美國公共外交機構的演變歷史

靳敏

[摘 要]美國公共外交起步早，發(fā)展快，現(xiàn)已形成了比較成熟的系統(tǒng)。美國公共外交的政策從提出、實行以及效果評估，都有專門的機構合作完成，本文只是對美國公共外交從提出到現(xiàn)今的發(fā)展這一期間內美國公共外交機構進行了簡單地梳理，以便更清晰地了解美公共外交的整個運作流程，深入了解美國的公共外交政策。

[關鍵詞]美國公共外交；定義；機構；非政府行為體

美國公共外交起步早，公共外交的首次提出就是源于美國，美國政府內部專門成立公共外交機構，機構隨著時代、背景的不同不斷發(fā)生著變化，同時在美國人民中間，基于美利堅民族的認同感，美國社會各界也在為公共外交獻計獻策，如美國的非政府行為體，如各種思想庫、基金會、以及企業(yè)聯(lián)盟商業(yè)組織等等在各自的領域內加強與外國公眾進行交流，營造良好的形象，提高美國的聲譽。

人們談起與公共外交相關的話題，首先要問一個問題“什么是公共外交？”“公共外交”一詞由美國1965年，埃德蒙·格里恩在默羅公共外交研究中心成立時第一次使用“公共外交”（Public Diplomacy）這一術語，指公共態(tài)度和輿論產生的原因和造成的結果，它們影響著對外政策的制定和實施。此后，對于公共外交的研究逐漸增多，1983年，美國政府第77號國家安全決策指令《與國家安全相關的公共外交之管理》中把公共外交定義為對國家安全提供支持的政府行為。1987年，美國國務院《國際關系術語詞典》中把公共外交定義為：由政府支持的項目，傳播或影響其他國家的輿論，主要工具是出版、電影、廣播、電視和文化交流活動。公共外交的目的是減少其他國家政府尤其是其他國家公眾對美國的錯誤觀念，提高美國在國外公眾中的影響力，以擴大美國的利益。1989年，美國公共外交咨詢委員會前主席埃德溫·富爾勒提出，公共外交是通過向其他國家的公眾解釋美國的政策，向其提供美國社會和文化的信息，協(xié)助他們體驗美國人民豐富的生活，為美國政府決策者提供境外輿論的咨詢。美國負責公共外交實施的主要機構是美國新聞署。2000年，美國官方對公共外交做出了新的定義：公共外交是指通過國際間的交流、信息關系、新聞媒介、輿論調查、支持非政府組織等方式，了解并影響國外公眾，加強美國政府和人民與國外民眾的溝通，減少其他國家對美國的錯誤認識，改善美國的形象。關于公共外交的定義，美國境內也未形成統(tǒng)一的觀點，因此有的學者認為，現(xiàn)在已有的對公共外交的定義如盲人摸象般，所描述的只是其所觸摸到的那一部分。

無論何種定義，就其核心共性而言，要從公共外交的行為主體、客體和行為方式來界定公共外交的內涵和外延，具體有以下幾個特點：

（1）公共外交的主體是政府或由政府起主導作用。公共外交的行為主體應該明確，必須是一國中央政府或者經由中央政府授權或者委托的地方政府和非政府組織、個人等，交流信息，實現(xiàn)國家利益。

（2）公共外交的行為對象是他國公眾。公共外交主要是試圖通過各種方式和手段來影響外國民眾，采取自下而上的方式，以進一步影響一國政府的決策過程，以期制定有利于促進本國國家利益的政策。

（3）公共外交的行為方式是間接性的，開展公共外交不是政府與政府間的直接交往，而是通過政府組織和公共輿論來影響目標國的群眾，進而影響目標國的政府，這個過程是間接而曲折的，歷時長久。

（4）公共外交的核心追求是增強國家的地位和影響力（知名度）、提升本國國家形象（好感度），形成對本國的認同感。公共外交有效與否，必須是這三個不同層次追求的綜合考慮。三者之間也會相互促進，知名度越高的國家，就易受其他國家的關注和重視，就可提供更多的信息，促進更多的了解，從而提高好感度；而較高的好感度能使得該國傳遞出的信息和信號更受到歡迎，從而加深認同感。

根據我們對公共外交定義以及特征的了解，我們大致可以看到公共外交是如何運行，以及如何發(fā)揮作用，改善與外國公眾之間的關系，改善在世界公民眼中美國的形象。美國公共外交自提出已經有半個世紀之久，長久以來負責公共外交實施的主要機構是美國新聞署。

追根溯源，美國早在一戰(zhàn)時期已經開始運用公共外交手段爭取戰(zhàn)爭的勝利。一戰(zhàn)時期威爾遜總統(tǒng)設立公共信息委員會；二戰(zhàn)時期，羅斯?？偨y(tǒng)設立戰(zhàn)時新聞處。戰(zhàn)爭期間，這兩個宣傳機構主要負責對外宣傳，采用廣播、宣傳冊等鼓舞盟國士氣，對以德國為首的國家采取鼓勵投降政策，，這些對于瓦解敵國的戰(zhàn)斗力、穩(wěn)定盟國居民的民心產生了重要的作用。但是這兩個戰(zhàn)時對外宣傳機構在戰(zhàn)爭一結束就宣布解散，但是這種宣傳機制保留了下來，也就是后來的美國新聞署。

二戰(zhàn)結束后經歷了一段時期的短暫和平，冷戰(zhàn)開始后對外宣傳再次成為冷戰(zhàn)的重要手段，美國政府更加重視公共外交手段的運用，1953年6月1日，艾森豪威爾當選以后，為了更好地對外宣稱，成立了美國新聞署。美國新聞署是美國政府一個獨立的副部級機構，直接向美國總統(tǒng)負責，下轄美國之音廣播電臺、自由歐洲電臺、拉美自由廣播電臺等單位，曾經雇用一萬多名工作人員，活躍在世界各個角落。美國新聞署從事著非傳統(tǒng)性的外交活動：信息活動（包括國際廣播）、教育文化交流活動（比如富布賴特項目、公民交流項目等），這些公共外交活動在當時還沒有被納入美國外交戰(zhàn)略的軌道。這些非傳統(tǒng)性的公共外交活動在冷戰(zhàn)期間廣泛運用，成為應對以蘇聯(lián)為首的共產主義國家的重要進攻性宣傳武器。公共外交在冷戰(zhàn)中的運用為美國最終取得冷戰(zhàn)的勝利做出了不可忽視的貢獻。

美國新聞署的成立，確立了對外宣傳工作的具體內容和目標，公共外交在政府中取得了獨立的地位，這是美國政府宣傳和文化教育活動趨于穩(wěn)定的重要標志?？夏岬峡偨y(tǒng)就任后，認為美國新聞署不僅應成為對外政策的直接工具，而且應該為決策部門提供有關外國輿論的反應情況，新聞署的地位進一步提高，肯尼迪明確強調，美國新聞署的活動應該與美國對外政策的具體目標聯(lián)系在一起。此后美國公共外交的活動范圍逐漸擴大，進一步邁向成熟。1976年，吉米·卡特當選為美國第39屆總統(tǒng)，上臺后他采納了布熱津斯基的“世界秩序戰(zhàn)略”，外交上他奉行“人權外交”，企圖恢復所謂的“理想主義”精神，并增強美國在全球意識形態(tài)中的地位。在這種思想的指引下，卡特對美國新聞署進行了進一步的調整①：將國務院的教育文化事務局與美國新聞署進行合并，并改名為美國國際交流署。另外，卡特時期新聞署發(fā)生的一個重要調整是它不僅強調加強他國民眾對美國的理解，還提出應該讓美國民眾加強對他國歷史、文化的理解，解決了多年來存在的信息活動和教育、文化活動“單軌”運行的局面。

真正將美國新聞署帶進一個“黃金時代”的是總統(tǒng)里根，以保守主義著稱的里根，采取以“冷戰(zhàn)”為主、緩和為輔的對外政策，主張采取強硬立場，遏制蘇聯(lián)的擴張，以奪取世界霸權；在公共外交方面，更強調意識形態(tài)在對外政策中的作用。1982年，里根將國際交流署重新更名為美國新聞署?！肮餐饨皇抢锔趪H事務中所知道的、也是他做的最好的部分。它有可能成為里根政府對外政策的一個標志”。

但是隨著冷戰(zhàn)的勝利，在克林頓時期公共外交逐漸受到冷遇，走入低谷，1994年，美國國會通過一項法案，將美國新聞署下設的廣播事務部門合并入了新成立的廣播事業(yè)理事會，此后廣播事務脫離新聞署的管轄。1999年9月30日，美國新聞署被合并到美國國務院，這標志著美國的公共外交進入一個低谷。美國新聞署的一些職能被裁并或者改到了其他部門，早在例如調查和媒體互動辦公室被并入了國務院新聞調查局，國際廣播運作的職能也被新成立的的獨立于國務院之外的國外廣播管理董事會所接受。雖然創(chuàng)立了總管公共外交事務的副國務卿辦公室，但是這些機構都被傳統(tǒng)的外交事務所淹沒。

美國新聞署在其獨立存在的46年時間里，緊密配合美國的外交政策，出色發(fā)揮其國際傳播和交流之功能，為在國際上樹立美國的正面形象，“宣講美國的故事”，傳播美國的價值觀，低毀其敵人，誣陷其對手，最終為美國贏得冷戰(zhàn)立下汗馬功勞，也算是譜寫了“輝煌的一頁”。

經歷短暫的低谷期，9·11事件的發(fā)生使得公共外交重新回到了人們的視野。恐怖主義的飛機撞上美國世貿大樓，樓損人亡，美國人開始深刻地反思，美國人開始反思“他們?yōu)槭裁赐春尬覀儭?，“為什么受傷害的是美國？”公共外交陡然又重新成為一個炙手可熱的話題。小布什政府為了改善美國海外形象，消除反美情緒進行了大規(guī)模的公共外交活動，投入巨額預算，其在任期間，機構變遷更迭速度令人眼花繚亂，人員變動頻繁，以及開展針對性的極強的公共外交項目，因此小布什政府執(zhí)政的八年成為美國公共外交的重要發(fā)展時期。但是這一時期的公共外交機構因時間匆忙，準備不夠充分，不具有針對性而迅速解體，各種機構分分合合，其重點都是進一步向世界人民宣傳美國，講述美國故事，了解美國情況。關于其實際效果評價，只能說沒有一個機構能像美國新聞署那樣長期存在，且在公共外交事務中起著主導作用，導致這一時期的公共外交的發(fā)展在曲折中前進，沒有一個大的全局性的綱領，持續(xù)性的政策來指導這些機構的運行。

雖然美國政府在公共外交上資金、人員、資源等投入甚多，但是收效甚微，主要原因是美國深深地打上了“霸權國家”的烙印，世界各國人民對美國政府存在誤解。與此同時，美國眾多的非政府機構在世界范圍內受到廣泛好評，非政府組織獲得人們的廣泛信任，信任指數(shù)排名最高。

公共外交的有效開展，不僅需要政府部門的強力支持，同時也需要各種非政府行為體的參與。美國新聞署是美國政府直屬從事公共外交的機構，早在成立之初，也曾經試圖由本機構工作人員操辦一切對外宣傳業(yè)務，但很快就發(fā)現(xiàn)行不通，于是轉而采用與民間力量進行合作的辦法。它不僅與民間的公關專家保持密切聯(lián)系，還與民間的基金會、協(xié)會，甚至私營公司開展合作，讓它們介入對外宣傳工作的各個環(huán)節(jié)，從而大大提高了美國新聞署的工作成效。

正如居里夫人所說，科學是沒有國界的，但是科學家是有祖國的。美國非政府行為體的行為、聲譽與美國在國外的聲譽是休戚與共的。各種非政府行為體如非政府組織、跨國公司、商業(yè)聯(lián)盟、媒體等因其在外國民眾間的可信度和認可度較高，所以這些非政府行為體在公共外交的舞臺上扮演者愈來愈重要的角色。美國政府也認識到非政府行為體在公共外交上的優(yōu)勢，鼓勵非政府行為體參與公共外交，同時大量的公共外交任務和職能被國家政府委托和外包給非政府組織，例如美國政府還專門設立“本杰明·富蘭克林獎”以鼓勵非政府組織和其他非政府行為體在塑造和改善美國國家形象方面所做的貢獻。

公共外交已經成為國家間交流的一種趨勢，也必然會形成一種體制。公共外交持續(xù)良好的發(fā)展，不僅需要政府部門的全力支持，更需要非政府行為體利用其自身優(yōu)勢改善美國在世界公民中的形象，塑造一個自由、民主、多樣性的國家形象。

參考文獻：

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[3]李艷艷，論9-11后的美國公共外交，山東大學，2006年

[4]Joshua S.Fouts，Rethinking Public Diplomacy for the 2l" Century，paper prepared for presentation at the APSA Political Communication Conference on International Communication and Conflict，August 31，2005