基層協(xié)商民主發(fā)展研究

陳勝+周麗

一、基層協(xié)商民主的頂層設(shè)計和地方探索

（一）中央關(guān)于發(fā)展基層協(xié)商民主的基本精神

中央將協(xié)商民主作為中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，深化政治體制改革的重要內(nèi)容。黨的十八大和十八屆三中、四中全會明確要求推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，建設(shè)社會主義政治文明，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2015年2月印發(fā)的《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）對發(fā)展基層協(xié)商民主做出重要部署。

1.發(fā)展基層協(xié)商民主的作用定位：四個有利于。一是有利于擴大公民有序政治參與、更好實現(xiàn)人民當家作主的權(quán)利；二是有利于促進科學民主決策、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；三是有利于化解矛盾沖突、促進社會和諧穩(wěn)定；四是有利于保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、鞏固和擴大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

2.發(fā)展基層協(xié)商民主的基本要求：六個堅持。一是必須堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，貫徹民主集中制，堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路。二是堅持圍繞中心、服務大局，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，維護社會和諧穩(wěn)定。三是堅持依法有序、積極穩(wěn)妥，確保協(xié)商民主有制可依、有規(guī)可守、有章可循、有序可遵。四是堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中，增強決策的科學性和實效性。五是堅持廣泛參與、多元多層，更好保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。六是堅持求同存異、理性包容，切實提高協(xié)商質(zhì)量和效率。

3.發(fā)展基層協(xié)商民主的主要領(lǐng)域：三大領(lǐng)域。《意見》指出，要圍繞本地城鄉(xiāng)規(guī)劃、工程項目、征地拆遷以及群眾反映強烈的民生問題等，穩(wěn)步開展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩(wěn)定。實際上，明確了基層協(xié)商三大領(lǐng)域：經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域、重要民生領(lǐng)域、社會穩(wěn)定領(lǐng)域。

4.發(fā)展基層協(xié)商民主的制度內(nèi)涵：五個環(huán)節(jié)?！兑庖姟诽岢?，從實際出發(fā)，按照科學合理、規(guī)范有序、簡便易行、民主集中的要求，注重五個環(huán)節(jié)：制定協(xié)商計劃、明確協(xié)商議題和內(nèi)容、確定協(xié)商人員、開展協(xié)商活動、注重協(xié)商成果運用反饋，確保協(xié)商活動有序務實高效。

（二）各地發(fā)展基層協(xié)商民主的探索及啟示

十八大以來，許多地方開展了基層協(xié)商民主制度化建設(shè)試驗，努力探索有效的基層協(xié)商民主形式。

1.四種做法。一是政協(xié)下鄉(xiāng)。以湖南湘潭為代表。政協(xié)組織延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。二是人大吸納。以浙江溫嶺為代表。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大為主體，將民主懇談的形式吸納到人大會議中，推行參與式預算改革。三是整合參與。以浙江杭州為代表。在鎮(zhèn)改街道建立民主協(xié)商議事會議，整合履行以前鎮(zhèn)黨代會、人代會以及政協(xié)聯(lián)絡工委的職能，為基層參與搭建平臺。四是民主上行。以四川彭州為代表。在村議事協(xié)商會良好運行的基礎(chǔ)上，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立社會協(xié)商對話會。

2.四大啟示。一是必須堅持基層協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化、程序化。盡管各地做法不一，但都以縣（區(qū)、縣級市）為主體出臺了相應的制度文本，實現(xiàn)縣域內(nèi)基層協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化、程序化。二是必須堅持符合上級要求和適應本地需求相結(jié)合。上述各地的探索并非空穴來風，而是有其深刻的歷史和現(xiàn)實背景的，都是在結(jié)合本地實際情況的基礎(chǔ)上貫徹中央精神的典范。三是必須堅持黨政主導與社會自治相結(jié)合。中國基層協(xié)商民主的發(fā)展是自上而下和自下而上兩種力量良性互動的過程。對伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展而來的民主需求，黨委政府要尊重民意，積極支持和加以引導。四是必須堅持科學設(shè)計制度和提升主體能力相結(jié)合。面對社會的民主需求，黨委政府不僅要提供協(xié)商民主的制度供給，而且要提高協(xié)商主體（包括政府在內(nèi)的各方）的協(xié)商能力。

二、九龍坡區(qū)基層協(xié)商民主發(fā)展的現(xiàn)狀與問題

九龍坡區(qū)在發(fā)展基層協(xié)商民主方面有較好的基礎(chǔ)。如石板鎮(zhèn)實行的重大事項“五方代表”票決制度、金鳳鎮(zhèn)的“五訪五事”群眾工作法、含谷鎮(zhèn)的村級財務質(zhì)詢制度等，都取得了較好的效果。當然，由于這些制度建立之初并沒有從協(xié)商民主的角度來思考和設(shè)計，因此簡單地從協(xié)商民主的角度來評判它們可能有失偏頗。但反過來講，也只有從協(xié)商民的角度來檢討這些制度，才能發(fā)現(xiàn)它們的不足及改進的方向。

（一）發(fā)展不平衡

一是區(qū)域發(fā)展不平衡。石板鎮(zhèn)等少數(shù)鎮(zhèn)在基層協(xié)商民主的推進方面影響較大，但在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)他們對協(xié)商民主也只是停留在自為而非自覺的狀態(tài)。石板鎮(zhèn)尚且如此，更別說其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、自然村、社區(qū)對協(xié)商民主的實踐和認知程度了。

二是層次發(fā)展不平衡。按照中央的《意見》，基層協(xié)商包括三個層次：1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的協(xié)商，2.行政村、社區(qū)的協(xié)商，3.企事業(yè)單位的協(xié)商。我區(qū)在村社層次的協(xié)商做得要好于其他兩個層次。就石板鎮(zhèn)而言，截至目前共舉行重大事項協(xié)商票決32次，但鎮(zhèn)級事項只有5項，村級事項占絕大多數(shù)，可見村級的協(xié)商好于鎮(zhèn)級。

三是領(lǐng)域發(fā)展不平衡。由于議題范圍缺乏規(guī)范，因此在實際工作中存在“選擇性協(xié)商”的現(xiàn)象。即領(lǐng)導往往將那些不太重要、爭議不大的議題拿出來協(xié)商，而許多重要的、有爭議的議題則不協(xié)商。

（二）制度化水平低

一是制度規(guī)范數(shù)量較少。就現(xiàn)有基層協(xié)商民主實踐來看，有明確的制度文件的比較少。如石板鎮(zhèn)只有兩個成文的制度，即《黨務公開直通車制度（院壩協(xié)商制度）》和《重大事項“五方代表”票決公開制度》。而浙江余杭的街道民主協(xié)商議事會議制度已形成一套制度體系，印制成冊的《余杭區(qū)倉前街道民主協(xié)商議事會議試點工作資料匯編》，明確了民主協(xié)商議事會議代表的構(gòu)成與職權(quán)、會議三大運行規(guī)則和八項基本工作制度。

二是制度權(quán)威性不高。一方面體現(xiàn)為基層協(xié)商民主的相關(guān)制度的執(zhí)行落實往往打折扣，常常因基層主要領(lǐng)導人及其意志的變動而變動。另一方面體現(xiàn)為相關(guān)制度的制定主體級別不高。上述四個外地案例中，基層協(xié)商民主的相關(guān)制度都是縣級以上黨委制定的（如《中共溫嶺市委關(guān)于“民主懇談”的若干規(guī)定》、《中共彭州市委關(guān)于構(gòu)建社會協(xié)商對話制度的意見》）。而我區(qū)區(qū)級層面尚未出臺相關(guān)意見和制度。

三是制度設(shè)計不合理。如石板鎮(zhèn)《重大事項“五方代表”票決公開制度》實際上是適用于鎮(zhèn)和村兩個層級，但在制度上并未明確區(qū)分。實際上鎮(zhèn)、村開展協(xié)商民主的法律依據(jù)和政治屬性是不同的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展協(xié)商是依據(jù)國家機關(guān)的相關(guān)法律，屬于國家民主范疇；而村社開展協(xié)商民主是依據(jù)《村民委員會組織法》，屬于村民自治范疇。再如“五方代表”的比例確定并無明確依據(jù)，群眾代表比例偏低，有精英把控協(xié)商之嫌。

四是制度精細化不夠。還以石板鎮(zhèn)為例，《重大事項“五方代表”票決公開制度》文本只有七條八百余字，大致明確了協(xié)商票決的范圍、主體、程序。但對特別關(guān)鍵的關(guān)于議題產(chǎn)生辦法、協(xié)商票決結(jié)果運用的規(guī)定缺失。相比而言，四川彭州的制度精細化值得借鑒，印制成冊的《彭州市社會協(xié)商對話工作手冊》包括了協(xié)商會成員投票表、登記表、花名冊、通訊錄、議題收集表、協(xié)商意見表、協(xié)商共識表決票、表決結(jié)果匯總單、協(xié)商共識處理表等細節(jié)性規(guī)范。

（三）動力不足

一是認識不到位。一方面，領(lǐng)導干部普遍協(xié)商意識不強。許多領(lǐng)導干部習慣自己說了算，不愿協(xié)商；一些領(lǐng)導干部決策做事不公，不敢協(xié)商；一些領(lǐng)導干部長期忽視群眾工作，不會協(xié)商。另一方面，群眾主體意識不強。協(xié)商民主本質(zhì)上是還權(quán)于民，讓民做主。但很多時候群眾參與熱情不高、協(xié)商質(zhì)量不高。

二是制度供給不到位。目前基層協(xié)商民主的制度供給遠遠不夠，使協(xié)商民主的操作無法可依、無規(guī)可循，也影響了基層領(lǐng)導干部開展協(xié)商的積極性和主動性?？梢钥偨Y(jié)為“三無三少”現(xiàn)象，即無固定機構(gòu)、無固定制度、無固定工作場所，參與形式少、參與群眾少、工作人員少。

三是保障不到位。實踐證明，基層協(xié)商民主的開展成效與一個地方的領(lǐng)導有極大關(guān)系。領(lǐng)導給力是基層協(xié)商民主發(fā)展的堅強保障。一些領(lǐng)導對協(xié)商民主熱情不高、決斷力不夠，使得協(xié)商民主建設(shè)的上下聯(lián)動不夠、保障乏力。

三、推進九龍坡區(qū)基層協(xié)商民主發(fā)展的對策

中央將協(xié)商民主定位為群眾路線的政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。從貫徹群眾路線的角度看，基層協(xié)商民主的形式相當豐富，如信訪渠道、黨政聯(lián)席會、黨政聯(lián)席擴大會、院壩座談會、專題協(xié)商會、民主生活會、民意征集直通車、一事一議、八步工作法等。但這些形式還不夠。按照中央的要求，實際上是要建立一種機制來整合這些既有形式，讓這些形式“不流于形式”而是真正發(fā)揮作用。就此而論，上述其他地方的探索實踐有另起爐灶之嫌，它們基本都建立了新的組織機構(gòu)。而九龍坡區(qū)石板鎮(zhèn)的“五方代表”協(xié)商制度實際上整合發(fā)揮了多種機構(gòu)（鎮(zhèn)黨代會、鎮(zhèn)人代會、村自治組織）和現(xiàn)有協(xié)商形式（民意直通車、一事一議、院壩座談會）的協(xié)商功能，可能與中央的精神更為契合。因此，建議以石板鎮(zhèn)“五方代表”協(xié)商制度為基礎(chǔ)，加快推進九龍坡區(qū)基層協(xié)商民主發(fā)展，努力打造具有鮮明特色的基層協(xié)商民主的“重慶樣本”。

（一）整合完善基層協(xié)商平臺，暢通協(xié)商民主渠道

要加快整合完善基層協(xié)商民主包括村社、鎮(zhèn)街、企事業(yè)單位三個層次的協(xié)商平臺。在村社層面，要整合原有的院壩會、一事一議、村級財務質(zhì)詢等協(xié)商形式，搭建村社協(xié)商議事會平臺，吸納村社黨組織、自治組織、業(yè)主委員會、物業(yè)公司、農(nóng)村集體組織、農(nóng)民合作組織、駐村社單位及其他各類社會組織、村居民代表、外來務工人員等多元協(xié)商主體參與。在鎮(zhèn)街層面，以石板鎮(zhèn)“五方”代表協(xié)商制度為基礎(chǔ)，搭建鎮(zhèn)街協(xié)商議事會平臺，吸納鎮(zhèn)街黨政組織、群團組織、黨代表、人大代表、各村社代表、駐鎮(zhèn)街單位、企業(yè)及各類社會組織廣泛參與。在企事業(yè)單位層面，要整合職工代表大會等形式，搭建企事業(yè)協(xié)商民主議事會平臺，吸納企事業(yè)單位黨組織、行政組織、工會、職工代表、勞動行政部門等主體參與。要建立跨區(qū)域跨單位的重大問題民主協(xié)商聯(lián)動平臺，實現(xiàn)協(xié)商議題有效解決。

（二）科學設(shè)計基層協(xié)商制度，規(guī)范協(xié)商民主機制

要貫徹落實《中共九龍坡區(qū)委關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，對基層協(xié)商制度作出具體規(guī)定。特別要對議題范圍、議題產(chǎn)生辦法、協(xié)商代表產(chǎn)生辦法及其構(gòu)成、協(xié)商程序、協(xié)商結(jié)果運用作出具體規(guī)定?？梢钥紤]對議題范圍和協(xié)商代表設(shè)置必選項和可選項。就目前各地的探索實踐來看，議題范圍主要包括以下幾類：涉及本區(qū)域（單位）年度工作報告的制定和討論；本區(qū)域（單位）發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的制定和調(diào)整；本區(qū)域（單位）重大項目建設(shè)和推進；本區(qū)域（單位）重大民生實事的提出和建設(shè)情況；本區(qū)域（單位）財政預決算的制定和實施；本區(qū)域（單位）干部隊伍建設(shè)和工作效能情況；代表意見建議及群眾關(guān)注的重大信訪問題和辦理情況。石板鎮(zhèn)協(xié)商代表一部分是固定的，一部分因事變動的，這種做法值得肯定。

（三）加快培育基層協(xié)商主體，提高協(xié)商民主質(zhì)量

要重視對協(xié)商主體的培育。要加強基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮“推動發(fā)展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用”，著力提高基層黨組織開展民主協(xié)商的能力。要積極推進自治組織去行政化，完善“居民自我管理、自我教育、自我服務”的居民自治機制。鎮(zhèn)街黨政組織要積極構(gòu)建“政府主導、社會協(xié)同、公眾參與”的官民共治機制，進一步強化社會管理和公共服務職能。大力培育社會組織，通過政府購買服務的形式，鼓勵社會組織在社區(qū)公益服務領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)需求、創(chuàng)新服務項目。扶持一批有能力、講誠信的公益性社會組織，引導社區(qū)社會組織良性發(fā)展，形成社會、居民共同參與的和諧局面。要開辦協(xié)商民主專題培訓班，對基層領(lǐng)導干部和協(xié)商代表進行定期培訓，提高他們的思想認識和協(xié)商能力。

（四）積極建設(shè)基層協(xié)商文化，優(yōu)化協(xié)商民主環(huán)境

要廣泛宣傳發(fā)展基層協(xié)商民主的重要意義和目標要求，廣泛收集民意、尊重民意、集中民智，營造良好的社會氛圍和發(fā)展環(huán)境。在制定基本制度和實施方案的基礎(chǔ)上，積極開展試點，及時總結(jié)經(jīng)驗進行宣傳和適時推廣。要通過加強領(lǐng)導和制度考核促進基層協(xié)商文化發(fā)展擴散。要加強領(lǐng)導，將發(fā)展基層協(xié)商民主列入各級黨委（村黨組織）的重要議事日程，落實責任。要制定對基層開展民主協(xié)商的考核辦法，如可以要求制定年度協(xié)商計劃，鎮(zhèn)街每半年至少召開一次民主協(xié)商會，村社每月至少召開一次民主協(xié)商會，并納入政績考核體系。

本文系國家社科基金項目《國家治理視域下的基層協(xié)商民主機制研究》（批準號：14XZZ002）的階段性成果。

作者單位：重慶市九龍坡區(qū)含谷鎮(zhèn)

責任編輯：宋英俊