新常態(tài)視角下環(huán)境保護稅費政策的研究

萬旺旺

(安徽大學，安徽 合肥 230001)

在新常態(tài)的視角下，環(huán)境保護應(yīng)著重把握兩個方向：一是經(jīng)濟增速在放緩但更趨平穩(wěn)，二是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在優(yōu)化升級、市場的基礎(chǔ)性作用在得以進一步發(fā)揮。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整必然要考慮到環(huán)境的保護，新修訂實施的《環(huán)境保護法》提出國家應(yīng)采取財政、稅收等方面的政策和措施，鼓勵和支持環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。而稅費政策在諸多手段中占據(jù)著突出而獨特的地位。

同時在新常態(tài)下，環(huán)境保護應(yīng)把握好與經(jīng)濟發(fā)展、稅收政策之間的關(guān)系。首先經(jīng)濟發(fā)展是基礎(chǔ)，環(huán)境保護是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的保證。其次，我國未來稅制改革的一個重要方向就是向綠色稅制發(fā)展，環(huán)境保護與稅收政策的關(guān)系將愈加緊密。最后，經(jīng)濟發(fā)展與財政收入是源與流關(guān)系，而稅收收入是財政收入的主要組成部分。三者關(guān)系的理順可以更好地適應(yīng)當前經(jīng)濟改革的需要。

環(huán)境保護的稅費政策是以保護環(huán)境，防止環(huán)境污染為目的，采取的稅收和稅收優(yōu)惠政策，以及環(huán)境保護的收費政策，其主要的機理是調(diào)節(jié)企業(yè)和個人的經(jīng)濟行為，來實現(xiàn)環(huán)境的保護[1]。在我國，現(xiàn)行的稅費政策對生態(tài)環(huán)境起到了一定的保護作用，但是相關(guān)的政策措施還存在著一定的不足，仍有改進的空間。為此，本文通過實證分析和規(guī)范分析等研究方法，為經(jīng)濟新常態(tài)下，我國環(huán)境保護稅費政策的制定提出相關(guān)的政策建議，以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的和諧共存。

一、稅費政策介入環(huán)境保護領(lǐng)域的經(jīng)濟學理論基礎(chǔ)

稅費政策介入環(huán)境保護領(lǐng)域是有一定理論基礎(chǔ)的，筆者通過閱讀相關(guān)的資料歸納出兩個主要的理論基礎(chǔ)：公共產(chǎn)品理論，以及外部性理論。

(一)公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論是稅收政策介入環(huán)境保護的重要理論基礎(chǔ)。與私人物品相比，公共物品具有兩個重要的特征，即非競爭性和非排他性。非競爭性的特點意味著市場的經(jīng)濟主體是不愿意進入的，因為其額外提供一單位的產(chǎn)品，其邊際成本為零。非排他性則意味著存在“免費搭車”的現(xiàn)象，人們可以不付出相應(yīng)的經(jīng)濟利益，但卻可以享受相應(yīng)的福利。

公共環(huán)境是典型的準公共物品，具有競爭性和非排他性的特點，不可避免地會出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象。而且環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)是不明晰的，市場無法有效的介入，不可能實現(xiàn)環(huán)境資源的帕累托最優(yōu)。此時，應(yīng)發(fā)揮政府“有形之手”的作用，運用稅收政策籌集資金，以有效的提供資源節(jié)約和環(huán)境保護類的公共物品，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護。

(二)外部性理論

英國經(jīng)濟學家庇古的外部性理論為稅費政策介入環(huán)境保護提供了重要的理論基礎(chǔ)。所謂外部性，是指一個微觀經(jīng)濟主體的活動與行為會對其他的微觀經(jīng)濟主體的福利產(chǎn)生影響，但是并沒有通過價格機制反映出來。從對微觀經(jīng)濟主體影響的結(jié)果來看，外部性可以劃分為正外部性和負外部性。

環(huán)境資源的外部性主要表現(xiàn)在：一是環(huán)境污染和資源浪費的負外部效應(yīng)，二是促進環(huán)境保護，生態(tài)良好的正外部性。政府可以采取稅收、收費等手段進行調(diào)節(jié)，使產(chǎn)成負外部效應(yīng)的企業(yè)其私人的成本等于社會成本，將其外部成本內(nèi)在化。同時環(huán)境保護與綠色循環(huán)經(jīng)濟具有正外部效應(yīng)，政府應(yīng)該通過稅收優(yōu)惠等手段予以支持。

二、我國現(xiàn)行環(huán)境保護稅費政策的概況及其存在的問題

目前我國的環(huán)境保護稅費政策仍主要是以收費為主，征稅為輔。與環(huán)境保護相關(guān)的稅收政策主要散落于資源稅、消費稅、增值稅、企業(yè)所得稅、城市維護與建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅收法規(guī)中。同時我國的環(huán)境保護稅收政策尚未形成完整的體系，缺失獨立的環(huán)境保護稅。

(一)排污費

2003年7月1日起，我國開始實施《排污費征收使用管理條例》，對直接向環(huán)境排放污染物的單位和個體工商戶征收排污費，其具體的范圍包括廢水排污費、廢氣排污費、固體廢棄物排污費和噪音排污費等。如圖1所示，自2003年以來我國的排污費收入總體呈現(xiàn)上升的趨勢，這說明排污費的征收對環(huán)境污染起到了一定的抑制作用。

圖12004～2013年我國排污費收入變化趨勢圖(單位：億元)

但是目前排污費的政策還存在著較大的問題。首先是排污費征收標準偏低，

環(huán)境治理的真實成本較大，使企業(yè)寧愿選擇交排污費，也不愿意進行內(nèi)部的清潔生產(chǎn)。其次是現(xiàn)行排污收費制度只對水污染、大氣污染、固體廢棄物污染、噪聲污染等進行收費，征收范圍窄。最后是征管執(zhí)行難度較大，而且資金的使用效益不高，使排污費的征收無法達到預(yù)期的效果。從表1可以看出，排污費的收入占財政收入的比重呈逐年下降趨勢，這表明排污費對環(huán)境污染的抑制作用在減弱。

表12004～2013年我國排污費收入及其占財政收入比重情況 單位(億元)

(二)現(xiàn)行的環(huán)境保護相關(guān)稅收

1.資源稅。資源稅是以部分自然資源為課稅對象，對在我國境內(nèi)開采應(yīng)稅礦產(chǎn)品及生產(chǎn)鹽的單位和個人，就其應(yīng)稅產(chǎn)品的應(yīng)稅數(shù)量課征的一種稅。我國資源稅的征收開始于1984年，其主要內(nèi)容包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等七種。2011年11月1日，修改后的資源稅暫行條例施行，增加了從價定率的資源稅計征辦法，規(guī)定對原油、天然氣從價定率計征資源稅。如圖2所示，2011年從價定率改革的效果十分顯著，2012年資源稅收入出現(xiàn)了較快的增加，這表明資源稅開征客觀上保護了生態(tài)環(huán)境，有利于資源的合理利用和開發(fā)。

圖22008～2013年資源稅稅收收入變化圖(單位：億元)

但是目前我國開征資源稅的主要目的是調(diào)節(jié)資源因地域，開采狀況不同而形成的級差收入，促進資源合理開發(fā)的作用十分有限。其次，資源稅的征收范圍是有限的，只包括原油、天然氣、煤炭等7個稅目，并未將森林資源、草地資源、水資源、海洋資源等必須加以保護的環(huán)境資源納入征稅范圍[2]。最后，目前的資源稅只有原油與天然氣是從價征收，其他的稅目主要還是從量計征，單位稅額過低，不能及時反映應(yīng)稅資源的市場價格變化情況，會導(dǎo)致資源的不合理開采，甚至加劇生態(tài)環(huán)境的破壞。

2.消費稅。我國的消費稅是1994年稅制改革中新設(shè)置的稅種，它是在增值稅普遍課征范圍基礎(chǔ)上選擇部分稅目進行再次課征，主要的征收范圍包括對身體健康、生態(tài)環(huán)境、社會秩序等方面造成危害的特殊消費品，如煙、酒、鞭炮等。2006年4月1號，為適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展需要，我國適度調(diào)整了消費稅，擴大了石油制品的消費稅征收范圍，對燃料油、航空煤油等開征了消費稅，同時將木制一次性筷子、實木地板、游艇也納入到征稅范圍之內(nèi)。如圖3所示，消費稅的稅收收入在逐年增加，這也說明其對環(huán)境保護有一定的效果。

但是，我國現(xiàn)行消費稅的征收對象中與環(huán)境有關(guān)的主要有成品油、木制一次性筷子、實木地板等稅目，課稅范圍過窄，沒有將主要能源消費對象煤炭和主要大氣污染源二氧化硫[3]，以及其他一些容易給環(huán)境帶來污染的消費品(如電池、生活垃圾等)列入征稅范圍。其次，消費稅的稅率總體是偏低的，不能有效引導(dǎo)消費者減少對高污染、高耗能產(chǎn)品的消費。最后成品油的消費稅雖進行了一系列的改革，但還是采取從量計征的課征方式，無法有效地抑制成品油消費所引起的環(huán)境污染。

3.增值稅。環(huán)境保護的增值稅政策主要表現(xiàn)為對資源綜合利用類產(chǎn)品的稅收優(yōu)惠。如對銷售自產(chǎn)的以建筑廢棄物、煤矸石為原料生產(chǎn)的建筑砂石骨料免征增值稅，其中生產(chǎn)原料中建筑廢棄物、煤矸石的比重不低于90%。對污水的處理勞務(wù)，以及對垃圾處理、污泥處置勞務(wù)免征增值稅。同時對以廢舊瀝青混凝土為原料生產(chǎn)的再生瀝青混凝土予以即征即退，不過廢舊瀝青混凝土占生產(chǎn)原料的比重不能低于30%。對銷售自產(chǎn)的綜合利用生物柴油實行增值稅先征后退政策。這些措施有利于資源綜合利用類產(chǎn)品的開發(fā)，客觀上保護了生態(tài)環(huán)境。

但是增值稅的稅收優(yōu)惠政策存在以下問題。首先，與環(huán)保相關(guān)的增值稅優(yōu)惠政策有多種方式，其會增加征管的成本，造成征管的漏洞。其次，增值稅具有中性稅收的特點，理論上不應(yīng)該予以過多的優(yōu)惠，否則會導(dǎo)致增值稅抵扣鏈條的斷裂。最后，對從事環(huán)境保護科技研究和創(chuàng)新的企業(yè)，增值稅的優(yōu)惠政策是不足的。

4.企業(yè)所得稅。環(huán)境保護的企業(yè)所得稅政策主要表現(xiàn)為對資源節(jié)約、環(huán)境友好型的企業(yè)予以稅基式和稅額式抵免。在現(xiàn)行的《企業(yè)所得稅法實施條例》中，涉及生態(tài)環(huán)境保護和資源回收綜合利用的優(yōu)惠政策包括：一是對企業(yè)從事符合條件規(guī)定的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目的所得，自該項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第1～3年免征企業(yè)所得稅，第4～6年減半征收企業(yè)所得稅。二是對企業(yè)購置并實際使用《環(huán)境保護專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》、《節(jié)能節(jié)水專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》和《安全生產(chǎn)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水、安全生產(chǎn)等專用設(shè)備的，該專用設(shè)備的投資額的10%可以從企業(yè)當年的應(yīng)納稅額中抵免；當年不足抵免的，可以在以后5個納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵免。

但是企業(yè)所得稅的稅收優(yōu)惠政策存在以下問題。首先，對環(huán)保的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策多數(shù)是直接的稅收減免，沒有對企業(yè)使用無污染、低污染機器設(shè)備等實行加速折舊等方法的規(guī)定。其次，目前的與環(huán)保相關(guān)的企業(yè)所得稅政策多是框架性的，缺乏配套的措施，可操作性差。最后，現(xiàn)有的優(yōu)惠政策中有至少達到一定比例才能享受優(yōu)惠的規(guī)定，很大程度上也挫傷了企業(yè)進行環(huán)保投資的積極性。

(三)環(huán)境保護稅

在現(xiàn)行的稅制中，對環(huán)境保護仍然主要采取政府收費的辦法，并沒有設(shè)置獨立的環(huán)境稅，難以形成穩(wěn)定的、專門用于治理生態(tài)環(huán)境的資金來源。專門針對二氧化硫的硫稅、氮氧化物的氮稅，以及與污染物排放直接相關(guān)的污染物排放稅等并沒有開征，不利于通過稅收手段對這些污染源進行定向的調(diào)控。而且現(xiàn)行的與環(huán)境保護相關(guān)稅種在開征之初基本上都不是以保護生態(tài)環(huán)境為目的的，對環(huán)境保護的作用有限。同時稅種之間也缺乏足夠的配合，減弱了對環(huán)境保護的效果。

三、新常態(tài)下完善我國環(huán)境保護稅費政策的相關(guān)建議

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求深化財稅體制改革。在消費稅方面要求要調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍。在資源稅方面要求要加快資源稅改革。在環(huán)境稅收方面要求要推動環(huán)境保護費改稅。

(一)推進排污費改革

首先，要提高廢水、廢氣主要污染物排污費征收標準，調(diào)整到等于邊際社會成本和邊際私人成本差額的水平。進一步擴大排污費的征收范圍，逐步把二氧化碳、二氧化硫等污染源納入排污費征收范圍，提高排污收費制度的政策效率。

其次，要實行有差別的排污費政策，形成激勵機制，促進企業(yè)主動減排。在確定征收標準時，應(yīng)考慮到不同污染源的性質(zhì)，實行高低配合的排污費征收政策，使企業(yè)可以根據(jù)自身的情況去有針對性地履行繳納排污費的義務(wù)。

最后，推動環(huán)境保護費改稅。要改變過去排污費征收和使用不規(guī)范的現(xiàn)象，需要建立嚴格的排污費征收管理體制，完善相關(guān)的排污費法律法規(guī)政策，增強排污費制度的規(guī)范性與強制性，為環(huán)保稅的開征提供有利的征管條件。

(二)加快環(huán)境保護稅的立法進程

通過西方國家治理環(huán)境污染的經(jīng)驗來看，環(huán)境保護稅的開征對西方國家的環(huán)境質(zhì)量的改善起著決定性的作用，不僅有利于獲得改善生態(tài)環(huán)境的“環(huán)境紅利”，還有助于獲得促進就業(yè)、推動經(jīng)濟發(fā)展、促進社會公平的“非環(huán)境紅利”[6]。

在經(jīng)濟新常態(tài)下，根據(jù)“稅收法定”的原則，要加快建立健全我國的環(huán)境保護的法律法規(guī)，保證環(huán)境稅收的有效征管。我國環(huán)保稅的立法，應(yīng)遵循循序漸進的原則，以適應(yīng)促發(fā)展調(diào)結(jié)構(gòu)的需要。在2015年全國兩會上，“做好環(huán)保稅立法工作”被寫入政府工作報告，可見環(huán)保稅的立法工作進程正在加快。

(三)完善現(xiàn)行環(huán)境保護涉稅體系

1.資源稅。我國資源稅的改革應(yīng)該向資源節(jié)約和節(jié)能減排的方向傾斜。首先要擴大征稅范圍，將水資源、森林資源、草場資源這些遭嚴重破壞的資源納入征收范圍。其次是調(diào)整計稅依據(jù)，采取從價計征的方式，使資源稅的征收隨著資源價格的上漲而增加，形成價、稅的聯(lián)動效應(yīng)，更好地實現(xiàn)對資源開采與環(huán)境保護的調(diào)控[4]。最后是整頓相關(guān)的收費基金，理順資源產(chǎn)品的稅費關(guān)系，使資源稅改革的方向更加明晰。

2.消費稅。我國的消費稅應(yīng)進一步發(fā)揮引導(dǎo)人們消費方向的作用，促進節(jié)能減排。首先，盡快將部分高耗能、高污染產(chǎn)品、高端消費產(chǎn)品或服務(wù)納入征稅范圍。其次，對一些不適合繼續(xù)征收消費稅的產(chǎn)品，對其降低稅率或者從消費稅征收范圍中抽出。最后，對環(huán)保程度不同的產(chǎn)品，施以不同的稅率，進行有針對性的調(diào)節(jié)。例如從2011年10月1日起，日本政府在原有石油煤炭稅的基礎(chǔ)上，附加開征289日元/升(噸)的地球溫暖化對策稅(碳稅)，實行差異化稅率，形成了有效的激勵機制[5]。這表明差異化的稅率可以實現(xiàn)針對性調(diào)節(jié)，引導(dǎo)人們進行綠色環(huán)保的消費。

3.繼續(xù)擴大對環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠。首先要創(chuàng)新稅收優(yōu)惠的方式，采取投資抵免和加速折舊等新的優(yōu)惠措施，提高企業(yè)進行環(huán)保投資和生產(chǎn)的積極性。其次要延伸環(huán)境保護稅收優(yōu)惠政策的鏈條環(huán)節(jié)，發(fā)揮稅收優(yōu)惠在生產(chǎn)、研發(fā)、銷售、回收利用等各個環(huán)節(jié)的激勵和調(diào)控作用，更好地實現(xiàn)環(huán)境保護。最后是對環(huán)保相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展予以更多的稅收優(yōu)惠支持，鼓勵環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進資源能源的節(jié)約和生態(tài)環(huán)境的保護。

在美國的20世界60年代，美國就對研究污染控制技術(shù)和生產(chǎn)污染替代品的企業(yè)予以所得稅的抵扣。在1986年美國又出臺有關(guān)規(guī)定，要求對企業(yè)綜合利用資源所得給予減免所得稅的優(yōu)惠，允許企業(yè)的專項環(huán)保設(shè)備實行加速折舊法。在日本，其環(huán)境保護稅收政策的主要特點是鼓勵新能源的開發(fā)，以及企業(yè)自身的節(jié)能減排，對符合節(jié)能標準的設(shè)備與機器給予所得稅的優(yōu)惠。這表明環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠政策對促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善具有積極的作用。

4.整頓原有不規(guī)范的稅收優(yōu)惠。根據(jù)“稅收法定”的原則，稅收優(yōu)惠政策的制定應(yīng)有其規(guī)范性，不能由某個部門提出來，更不能由地方隨意制定。在環(huán)境保護領(lǐng)域，稅收優(yōu)惠政策的不規(guī)范和內(nèi)部的不協(xié)調(diào)，使環(huán)境保護的效果大打折扣。對環(huán)境保護的稅收優(yōu)惠政策進行清理整頓，有利于增強其規(guī)范性，提高其對環(huán)境保護的促進作用。

[1]黃玉林，尹崇東等.OECD國家環(huán)境稅改革比較分析[J].稅務(wù)研究，2014(10).

[2]董正.OECD國家環(huán)境稅體系的發(fā)展及其對我國的啟示[J].國際稅收，2014(04).

[3]王喬，郭衛(wèi)泉.構(gòu)建環(huán)境保護稅制體系 促進我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[J].稅務(wù)研究，2013(5).

[4]李升.促進環(huán)境保護的稅收政策研究[J].財政研究，2012(2).

[5]李香菊，石珊珊.芻議完善我國環(huán)境保護稅收體系的路徑選擇[J].涉外稅務(wù)，2012(4).

[6]蘇明，許文.中國環(huán)境稅改革問題研究[J].財政研究，2011(2).

[7]丁蕓.我國環(huán)境稅制改革設(shè)想[J].稅務(wù)研究，2010(1).

[8]田民利.我國現(xiàn)行環(huán)境稅費制度缺失原因分析及對策建議[J].財政研究，2010(12).

[9]樂小芳.我國環(huán)境稅收政策現(xiàn)狀及改革目標[J].深圳大學學報(人文社會科學版)，2009(7).