推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化

李可福

黨的十八大報(bào)告提出了“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”的論斷。在黨的代表大會(huì)報(bào)告中這是第一次正式提出社會(huì)主義協(xié)商民主概念，標(biāo)志著社會(huì)主義協(xié)商民主理論的正式確立。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出：“開(kāi)展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。發(fā)展基層協(xié)商民主，符合我國(guó)國(guó)情，符合中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度要求，對(duì)于充分調(diào)動(dòng)基層群眾參與基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事業(yè)的積極性具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、基層協(xié)商民主的豐富內(nèi)涵及重要意義

我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主根植于中國(guó)民主政治的特色傳統(tǒng)中，伴隨中國(guó)共產(chǎn)黨的民主實(shí)踐，不斷積累，深化認(rèn)識(shí)，并積極借鑒西方“協(xié)商理論”的優(yōu)秀成果而不斷豐富和發(fā)展，從而形成了既體現(xiàn)人類社會(huì)民主發(fā)展的共性、又具有鮮明中國(guó)特色的豐富內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)形式。

（一）基層協(xié)商民主的豐富內(nèi)涵

基層協(xié)商民主內(nèi)涵的基本理念是：1.協(xié)商主體的平等性。不同界別的參與主體是平等的、理性的、自由的、知情的，其行為一般不受先在權(quán)威的操縱、限制和影響；2.協(xié)商方式的協(xié)商性。協(xié)商主體主要是通過(guò)互動(dòng)式的對(duì)話、討論、商談、辯論、談判、溝通和審議等協(xié)商性方式參與政治生活，通過(guò)相互妥協(xié)達(dá)成理性共識(shí)；3.協(xié)商過(guò)程的公開(kāi)性。協(xié)商性民主強(qiáng)調(diào)參與主體的知情性，在公開(kāi)的場(chǎng)合就同一協(xié)商議題發(fā)表不同意見(jiàn)和理由；4.協(xié)商程序的建制化。協(xié)商主體之間要遵循一定的游戲規(guī)則，通過(guò)規(guī)范化、制度化的程序進(jìn)行公開(kāi)商議；5.協(xié)商結(jié)果的共識(shí)性。通過(guò)協(xié)商形式形成的決定或意見(jiàn)最終應(yīng)為參與各方認(rèn)同和遵循，還必須就所形成的政策和決定對(duì)社會(huì)有所交代，以提高民眾對(duì)協(xié)商結(jié)果的認(rèn)可程度，從而提升公共政策的政治合法性。

（二）推進(jìn)基層協(xié)商民主實(shí)踐的重要意義

1.推進(jìn)基層協(xié)商民主是當(dāng)前我國(guó)民主政治發(fā)展的必然要求?；鶎訁f(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家作主的必然要求。習(xí)近平總書記指出，“在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過(guò)程，就是發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的過(guò)程”，“就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過(guò)程”。通過(guò)基層協(xié)商民主這一渠道，讓基層群眾參與社會(huì)事務(wù)的監(jiān)督管理，發(fā)揮基層群眾的主體地位，激發(fā)群眾的參與意識(shí)，這本身內(nèi)涵著一切權(quán)力屬于人民的民主政治核心要義；基層協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)權(quán)力行使正當(dāng)性與合法化的有效途徑。因?yàn)榛鶎訁f(xié)商民主通過(guò)對(duì)話、討論和溝通等形式開(kāi)展協(xié)商，保證了權(quán)力行使體現(xiàn)最大多數(shù)群眾的利益和愿望，實(shí)現(xiàn)了決策的民主化和公共性，使權(quán)力行使獲取了最廣泛的群眾基礎(chǔ)，堅(jiān)實(shí)了權(quán)力行使的正當(dāng)性與合法化；基層協(xié)商民主是多層制度化社會(huì)主義協(xié)商民主體系中最基礎(chǔ)的層級(jí)。我國(guó)基層活動(dòng)的廣闊領(lǐng)域吸納了占人口絕大部分的民主主體參與協(xié)商，是社會(huì)主義協(xié)商民主整體推進(jìn)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。豐富多樣的基層協(xié)商民主實(shí)踐不僅能夠處理好大量的基層管理事務(wù)，還可以獲得有關(guān)社會(huì)熱難點(diǎn)問(wèn)題的更加全面、更加準(zhǔn)確的信息，為推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化的頂層設(shè)計(jì)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.推進(jìn)基層協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)有效治理的政治保障。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要“開(kāi)展形式多樣的基層民主協(xié)商”，“促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督?！被鶎又卫肀举|(zhì)上是多元化主體之間的協(xié)調(diào)平衡，而基層協(xié)商民主本質(zhì)上就是基層社會(huì)不同利益主體之間就共同性問(wèn)題通過(guò)協(xié)商達(dá)成一致?；鶎訁f(xié)商民主實(shí)踐不僅是基層社會(huì)治理主體多元化的保障，也是基層社會(huì)治理方式的迫切要求。

3.推進(jìn)基層協(xié)商民主實(shí)踐為貫徹黨的群眾路線奠定政治基礎(chǔ)。首先，在“從群眾中來(lái)”這一環(huán)節(jié)當(dāng)中，基層協(xié)商民主既能有效地聚合社團(tuán)內(nèi)公民的利益和價(jià)值主張，使聚合后的主張能真實(shí)地反映社團(tuán)成員的理性要求，消除了感性因素和表達(dá)匯集障礙，又使利益或價(jià)值的聚合是程序化的。其次在“到群眾中去”這一環(huán)節(jié)中，公共權(quán)威機(jī)構(gòu)通過(guò)各種渠道與普通民眾進(jìn)行理性溝通和決策解釋，在廣泛的社會(huì)認(rèn)同中推動(dòng)公共決策的貫徹執(zhí)行。群眾及其社團(tuán)監(jiān)督著公共決策的執(zhí)行，并程序性、散點(diǎn)式地及時(shí)反饋決策的執(zhí)行情況，推動(dòng)決策的順利執(zhí)行?！皬娜罕娭衼?lái)”和“到群眾中去”二者循環(huán)往復(fù)，推動(dòng)著協(xié)商民主形式走向深入和完善。

二、推進(jìn)基層協(xié)商民主實(shí)踐的完備條件

我們黨在革命、建設(shè)和改革每個(gè)重要的歷史時(shí)期都在不斷探索和實(shí)踐協(xié)商民主的價(jià)值理念，形成了“聯(lián)合革命”、“協(xié)商建國(guó)”、“合作治國(guó)”的邏輯軌跡，積累了豐富的統(tǒng)一戰(zhàn)線理論成果和實(shí)踐成果，再有，當(dāng)前黨中央又提出了依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)，這些都為協(xié)商民主政治建設(shè)準(zhǔn)備了現(xiàn)實(shí)條件。

（一）我國(guó)政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件為基層協(xié)商民主政治建設(shè)奠定了良好的社會(huì)基礎(chǔ)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和社會(huì)階層的繼續(xù)分化，由于社會(huì)利益的分化而不斷涌現(xiàn)出新的社會(huì)階層和非政府組織。它們都有尋求自我利益的增益和價(jià)值的擴(kuò)張的內(nèi)在動(dòng)力，這就對(duì)政治權(quán)威和政治體制提出了整合的挑戰(zhàn)。但作為社會(huì)主義國(guó)家的終極目標(biāo)價(jià)值高度一致性，社會(huì)各階層對(duì)社會(huì)根本利益和核心價(jià)值原則具有很強(qiáng)的認(rèn)同性，這為以協(xié)商反映各方意見(jiàn)、整合政治力量、達(dá)成社會(huì)共識(shí)提供了良好的利益和價(jià)值基礎(chǔ)。而中國(guó)文化整體上的同質(zhì)性和傳統(tǒng)政治文化的“中庸主義”價(jià)值取向，又為當(dāng)代中國(guó)以協(xié)商調(diào)節(jié)政治沖突、凝聚人心民力奠定了較好的政治心理和政治行為基礎(chǔ)。

（二）當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的基本理念的展開(kāi)和實(shí)現(xiàn)需要以協(xié)商為取向的政治發(fā)展

社會(huì)主義性質(zhì)的政治發(fā)展內(nèi)涵著一系列的基本理念，其中包括人民當(dāng)家做主，健全和完善共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，民主政治的制度化和法制化，社會(huì)穩(wěn)定是民主發(fā)展的前提，調(diào)動(dòng)積極性是最大的政治等等。而人民當(dāng)家作主不僅需要形式上的民主參與進(jìn)行多數(shù)裁決，也需要以協(xié)商實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的參與以達(dá)成理性共識(shí)；共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的健全和完善既需要民主黨派的民主監(jiān)督，更需要人民以協(xié)商形式進(jìn)行的連續(xù)的過(guò)程性的政治參與；民主政治的法律化的前提是法律是良法，體現(xiàn)了人民的公意，而公意的形成離不開(kāi)民眾既具有深度又具有廣度的理性協(xié)商和理性交融；社會(huì)穩(wěn)定來(lái)源于社會(huì)閑散力量和新生力量的有效政治整合，而以協(xié)商為導(dǎo)向的民主政治能夠開(kāi)啟暢通的政治要求的表達(dá)渠道和進(jìn)行有效的利益價(jià)值整合，從而維持生動(dòng)活潑、安定有序的政治穩(wěn)定局面。協(xié)商的過(guò)程性和連續(xù)性與協(xié)商層次的多樣性和協(xié)商形式的多元性，能吸引廣大公民的有效參與，使社會(huì)各組成部分的利益和價(jià)值都得到體現(xiàn)和維護(hù)，進(jìn)而調(diào)動(dòng)公民的積極性，參與各項(xiàng)公共事務(wù)。

（三）統(tǒng)一戰(zhàn)線現(xiàn)有的政治資源、社會(huì)資源和制度資源，有利于推動(dòng)政治協(xié)商發(fā)展成為協(xié)商政治

統(tǒng)一戰(zhàn)線提供的政治資源主要包括共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，多黨派的政治協(xié)商傳統(tǒng)、高度的政治互信和政治認(rèn)同，多元力量的政治整合，人民民主的發(fā)揮，決策的科學(xué)化和民主化等。其有利于構(gòu)建協(xié)商政治所要求的平等的協(xié)商主體，有利于形成協(xié)商政治所要求的多元參與和多元力量的體制化、程序化整合，有利于形成了高度的政治認(rèn)同，促進(jìn)了政治的和諧，更加深了民主的深度，有效地發(fā)揚(yáng)了人民民主。統(tǒng)一戰(zhàn)線提供的社會(huì)資源主要包括了各種社會(huì)力量政治智慧的發(fā)揮、高度的社會(huì)團(tuán)結(jié)、社會(huì)閑散力量的組織化、公私權(quán)力的逐漸分野和政治社會(huì)化引發(fā)的政治自治要求等。這些人士受政治協(xié)商參與激發(fā)，為公共事務(wù)的處理和大政方針的確立獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，既保證了公共事務(wù)的科學(xué)處理，又推動(dòng)著社會(huì)主義民主政治建設(shè)的多元探索。

三、推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化重要內(nèi)容

現(xiàn)行的民主協(xié)商政治體制是建立在自身制度尚不健全，以及競(jìng)爭(zhēng)性民主發(fā)展滯后及制度缺失基礎(chǔ)之上的，因此在諸多方面亟待完善，同時(shí)也為現(xiàn)實(shí)地在我國(guó)發(fā)展基層協(xié)商性民主政治提供了廣闊的空間。

（一）明確協(xié)商性民主的價(jià)值定位

在改革開(kāi)放前的歷次政治運(yùn)動(dòng)中，政治協(xié)商方式往往被作為一種單純的執(zhí)政手段來(lái)強(qiáng)調(diào)，統(tǒng)一戰(zhàn)線及多黨合作和政治協(xié)商制度頻遭破壞。“黨和國(guó)家的民主生活逐漸不正常，一言堂、個(gè)人決定重大問(wèn)題、個(gè)人崇拜、個(gè)人凌駕于組織之上一類家長(zhǎng)制現(xiàn)象不斷滋長(zhǎng)?！痹诂F(xiàn)階段的地方治理中也存在領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商意識(shí)不強(qiáng)、形式化協(xié)商等現(xiàn)象。而協(xié)商性民主強(qiáng)調(diào)的是，在多元社會(huì)中政治參與主體能平等、自由地進(jìn)行公共協(xié)商，不存在特殊成員或組織的利益具有凌駕于其他參與主體利益之上的優(yōu)先性，參與各方的意見(jiàn)和建議能得到平等對(duì)待和重視，政治行為不受先在權(quán)威的抑制和掌控，彼此間主要依據(jù)“共善”的原則通過(guò)“公開(kāi)說(shuō)理”而賦予具有集體約束力的公共政策以政治合法性。

（二）拓展協(xié)商主體的界別范圍

現(xiàn)階段，我國(guó)的政治協(xié)商主要局限在黨派之間，而國(guó)家與社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織、新興利益群體及公民之間的協(xié)商機(jī)制尚不健全，協(xié)商渠道不暢通的現(xiàn)象客觀存在，因此應(yīng)在繼續(xù)完善黨際間協(xié)商制度的基礎(chǔ)上建立健全正常的社會(huì)民主協(xié)商機(jī)制，加強(qiáng)國(guó)家與社會(huì)組織和公民之間、社會(huì)組織之間、公民與社會(huì)組織之間的民主協(xié)商，豐富協(xié)商內(nèi)容和形式，在協(xié)商性民主的基礎(chǔ)上建構(gòu)國(guó)家與社會(huì)間的良性互動(dòng)關(guān)系。

（三）提高協(xié)商形式的制度化水平

在加強(qiáng)人民政治協(xié)商會(huì)議制度化、程序化建設(shè)的同時(shí)，人大的立法、監(jiān)督、審議重大事項(xiàng)等也都要通過(guò)制度化渠道廣泛吸納民意。在公共事務(wù)領(lǐng)域，對(duì)凡是與公民直接或間接利益相關(guān)性的決策，都應(yīng)該重視民眾及專家的直接參與，通過(guò)建制化的程序及方式進(jìn)行廣泛和深入的民主協(xié)商，促使公共決策真正做到公開(kāi)化、民主化和科學(xué)化。健全和完善聽(tīng)證制度、公民批評(píng)和建議制度、民主監(jiān)督制度、檢舉制度等，將這些制度作為實(shí)現(xiàn)協(xié)商性民主、擴(kuò)大公民有序政治參與的法律機(jī)制和制度保障，規(guī)范民主協(xié)商會(huì)、民主座談會(huì)等會(huì)議形式的程序和組織方式。

（四）加強(qiáng)公共協(xié)商精神的文化培育

在馬克思主義指導(dǎo)下培育符合時(shí)代要求的理性妥協(xié)、相互溝通、尊重公共利益的公民意識(shí)，讓人們學(xué)會(huì)用協(xié)商性民主的方式方法解決實(shí)際中的利益矛盾，建設(shè)具有憲政精神的公民文化。通過(guò)各種形式教育黨員干部和行政領(lǐng)導(dǎo)樹(shù)立協(xié)商性民主觀念，主動(dòng)、自覺(jué)地實(shí)行在廣泛和充分協(xié)商基礎(chǔ)上的民主決策、民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督，不斷提高民主執(zhí)政的能力和水平。

四、推進(jìn)基層協(xié)商民主的保障機(jī)制

要扎實(shí)有效地推進(jìn)協(xié)商民主在基層的實(shí)踐和發(fā)展，黨委重視、制度規(guī)范是前提，明確重點(diǎn)、確保質(zhì)量是關(guān)鍵，搭建平臺(tái)、創(chuàng)新形式是載體，成果轉(zhuǎn)化、有效落實(shí)是目的。

（一）要制定可操作性的制度保障和法律約束

目前，要努力加強(qiáng)黨委、國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)及其工作部門與政協(xié)履職的協(xié)商民主工作機(jī)制建設(shè)，提高其整體性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性，建立起黨委、國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)聯(lián)動(dòng)的有效工作機(jī)制。同時(shí)，從中央到地方要通過(guò)法律形式，將協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式及其渠道和人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道寫入《憲法》，以及制定具體的協(xié)商民主的實(shí)體法、程序法等專門法律形式和地方性法規(guī)及工作制度，對(duì)協(xié)商民主乃至基層社會(huì)協(xié)商作出具體規(guī)定，增強(qiáng)基層協(xié)商民主可操作性的制度保障和法律約束。

（二）要制定可操作性的協(xié)商機(jī)制和協(xié)商規(guī)程

協(xié)商機(jī)制的主要內(nèi)容應(yīng)該包括：一是要明文規(guī)定協(xié)商主題。各級(jí)黨委和政協(xié)組織每年必須要有明確的具有地方特色的協(xié)商議題和協(xié)商活動(dòng)，明確規(guī)定哪些重大決策的出臺(tái)、哪些重大項(xiàng)目的實(shí)施、哪些重要人事安排必須先經(jīng)政協(xié)民主協(xié)商。二是要設(shè)計(jì)一套廣開(kāi)言路的民意暢通渠道。充分發(fā)揮新聞媒體、民間組織、社會(huì)團(tuán)體等民意訴求機(jī)構(gòu)的作用。三是要規(guī)范基層協(xié)商民主程序。對(duì)協(xié)商議題的提出、參與主體、議事規(guī)則、意見(jiàn)匯總、辦理反饋等，應(yīng)逐步加以規(guī)范，確保公民的有序政治參與。同時(shí)，在組織實(shí)施協(xié)商民主的過(guò)程中，應(yīng)注重引入流程管理與控制，通過(guò)選題、定案、執(zhí)行、評(píng)估四個(gè)環(huán)節(jié)，使得政協(xié)履職更具規(guī)范化和程序化，協(xié)商的實(shí)際效果也更理想。

（三）要制定可操作性的協(xié)商制度與具體措施

一是要完善協(xié)商議題的提出和確定制度，對(duì)協(xié)商議題由誰(shuí)提出、由誰(shuí)確定、以什么方式提出以及臨時(shí)性協(xié)商議題等問(wèn)題，作出針對(duì)性規(guī)定；二是要完善協(xié)商議題的通報(bào)制度，協(xié)商議題由誰(shuí)通報(bào)協(xié)商主體、什么時(shí)間通報(bào)等問(wèn)題要作出具體規(guī)定；三是要完善協(xié)商主體的知情制度，充分保障協(xié)商主體的知情權(quán)；四是要完善協(xié)商意見(jiàn)的反饋制度，要對(duì)協(xié)商意見(jiàn)反饋時(shí)間、效果等問(wèn)題作出明確規(guī)定；五是要制定全面系統(tǒng)、具有指導(dǎo)性、操作性的評(píng)價(jià)監(jiān)督制度，要把采納政協(xié)建議、促進(jìn)協(xié)商民主成果轉(zhuǎn)化落實(shí)情況，納入考核黨委政府工作和政協(xié)工作目標(biāo)之中?；鶎诱f(xié)協(xié)商民主制度重點(diǎn)要對(duì)協(xié)商的主體、內(nèi)容、形式、載體、程序、基本要求等給予“剛性”規(guī)定，建立協(xié)商主體之間的平等性、內(nèi)容確定性、協(xié)商形式的多元化，協(xié)商程序的規(guī)范化。

作者單位：中共重慶市合川區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：宋英俊