探析協(xié)同治理新路徑 構(gòu)建危機(jī)管理新常態(tài)

陳釔曈等

本文將對登革熱在廣州市的歷史狀況和疫情應(yīng)對形勢進(jìn)行描述，從而對2014年的登革熱疫情作出性質(zhì)界定——突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，闡明應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的重要性；針對登革熱在廣州長期存在的形勢，闡述政府建立協(xié)同治理模式的必要性、重要性。同時(shí)，引入?yún)f(xié)同治理理論，并對公共危機(jī)協(xié)同治理進(jìn)行概念和理論范疇界定，運(yùn)用該理論，結(jié)合實(shí)際的登革熱危機(jī)應(yīng)對案例，分析當(dāng)前廣州市政府協(xié)同治理的現(xiàn)狀和運(yùn)行機(jī)制，對政府協(xié)同治理的模式和具體實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)。找出協(xié)同治理存在的問題及原因，并提出建議和解決方案。

一、引言

2014年，登革熱席卷羊城，以政府為主導(dǎo)的各主體都加入了“撓‘羊癢”持久戰(zhàn)。這是一場罕見的人蚊大較量。從年初廣州市報(bào)告輸入型病例開始，登革熱復(fù)蘇，悄然來襲。進(jìn)入3、4月，受氣候影響，蚊媒密度驟升，登革熱發(fā)出疫情信號，全城各主體反應(yīng)滯后。從6月到8月，登革熱疫情進(jìn)入擴(kuò)張期，開始引起政府重視，但處置盲動(dòng)。9月，登革熱進(jìn)入爆發(fā)期，疫情呈現(xiàn)多點(diǎn)開花局面，人蚊對峙，高熱難退。在政府主導(dǎo)下，各主體協(xié)同參與，形成了一道從“防”到“控”的防線，向登革熱發(fā)起了戰(zhàn)略反攻。10月中下旬，疫情出現(xiàn)轉(zhuǎn)折，登革熱新增病例開始回落，疫情步入穩(wěn)定期。11月以后，登革熱疫情趨于穩(wěn)定，開始步入休眠期，但防控形勢依然嚴(yán)峻。

二、理論依據(jù)

協(xié)同學(xué)是由德國物理學(xué)家哈肯創(chuàng)立的一門“協(xié)同作用的科學(xué)”，形成于20世紀(jì)70年代，主要研究系統(tǒng)中各個(gè)子系統(tǒng)間的相互競爭與合作。治理理論在20世紀(jì)80年代興起于社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，治理指為了達(dá)到公共利益的目標(biāo)，政府組織和第三部門、盈利性組織、公民等眾多行動(dòng)主體相互協(xié)作，分享公共權(quán)力，共同管理社會(huì)事務(wù)的過程。在協(xié)同學(xué)理論和治理理論的基礎(chǔ)上，形成了協(xié)同治理理論。

三、現(xiàn)狀分析

2014年，廣州市政府在常規(guī)應(yīng)急機(jī)制的基礎(chǔ)上，針對疫情新形勢采取了非常舉措，表現(xiàn)在組織管理和具體工作兩方面。

組織管理：廣東省政府啟動(dòng)了重大疫情Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)，廣州市政府啟動(dòng)較大疫情Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng)，Ⅲ級應(yīng)急響應(yīng)由市衛(wèi)生局、市城管委（市愛衛(wèi)辦）聯(lián)合組織先期處置。隨后，市衛(wèi)生局制定了Ⅲ級疫情應(yīng)急預(yù)案。在Ⅲ級應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制下：

一是成立了廣州市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部，其辦公室設(shè)在市衛(wèi)生局，市長牽頭，衛(wèi)生局組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)疫情處置工作，組織指揮部各成員單位按職責(zé)分工開展疫情處理。在市長的牽頭統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)下各部門職能的整合性加強(qiáng)，有利于統(tǒng)一調(diào)度。應(yīng)急指揮部在市長主持下定期召開疫情處置會(huì)議，有利于各部門加強(qiáng)溝通的同時(shí)提高最高決策指令下達(dá)的效率和執(zhí)行的力度。

二是形成了以衛(wèi)生局、城管委（愛衛(wèi)辦）為中心，通過其下屬部門（機(jī)構(gòu)）和其他部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、基層組織和媒體向外輻射，最后到達(dá)居民的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。其中，政府宣傳部和疾控中心與媒體在信息上溝通合作。從2014年9月1日起建立疫情和蚊媒密度每日通報(bào)制度，通過政府門戶網(wǎng)站和媒體進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直報(bào)，主動(dòng)、及時(shí)地向媒體提供疫情信息，并與媒體合作發(fā)布疫情信息。

Ⅲ級應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制下各主體組織結(jié)構(gòu)和職能如下：

四、存在的問題及原因

從案例事件發(fā)展的整體過程來看，2014年的登革熱危機(jī)處理中整體存在的問題是政府在此次登革熱公共危機(jī)中是一個(gè)大包大攬的角色，幾乎涵括了全部的工作，導(dǎo)致了公共資源的配置浪費(fèi)。這是由于在應(yīng)對這次危機(jī)時(shí)沒有形成一套運(yùn)轉(zhuǎn)良好的協(xié)同治理機(jī)制。

（一）政府內(nèi)部各部門之間缺乏協(xié)同

1.愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)開展阻力很大

在目前的公共衛(wèi)生事件反應(yīng)機(jī)制下的政府部門組織框架中，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)的愛衛(wèi)辦在整個(gè)體系中基本處于游離狀態(tài)，難以獲得其他政府部門的大力支持。正因如此，在這次登革熱疫情防控戰(zhàn)中，基本上是靠政府動(dòng)用大量的財(cái)力、物力進(jìn)行消殺工作，居民很少能夠參與到個(gè)人或家庭的防控工作中。對個(gè)人或家庭來說，消殺工作的成本是很低的，也能夠落實(shí)到區(qū)域內(nèi)的每一個(gè)點(diǎn)。但這一工作如果僅由政府來完成，一方面總社會(huì)成本會(huì)因?yàn)榛鶖?shù)的效應(yīng)被放大，造成大量公共資源的消耗，而這些資源原本沒有必要被過度消耗，導(dǎo)致公共資源配置的低效率；另一方面，政府力所能及的工作范圍也只能覆蓋人流量大的公共場所，從宏觀上（外環(huán)境）解決蚊媒密度高的問題，但無法解決具體到內(nèi)環(huán)境每一個(gè)點(diǎn)的衛(wèi)生整治問題，這導(dǎo)致登革熱疫情長時(shí)間活躍，無法根治。

愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)開展困難也從側(cè)面反映了目前政府在處理公共危機(jī)時(shí)的一個(gè)癥結(jié)所在——片面重視危機(jī)發(fā)生后的處理，而忽略了危機(jī)發(fā)生前的預(yù)防工作。危機(jī)發(fā)生后的處理能夠快速地反映某一級政府的工作績效，但這只是亡羊補(bǔ)牢，不能把公共利益的損失減到最低；相反，前期的預(yù)防工作卻很難在當(dāng)前的績效評估機(jī)制中反映出來，但這些工作的開展確實(shí)是損失程度最小化的重要保障。

2.缺乏專門獨(dú)立的核心機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)

廣州登革熱防控組織體系是多級（多部門）分工，降低了防控措施落實(shí)效率和信息傳達(dá)效率；衛(wèi)生行政部門衛(wèi)生局等負(fù)責(zé)多項(xiàng)傳染病的防治工作，難以實(shí)現(xiàn)登革熱全年有效防控。

2014年的登革熱防控戰(zhàn)取得的成效表明，廣州市政府內(nèi)部本身已形成一套非常完備的應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)預(yù)案的指引理論上可以應(yīng)對登革熱疫情。但在實(shí)際的操作過程中，整個(gè)聯(lián)防聯(lián)控體系中的各個(gè)主體，包括以衛(wèi)生局、疾病預(yù)防控制中心為代表的主要政府部門和事業(yè)單位、居委會(huì)、大中小型醫(yī)院等，都是每次疫情高發(fā)時(shí)才被臨時(shí)整合形成體系的。除了疫情高峰期之外，這些組織之間關(guān)于登革熱防控方面的聯(lián)系很少，這就會(huì)導(dǎo)致在實(shí)際工作中出現(xiàn)各種問題，如由于各個(gè)部門在疫情高峰期過后沒有把各自負(fù)責(zé)的工作系統(tǒng)地整理成資料，導(dǎo)致以后的防控工作沒有一個(gè)成體系的總結(jié)分析作為參考。因此，歷年的防控工作很難保持連續(xù)性，防控工作不能實(shí)現(xiàn)累積疊加的效果。

分析：從協(xié)同治理理論來看，這兩個(gè)問題都體現(xiàn)了政府內(nèi)部各部門之間的協(xié)作存在問題。愛衛(wèi)辦與其他部門沒有形成規(guī)范的協(xié)作機(jī)制；衛(wèi)生局牽頭的參與聯(lián)防聯(lián)控體系的各個(gè)部門之間缺乏協(xié)調(diào)性和有效的溝通，部門內(nèi)部的人員缺乏連續(xù)性，導(dǎo)致防控工作的決策和執(zhí)行缺乏連續(xù)性。在應(yīng)對登革熱危機(jī)時(shí)，就政府內(nèi)部對公共權(quán)力和資源的分配而言，各個(gè)部門并沒有以最優(yōu)或者較優(yōu)的方法來劃分公共權(quán)力，而是存在著分配不均勻、流通性弱等影響有效配置的問題。分配不均勻?qū)е虏糠种匾牟块T，如愛衛(wèi)辦沒有得到足夠的資源和權(quán)力來開展工作；流通性弱導(dǎo)致各部門在合作完成一個(gè)工作的過程中各自為陣，沒有形成對外的統(tǒng)一主體。這些問題在現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)就是重要的愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)開展緩慢，防控工作的開展沒有持續(xù)統(tǒng)一的方向。而公共權(quán)力的運(yùn)用不當(dāng)就是公共資源配置浪費(fèi)的體現(xiàn)。

（二）政府與居民之間缺乏自下而上的信息反饋機(jī)制

如圖2所示，在整個(gè)結(jié)構(gòu)相對緊密的聯(lián)防聯(lián)控體系中，自上而下的組織框架基本上是以衛(wèi)生局為起點(diǎn)，信息逐層向下傳遞最終到達(dá)居民。但從自下而上的方向看，信息流通仍存在問題：缺乏完善的意見反饋機(jī)制。由于沒有一條從居民直通到衛(wèi)生局等上層行政部門的渠道，居民只能借助與其緊密接觸的居民委員會(huì)表達(dá)自己對登革熱的訴求和想法，再通過居委會(huì)逐層向上匯報(bào)，這樣的反饋機(jī)制無疑是滯后的，并且出錯(cuò)率極高。

分析：從協(xié)同治理理論來看，這個(gè)問題體現(xiàn)了政府與居民協(xié)作方面存在的不足。如圖2所示，政府和居民分別是整個(gè)體系的起點(diǎn)和終點(diǎn)，他們之間的關(guān)系很大程度上反映了這個(gè)體系的基石1的穩(wěn)固程度。公共權(quán)力是由居民賦予政府的，因而居民對政府的監(jiān)督反饋是公共權(quán)力有效行使的保證。對這次登革熱公共危機(jī)來說，缺乏有效的居民監(jiān)督反饋機(jī)制，導(dǎo)致公共資源的浪費(fèi)，對居民本身及政府的公信力都產(chǎn)生了不利影響。

（三）政府與媒體、非政府組織、企業(yè)缺乏協(xié)同

1.在政府與媒體的協(xié)同方面，政府與媒體的關(guān)系是有限的合作關(guān)系。

政府為媒體提供疫情資料，媒體自行編撰新聞稿，這種關(guān)系并沒有最大程度地發(fā)揮協(xié)同的優(yōu)勢，導(dǎo)致政府與商業(yè)媒體發(fā)布的信息存在重復(fù)的情況，沒有節(jié)省公共資源，還造成了信息資源配置的浪費(fèi)。

此外，在當(dāng)時(shí)的傳染病通報(bào)機(jī)制下，疫情到達(dá)一定嚴(yán)重程度政府才會(huì)向媒體通報(bào)，加上政府對媒體的傳染病信息發(fā)布渠道不暢通，傳染病信息發(fā)布權(quán)被省一級衛(wèi)生行政主管部門控制，導(dǎo)致了媒體掌握信息滯后。

分析：在當(dāng)前的政府與媒體的協(xié)作關(guān)系中，主要問題在于政府與媒體不能合理地分享公共信息發(fā)布權(quán)力。一方面，作為更專業(yè)的信息發(fā)布主體，媒體沒有獲得更大的權(quán)力發(fā)布有關(guān)登革熱疫情的信息；另一方面，通過政府自身的媒介發(fā)布的信息受眾面很窄，導(dǎo)致重要信息流通渠道閉塞，信息無法高效快速地到達(dá)群眾。疫情信息本身也是一種公共資源的產(chǎn)物，但在利用這種公共資源的時(shí)候，政府與媒體在協(xié)作上的不平等導(dǎo)致了信息發(fā)布遲緩、重復(fù)，從而產(chǎn)生資源浪費(fèi)。

2.政府與非政府組織、企業(yè)這些主體在登革熱防控工作中幾乎沒有交集。

分析：協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)中的各主體共享信息資源，以自身資源和在危機(jī)治理中的作用取得行動(dòng)地位、權(quán)力和相應(yīng)的責(zé)任。在公共危機(jī)協(xié)同治理中，非政府組織、企業(yè)等私人部門也是參與治理的主體，與政府共同構(gòu)建危機(jī)治理系統(tǒng)。在應(yīng)對登革熱的機(jī)制中，雖然政府本身有完善的應(yīng)急預(yù)案，而且有強(qiáng)大的資金、技術(shù)支持，但沒有發(fā)揮非政府組織、企業(yè)的作用，一方面造成了公共資源的大量消耗，政府應(yīng)對也凸顯了人力資源不足；另一方面削弱了社會(huì)自我組織管理的能力，造成了弱小的公民社會(huì)。更重要的是，非政府組織、企業(yè)這樣的主體在某些工作的具體執(zhí)行上確實(shí)是優(yōu)于政府的。比如防蚊滅蚊宣傳由非政府組織來開展的話，群眾的接受度會(huì)比較高；疾病監(jiān)測由專業(yè)企業(yè)來開展準(zhǔn)確度也會(huì)更高。

五、結(jié)語

我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入發(fā)展轉(zhuǎn)型期后，危機(jī)治理已成為政府管理的新常態(tài)。在全媒體環(huán)境下，作為單一主體的政府難以有效利用大量公共資源，不僅加重政府治理成本，而且影響危機(jī)應(yīng)對效果，乃至造成極大損失。協(xié)同學(xué)和治理理論為公共危機(jī)管理提供了新的研究路徑。本案例根據(jù)公共危機(jī)協(xié)同治理理論，對廣州登革熱公共衛(wèi)生事件應(yīng)對進(jìn)行分析研究后，找到了形成多元化協(xié)同共治格局，逐步構(gòu)建政府危機(jī)管理新常態(tài)的新路徑。由于理論的局限性和現(xiàn)實(shí)因素的影響，協(xié)同治理在操作中并不能完全達(dá)到公共利益最大化和損失最小化，但在中國公共危機(jī)治理中已開始實(shí)踐和發(fā)揮作用。

作者單位：中山大學(xué)

責(zé)任編輯：馬 健