公共科技資金績效審計研究*

北京市豐臺區(qū)職工大學(xué) 陶玉俠 北京工商大學(xué) 謝志華 北京財貿(mào)職業(yè)學(xué)院 杜海霞

“科技是第一生產(chǎn)力”，一個國家的發(fā)展離不開科技創(chuàng)新。我國非常重視科技發(fā)展，國家財政一直將科技作為重點支持領(lǐng)域，《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》顯示，國家財政科技支出從2006年的1688.5億元提高到2012年的5600.1億元，年均增長22.73%，7年累計2.42萬億元，占同期全國財政支出的4.37%；在財政科技投入的帶動下，2012年全社會研究與試驗發(fā)展支出超過1萬億元，約為2006年的3.4倍，占GDP的比重約為1.98%，公共科技資金的規(guī)模迅速擴大。然而，公共科技資金大規(guī)模的投入沒有帶來相應(yīng)突破性科技成果的產(chǎn)生，尤其是科技成果向生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化效率依然低下，總體“績效”不很理想，迫切需要對公共科技資金進行績效審計。

一、公共科技資金特點

公共科技資金是指由政府或受政府委托的其他組織管理的用于基礎(chǔ)研究、前沿技術(shù)研究、社會公益研究、重大共性關(guān)鍵技術(shù)研究開發(fā)等公共科技活動方面的資金，這部分資金既包括財政資金又包括社會各界籌集的非財政資金，但財政資金是核心。與其他公共專項資金相比，公共科技資金具有獨特性，使得對其進行科學(xué)合理績效評價較難。

（一）公共科技資金產(chǎn)生具有多樣性及復(fù)雜性 科技創(chuàng)新目的在于推動社會經(jīng)濟發(fā)展，改善人們生活?？萍寂c社會、經(jīng)濟、生活的方方面面相關(guān)，其范圍廣泛，形成了公共科技資金的多樣性及復(fù)雜性。無論是基礎(chǔ)研究還是應(yīng)用研究都最終應(yīng)用到各行各業(yè)。然而，各個行業(yè)技術(shù)標準不同，其績效評價標準顯然不一致，必然增加公共科技資金績效評價的難度。與此同時，公共科技資金按功能分為國家科技計劃(基金)科研經(jīng)費、科研機構(gòu)運行經(jīng)費、基本科研業(yè)務(wù)經(jīng)費、科研條件建設(shè)經(jīng)費、公益性行業(yè)科研經(jīng)費等不同類別，不同類別資金績效評價的標準也必然不一致，也增加了科技資金績效評價的難度。

（二）公共科技資金使用具有隱蔽性 目前我國財政科技資金80%以上用于課題或項目方面的支出，又稱為課題經(jīng)費或項目經(jīng)費、專項經(jīng)費等。因此,大部分公共科技資金的管理模式是課題制管理。在課題管理制下，一般采用課題負責人制，多是“誰爭取的項目誰用錢”，這種自我封閉式的管理模式使得科技資金的使用具有一定的隱蔽性，不僅會導(dǎo)致課題組與課題負責人經(jīng)費使用隨意性較大等問題，而且缺乏健全的科技資源共享機制，造成科技資源布局條塊分割，儀器設(shè)備的利用率低，部分科研項目重復(fù)，造成科研經(jīng)費重復(fù)浪費。與此同時，項目執(zhí)行中缺乏有效的監(jiān)督，存在“重申報，輕管理、輕財務(wù)”的現(xiàn)象，使得反映科技資金分配與使用的會計信息不完整，甚至不真實，使得整個科技項目運行過程如同“黑箱”，只能看到投入資金及產(chǎn)出，無法對具體的科技項目運行過程進行跟蹤與評價。

（三）公共科技資金投入具有高風險性 公共科技資金的投入未必能夠帶來預(yù)期的產(chǎn)出，相比其他專項資金而言風險較高?？茖W(xué)研究成功與科技進步總是以無數(shù)次的失敗為代價，很少出現(xiàn)一次就能功成名就。隨著失敗次數(shù)的增加，風險也越來越大，但是科技研究還必須不斷進行，直到取得成功。成功的科技項目產(chǎn)出較好評價，但未成功的科技項目卻很難評價。“失敗是成功之母”，一些科技項目雖然失敗了，但是科研人員可能會發(fā)現(xiàn)新方法、新物質(zhì)，可能會改變以后的研究方向，從中獲得了經(jīng)驗教訓(xùn)，為以后的成功打下基礎(chǔ)。因此，失敗的項目也是有“績效”的，然而難以對這些“績效”進行評價。

二、公共科技資金績效評價現(xiàn)狀

目前我國公共科技資金管理與績效評價都是在財政部領(lǐng)導(dǎo)下會同科技部、發(fā)展改革委、教育部、工業(yè)及信息化部、農(nóng)業(yè)部、自然科學(xué)基金會等部門單位共同進行的。此外，公共科技資金績效管理正處于探索階段，績效管理理念尚未牢固樹立，仍然存在“重立項，輕績效”的問題，不能實現(xiàn)對公共科技資金進行有效的績效評價。

（一）評價獨立性及客觀性缺乏 財政部與科技部、發(fā)展改革委、教育部等部門既是公共科技資金的管理者又是績效評價者。財政部等部門受人大委托管理公共科技資金，承擔公共受托責任，對人大負責；人大對財政部等部門的公共科技資金管理績效進行監(jiān)督，使其能夠合理有效的使用公共科技資金。根據(jù)委托代理理論，委托方與代理方任何一方單獨的評價有失獨立性及客觀性。需要既要獨立于人大，又要獨立于財政部等部門的第三方機構(gòu)來對公共科技資金進行評價。因此，評價才會更有客觀性及公正性，才最令人信服。顯然，僅僅是財政部、科技部、發(fā)展改革委等部門進行公共科技資金的績效評價缺乏獨立性，其結(jié)論必然缺乏客觀性。

（二）評價指標體系不健全 公共科技資金評價在我國剛剛起步，仍處于探索階段。而公共科技資金涉及面非常廣泛，不同行業(yè)不同領(lǐng)域的技術(shù)標準不同，績效評價的標準也必然不一致。雖然財政部會同有關(guān)部門制定了一套績效評價管理辦法與指標體系，如《財政支出績效評價管理暫行辦法》、《中央財政林業(yè)科技推廣示范資金績效評價暫行辦法》等，但是相應(yīng)的指標體系比較寬泛，對技術(shù)產(chǎn)出的評價較多，對其經(jīng)濟效益與社會效益的評價較少，沒有突出科技資金的特點，更沒有關(guān)注到科技資金的風險，很難實現(xiàn)對不同類別、不同領(lǐng)域的公共科技資金績效進行科學(xué)評價。

（三）評價方法不科學(xué) 由于我國公共科技資金管理實行的是自上而下等級制，手續(xù)多周期長，對項目執(zhí)行過程缺乏有效監(jiān)管。對于公共科技資金的績效評價往往采用結(jié)果導(dǎo)向評價模式，較多關(guān)注事后的效果，而對于科研項目運行過程的經(jīng)濟性與有效性的關(guān)注不夠，讓科研項目運行過程成為了任由科研人員操控的“黑箱”。這使得有些科技項目的績效評價流于形式，不能真正發(fā)揮其作用。

三、公共科技資金績效審計評價構(gòu)建

根據(jù)委托代理理論，需要既獨立于財政部等部門又獨立于社會公眾的第三方機構(gòu)，對公共科技資金績效進行評價。而只有審計才能滿足這個要求，對公共科技資金的績效進行獨立、客觀、有效地評價。因此，需要國家審計機關(guān)對公共科技資金進行績效審計，確保公共科技資金在陽光下運行。

（一）構(gòu)建健全的公共科技資金績效評價指標體系 審計的職責就是對受托者受托責任的履行進行監(jiān)督和評價，而有效監(jiān)督和評價的前提就是要構(gòu)建健全的評價指標體系。因此，相對財政部、科技部、發(fā)展改革委等部門而言，審計機關(guān)更能考慮到資金使用的方方面面，摸清資金使用的脈絡(luò)，把握資金使用的績效，對于公共科技資金績效評價指標的構(gòu)建更具有專業(yè)性。只要與公共科技資金的特點相結(jié)合，就能從系統(tǒng)的角度來構(gòu)建健全的公共科技資金績效評價指標體系。

（二）進行科學(xué)的公共科技資金績效評價 審計機關(guān)長期從事審計工作，對各種專項資金的使用進行監(jiān)督和評價，必然會形成一套科學(xué)的評價方法。在對公共科技資金進行績效評價的過程中，不單單進行事后的效果評價，而且會對事前的可行性研究、項目立項及事中科研項目的運行過程進行跟蹤評價，使公共科技資金的流動過程與項目運行過程更加透明，從而實現(xiàn)對公共科技資金的科學(xué)監(jiān)督和評價。與此同時，可及時發(fā)現(xiàn)公共科技資金運行中的風險點，及時“預(yù)警”，使以后科技資金的使用更安全、更有效。

四、公共科技資金績效審計有效途徑

公共科技資金績效審計是對公共科技資金使用的“3E”即經(jīng)濟性、效率性及效果性進行監(jiān)督與評價，對其中發(fā)現(xiàn)的問題提出解決方案與改進建議，確保公共科技資金在陽光下運行，使之更好的造福于民，推動我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)，為經(jīng)濟發(fā)展提供支撐作用。公共科技資金績效審計應(yīng)注意以下幾點：

（一）擴充公共科技資金審計人力資源 公共科技資金績效審計不僅涉及到資金使用的財務(wù)知識，還涉及到高深的科技知識。目前我國審計人員主要是財務(wù)審計人員，對關(guān)系到多個行業(yè)，技術(shù)復(fù)雜，專業(yè)性很強的科技知識知之甚少，在科技資金績效審計過程中，首先遇到的就是“隔行如隔山”的問題。因此，審計人員只能對資金的財務(wù)收支進行有效審核，對于科技項目研發(fā)的程度，是否達到科技合同所要求的各項科技指標很難評估，很容易被科研人員用各種專業(yè)術(shù)語與技術(shù)解釋所辯駁甚至被“忽悠”，以至于做出錯誤判斷，加大審計風險。因此，需要建立專家聘用機制，甄選出獨立、合適的科技專家加入審計隊伍，協(xié)同完成公共科技資金績效審計。不同領(lǐng)域及行業(yè)的科技專家具有豐富的科研經(jīng)驗，熟悉其所在專業(yè)領(lǐng)域的科技術(shù)語與科技研究現(xiàn)狀，對于科技項目的研究過程及研究結(jié)果會給出一個科學(xué)合理的評價。通過科技專家對科技研究過程及結(jié)果的評價，結(jié)合財務(wù)審計人員對科技資金財務(wù)運行狀況的評價，既不會對科技資金使用的“3E”做出高估，也不會低估，從而達到對公共科技資金績效進行有效審計。

（二）凸顯公共科技資金決策有用性審計職能 決策有用性層面的公共科技資金績效審計職能是對不符合公共科技資金受托管理職責“3E”標準的政策、法規(guī)及項目決策提出改進意見,重視對政府計劃決策的事前審查，并提供建議,以實現(xiàn)決策有用性。決策有用性職能具體可以分為事前決策有用性、事中決策有用性與事后決策有用性。其中：事前決策有用性是指對科技項目計劃、預(yù)算及其經(jīng)濟的結(jié)合性等進行的可行性研究與成本預(yù)測，以防患于未然，促進科學(xué)決策；事中決策有用性是指把項目實施情況與之前的預(yù)測、計劃、預(yù)算與標準等進行比較分析,找出差距并發(fā)現(xiàn)問題，采取有效措施及時糾正,同時根據(jù)實際情況對計劃、預(yù)算進行調(diào)整和修改,使之更符合客觀情況,更加合理；事后決策有用性是指對已完成項目的經(jīng)濟性、效果性、效率性進行分析評價,對績效結(jié)果與預(yù)期目標的偏差進行歸因分析,找出問題及其原因,找到改進途徑,為下次決策提供有益指導(dǎo)。

（三）選擇公共科技資金審計項目 公共科技資金績效審計項目的選擇與確定,是公共資金績效審計工作循環(huán)的開端,是取得審計成果、提升審計質(zhì)量的基礎(chǔ)。我國公共科技資金的任務(wù)艱巨，日趨繁重，但審計力量不足,因此必須貫徹“全面審計,突出重點”的方針，選擇并確定合適的審計項目。

審計項目的選擇與確定一定要圍繞著國家政策方針及工作重點，促進科技資源的有效配置及使用，為國家有效治理提供依據(jù)。具體應(yīng)該注意幾個原則：其一增值性，即審計項目本身應(yīng)具有一定改進空間,能夠通過審計達到價值增值,包括經(jīng)濟效益的增值及社會效益的增值，能夠最大限度提高該項目的經(jīng)濟性、效率性及效果性；其二重要性，即審計項目受社會關(guān)注的程度較高，所涉及的金額對社會影響較大。從科學(xué)發(fā)展觀的長遠目標而言,社會關(guān)注的有關(guān)公共科技資金績效的熱點問題必將是國家與政府關(guān)注重點,也是審計應(yīng)該關(guān)注的焦點；其三可行性，即選定的審計項目應(yīng)是審計機關(guān)的經(jīng)費保障、人員規(guī)模及技術(shù)保障等審計條件下力所能及的，要爭取被審計單位的認可與理解。與此同時，公共科技資金績效審計項目的選擇與確定應(yīng)包括：建立審計項目庫、收集備選項目信息、綜合量化分析各因素、征求意見反饋、可行性分析及正式立項等六個步驟，其中對審計項目進行的成本效益可行性分析是決定公共科技資金績效審計項目是否得以最終確定必不可少的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。

（四）引入公共科技資金績效歸因及核心要素分析法風險導(dǎo)向?qū)徲嫾茸⒅亟档蛯徲嬶L險,又注重節(jié)省審計成本，可以在不加大審計風險的前提下,提高績效審計工作的績效，在選擇審計戰(zhàn)略時,注重在審計效果與效率之間尋找一個均衡點；全過程跟蹤審計就是對科技項目的申請、立項、運行過程、成果鑒定、項目效益等科研項目的全過程進行同步審計，及時發(fā)現(xiàn)問題，并解決問題；績效歸因及核心要素分析法是指根據(jù)科技項目的具體績效預(yù)期目標與實際成果，找到目標偏離并對其影響要素進行歸因分析，找到影響績效的核心要素，把握科技項目運行過程中的關(guān)鍵控制點,尋求更合理的目標與考核標準，為以后的科學(xué)決策提供指導(dǎo)。

表1 公共科技資金管理部門績效審計基本指標體系

我國公共科技資金量大面寬，而審計部門和審計人員精力有限，目前結(jié)果導(dǎo)向績效審計模式顯然不能滿足公共科技資金績效審計的需要，必須實現(xiàn)審計模式由結(jié)果導(dǎo)向向風險導(dǎo)向過渡，采取風險導(dǎo)向?qū)徲嫗橹鞯膶徲嬆Ｊ?，提高審計效率。與此同時，公共科技資金績效審計的全面性與復(fù)雜性要求審計人員采用全過程跟蹤審計，并引入績效歸因及核心要素分析法，以使審計更具系統(tǒng)性與前瞻性，提高審計質(zhì)量。具體而言，把風險作為審計的起始點,在審計測試中充分考慮各種可能的未預(yù)料因素,將風險評估貫穿于審計工作全過程,即在對科技項目計劃、預(yù)算及其經(jīng)濟結(jié)合性可行性分析的事前審計、對科技項目管理與資金運行有效性的事中審計、科技項目產(chǎn)出的事后審計等都要鑒別風險，找到風險點，并分析其原因，找到解決方案。同時，對于項目實際產(chǎn)出與預(yù)期目標進行比較，對目標偏離進行歸因分析，從結(jié)果向過程逆向探尋，找到影響績效的核心要素，把握科技項目運行過程中的關(guān)鍵控制點。在風險導(dǎo)向下，通過正向與反向全過程尋查與分析，找到風險點及關(guān)鍵因素，以更好實現(xiàn)高審計質(zhì)量與審計效率的結(jié)合。

表2 公共科技資金項目的績效審計基本指標體系

因此，要求審計人員一方面必須在收集、整理審計證據(jù)以及對審計結(jié)果評價的過程中始終保持合理的職業(yè)謹慎與懷疑，另一方面要了解相關(guān)政策與科技項目的內(nèi)容、執(zhí)行過程及結(jié)果體現(xiàn)，以及其所屬的行業(yè)特點、業(yè)務(wù)流程、管理狀況及內(nèi)部控制等基本信息，以構(gòu)建科技項目的關(guān)鍵控制點，然后才能有的放矢，進行績效審計，最終提高科技項目績效審計的“績效”。

（五）構(gòu)建公共科技資金審計指標體系 審計指標體系的構(gòu)建是公共科技資金績效審計的前提與基礎(chǔ)。只有構(gòu)建科學(xué)合理的審計指標體系，才能對政府的公共科技資金管理進行正確有效的監(jiān)督與評價。應(yīng)考慮四點：其一，既要注重宏觀上的公共科技資金績效評價，又要注意微觀上公共科技資金使用項目及其管理過程評價，兼顧宏微觀效果；其二，評價對象既要包括科技管理部門，也包括項目承擔單位；其三，既要評價事后的靜態(tài)效果，又要評價事前及事中等科技資金運行與項目研究的全過程動態(tài)效果；其四，既要評價已完成科技項目產(chǎn)出，又要考慮到未完成包括失敗的科技項目產(chǎn)出。本文結(jié)合績效審計實際，根據(jù)評價對象構(gòu)建了公共科技資金績效審計的基本指標體系見表1、表2，其中：各指標的權(quán)重可以采用專家判斷法來或?qū)哟畏治龇▉泶_定。

［1］謝志華、陶玉俠：《論國家審計的角色定位》，《審計與經(jīng)濟研究》2013年第2期。

［2］劉玉娟：《論我國政府績效審計模式的選擇》，《審計研究》2009年第5期。