移疑問。最后，政府應(yīng)行使監(jiān)督職責(zé)，實(shí)現(xiàn)社會保障制度的信息透明化以及社會保障基金的公開化。

三、改革現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元化戶籍制度

1.改革戶籍制度

“現(xiàn)行的戶籍制度是造成失地農(nóng)民社會保障問題的主要制度因素?！倍瘧艏怯浌芾碇贫?，人為地把我國人口作出城市與農(nóng)村的區(qū)分，繁瑣的戶口遷移限制，抑制了公民正常遷移，也不利于勞動力資源實(shí)現(xiàn)市場化配置，很大程度上抑制了經(jīng)濟(jì)增長速度和延緩了城市化進(jìn)程，與社會公平正義之理念背道而馳。社會保障等社會福利待遇被不合理地附加在戶口上，不僅使戶籍管理制度及其原先設(shè)立目的名存實(shí)亡，而且加大了失地農(nóng)民社會保障權(quán)利保護(hù)的難度。因此，完善失地農(nóng)民社會保障制度就一定要實(shí)行戶籍制度改革。改革戶籍制度，并非直接取消戶籍登記管理，其關(guān)鍵在于革除依附在戶籍上的就業(yè)、養(yǎng)老、教育、住房等一系列不合理制度，實(shí)現(xiàn)新進(jìn)城落戶居民與原城市居民平等地享有權(quán)利，平等地履行義務(wù)，逐步落實(shí)公民的自由遷徙權(quán)利，真正構(gòu)建起城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戶籍管理制度，讓失地農(nóng)民逐步實(shí)現(xiàn)城市居民所享有的待遇，享有與當(dāng)?shù)鼐用衿降鹊纳鐣Ｕ蠙?quán)益。

2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的一體化發(fā)展

必須有計(jì)劃、有步驟地提高統(tǒng)籌層次，最終完成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度一體化發(fā)展的目標(biāo)。以我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為依據(jù)，逐步提高作為弱勢群體的失地農(nóng)民的社會保障水平，最終應(yīng)實(shí)現(xiàn)公民按照不同比例繳費(fèi)，但享受基本相同的社會社會保障待遇。《社會保險(xiǎn)法》的立法宗旨體現(xiàn)了追求全社會的實(shí)質(zhì)公平，實(shí)現(xiàn)人權(quán)至上，維護(hù)公民基本人權(quán)的理念，禁止公民因身份、職業(yè)、地區(qū)的不同而導(dǎo)致社會保障待遇差距懸殊，然而現(xiàn)實(shí)中，我國尚未建立起體現(xiàn)資源共享的機(jī)制，失地農(nóng)民的社會保障水平明顯落后，為實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民權(quán)益保障，徹底消除城鄉(xiāng)二元化社會保障體制帶來的巨大差距，應(yīng)該有計(jì)劃、有步驟地提升統(tǒng)籌層次，最后達(dá)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。此外，縮小城鄉(xiāng)社會保障待遇的差距也有利于避免貧富的兩極分化，是構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求。

四、改革失地農(nóng)民社會保障的異地轉(zhuǎn)移制度

1.制定統(tǒng)一性社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法

要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度一體化目標(biāo)，必須制定全國統(tǒng)一的社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法，逐步、有層次地實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，為實(shí)現(xiàn)社保關(guān)系合理適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移與接續(xù)創(chuàng)造良好的制度條件，以實(shí)現(xiàn)社會保障制度老有所養(yǎng)之宗旨。我國2011年頒布了《社會保險(xiǎn)法》，根據(jù)該法律，個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)工作，其基本社會保障關(guān)系也隨之移轉(zhuǎn)，同時(shí)繳費(fèi)年限可以累計(jì)計(jì)算；當(dāng)個(gè)人處于法定退休年齡時(shí)，基本養(yǎng)老金則分段計(jì)算、統(tǒng)一支付，這一規(guī)定使基本社會保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢問題得以迎刃而解。然而這一基本法并未實(shí)現(xiàn)社會保障的全國統(tǒng)籌一步到位目標(biāo)，“因此，仍需針對各個(gè)地區(qū)社會保障制度實(shí)施的具體情況所呈現(xiàn)的差異，逐步地真正實(shí)現(xiàn)全國社會保障城鄉(xiāng)一體化?！蔽矣X得出臺的統(tǒng)一性《社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法》中應(yīng)當(dāng)確立個(gè)人社會保障關(guān)系中止和復(fù)效制度，從而使失地農(nóng)民社會保障關(guān)系的異地移轉(zhuǎn)更合理順當(dāng)，是失地農(nóng)民經(jīng)常流動后社會保障關(guān)系依然可以無縫對接。

2.建立全國性的社保平臺

“建立全國性的社保平臺?！笔故У剞r(nóng)民無論人在何處都能實(shí)現(xiàn)社保關(guān)系轉(zhuǎn)移和接續(xù)，他們從一個(gè)地方輾轉(zhuǎn)到另一個(gè)地方務(wù)工時(shí)，兩個(gè)地方的勞動保障部門就能夠借助這個(gè)平臺，完成包含社會保障在內(nèi)的社會保險(xiǎn)異地轉(zhuǎn)移、接續(xù)手續(xù)。與此同時(shí)，個(gè)人和用人單位按法定要求繳納的社保必須隨參保人員一并轉(zhuǎn)移，由轉(zhuǎn)入地的社保管理機(jī)構(gòu)遵循本地標(biāo)準(zhǔn)，自行決定在本地區(qū)可抵算的保險(xiǎn)年限以及保障水平，這能夠最終避免由于全國各地社保存在繳費(fèi)、發(fā)放水平的差異所產(chǎn)生的保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移續(xù)接障礙。

通過落實(shí)這些措施，相信必將使流動人口養(yǎng)老保障制度逐步完善，最終真正實(shí)現(xiàn)流動人口養(yǎng)老保障權(quán)益的保護(hù)，促進(jìn)我國城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，推動社會主義和諧社會的建設(shè)。

參考文獻(xiàn)：

[1]熊光清.《流動人口的增長態(tài)勢、權(quán)利特征與權(quán)利救濟(jì)》，《社會科學(xué)研究》，2010年1月，第87-88頁。

[2]裴兆斌，張馨.《論流動人口合法權(quán)益保護(hù)》.《遼寧公安司法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2013年3月，第7頁.

作者簡介：

劉錦城現(xiàn)嘉興學(xué)院南湖學(xué)院工作，1978年出生，黑龍江省生人，法學(xué)博士，講師；邱艷紅系嘉興學(xué)院2011級文法學(xué)院法律系學(xué)生，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)2015級法律碩士研究生。

注：本文是浙江省教育廳課題：《失地農(nóng)民社會保障權(quán)研究——以浙江省為例》（項(xiàng)目編號：Y201330193）的最終成果，嘉興學(xué)院農(nóng)村法治創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)研究成果之一。