公共服務(wù)社會化背景下政府角色與行為問題探索*
——基于社會組織的調(diào)查研究

劉惠苑　丁　霞

（廣州科技貿(mào)易職業(yè)學(xué)院，廣東　廣州　511442）

公共服務(wù)社會化背景下政府角色與行為問題探索*
——基于社會組織的調(diào)查研究

劉惠苑丁霞

（廣州科技貿(mào)易職業(yè)學(xué)院，廣東廣州511442）

公共服務(wù)社會化背景下，構(gòu)建服務(wù)型政府成為現(xiàn)代公共管理的必然要求，亦是行政管理體制改革的一大目標。但當(dāng)前政府角色不夠明確，導(dǎo)致管理與服務(wù)行為寬泛不清。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前蓬勃發(fā)展的社會組織對政府角色與行為問題有較高的期望和要求，需要政府“資源關(guān)懷”，卻又希望政府“價值中立”，認為政府應(yīng)是社會的“政策制定者、平臺搭建者、形象樹立者”，應(yīng)從事角色對應(yīng)的行為活動。

公共服務(wù)社會化政府角色行為社會組織

現(xiàn)代公共管理學(xué)界的共識之一——“全能型”、“唱主角”的政府必然是最不作為的政府，而“演配角”、“當(dāng)助手”的政府卻越來越受到人民群眾的歡迎，得到社會的認可。隨著公共服務(wù)社會化程度的不斷加快，經(jīng)過幾年的改革與發(fā)展，現(xiàn)有公共服務(wù)提供的模式依舊未能完全滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求，政府的姿態(tài)、角色與行為，轉(zhuǎn)型的速度與方式仍需要不斷摸索和改革。

一、公共服務(wù)社會化背景下政府角色與行為問題的提出

黨的十七大報告明確提出要“進一步加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運行”［1］，十八大報告更進一步明確了建設(shè)服務(wù)型政府的行政管理體制改革目標［2］。公共服務(wù)社會化在構(gòu)建服務(wù)型政府、實現(xiàn)服務(wù)型政府的目標過程中發(fā)揮了極其重要的作用。

（一）公共服務(wù)社會化大背景下學(xué)界關(guān)于政府角色或行為的看法

在公共服務(wù)社會化大背景下，理論界圍繞政府角色或行為轉(zhuǎn)變的問題，提出了有關(guān)觀點。2014年3月，中央黨校經(jīng)濟學(xué)教授謝魯江在解讀李克強總理的政府工作報告時，分析歸納為兩個導(dǎo)向：第一個導(dǎo)向是約束政府的行為；第二個導(dǎo)向是更加充分釋放社會的活力。2015年3月，謝魯江針對政府工作報告中提出的“大道至簡，有權(quán)不可任性”等表述，認為報告對規(guī)范政府行為談得比較多，并且有一些論調(diào)在語氣上比過去要嚴厲［3］。2012年，北京大學(xué)教授姚洋在北京大學(xué)國家發(fā)展研究院20周年慶典論壇上提出，政府改革的重點是要杜絕政府直接參與經(jīng)濟的行為。2014年，姚洋在中國企業(yè)競爭力年會“夏季峰會”上演講時也曾表態(tài)，政府主導(dǎo)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)注定要失敗，政府職能轉(zhuǎn)移的中心就是角色的轉(zhuǎn)變，應(yīng)讓市場在資源配置中起決定性作用［4］。

（二）公共服務(wù)社會化是構(gòu)建服務(wù)型政府的有效途徑

構(gòu)建服務(wù)型政府是現(xiàn)代公共管理的必然要求，也是中國共產(chǎn)黨“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀在政府管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。公共服務(wù)的社會化，讓政府通過組織、協(xié)調(diào)社會資源和力量的方式，從管辦結(jié)合的公共管理職能中實現(xiàn)了角色與行為的轉(zhuǎn)型，從繁瑣、細致的日常事務(wù)中解脫出來，專心于政策的制定和執(zhí)行、市場規(guī)則的維護和調(diào)整、公共資源的開發(fā)與使用，以便在不增加自有規(guī)模和開支的情況下改善公共服務(wù)，提高行政效率。同時，通過公共服務(wù)的社會化，大量的社會組織將通過參與公共事業(yè)和社會服務(wù)，在提供公共物品和服務(wù)方面展開競爭，經(jīng)過市場運作和周期淘汰，獲勝者將成為公共物品和服務(wù)的提供者。

事實已經(jīng)證明，現(xiàn)代公共管理模式下，通過市場運作和競爭法則，公共服務(wù)的社會化讓許多非政府組織迅速膨大，使之在一些功能上能夠代替政府從事公共服務(wù)［5］。同時，因為它的高效能也削減了政府赤字，在社會治理與發(fā)展的一些空白領(lǐng)域和一些傳統(tǒng)上，由政府承擔(dān)的領(lǐng)域里非政府組織常常比政府做得更好、更有效，即公共服務(wù)的社會化能夠帶來社會治理與發(fā)展的高效率。

（三）公共服務(wù)社會化背景下政府角色與行為較為模糊

即便事實不斷地證明公共服務(wù)的社會化能夠帶來社會治理與發(fā)展的高效率，但是政府在這種職能轉(zhuǎn)移的過程中，一定程度上仍然存在管理姿態(tài)高、權(quán)力意識強的現(xiàn)象［6］。造成這種現(xiàn)象主要是因為各項舉措皆處于探索階段，相關(guān)政策和法律法規(guī)不夠完善，在實施過程中存在一些不明確的事項，其角色與行為仍然不夠清晰，尤其在經(jīng)濟社會欠發(fā)達的省份及地區(qū)這種現(xiàn)象尤為明顯。

2013年，民盟廣東省委員會在省“兩會”上稱，“很多地方政府主管部門同時扮演著事業(yè)單位的資產(chǎn)所有者、政策制定者、付費者、監(jiān)管者等多重角色，政府多重角色之間存在嚴重利益沖突”［7］。由此可見，在公共服務(wù)社會化背景下，政府科學(xué)化、合理化、共識化角色與身份的轉(zhuǎn)變已亟不可待，其相應(yīng)的行為及活動或?qū)⒑艽蟪潭壬嫌绊懝卜?wù)的質(zhì)量與行政管理的效能。

二、社會組織對政府角色與行為的認知情況調(diào)查

根據(jù)廣州科技貿(mào)易職業(yè)學(xué)院社會組織發(fā)展研究所2013年12月～2014年8月的調(diào)查，當(dāng)前能夠承接或者未來將要承接政府公共服務(wù)職能的各類社會組織，對公共服務(wù)社會化背景下政府應(yīng)扮演的角色，認知情況如圖1和表1所示。

表1　政府角色及相應(yīng)的行為解釋

圖1　政府角色認知情況

由調(diào)查可知，絕大多數(shù)受訪者（有效問卷中超過7成受訪者）認為在公共服務(wù)社會化大形勢下，政府主要應(yīng)以扮演政策制定者、平臺搭建者、形象樹立者的角色為主，并且根據(jù)角色特征從事相應(yīng)的行為活動。其中，將政府角色定位為價值中立者、資源鏈接者的支持者人數(shù)過半（有效問卷中超過5成受訪者）；將政府角色定位為訴求追蹤者、服務(wù)協(xié)調(diào)者、規(guī)則維護者的支持者人數(shù)約占3成。該統(tǒng)計結(jié)果反映了當(dāng)前社會組織乃至社會公眾對政府在職能轉(zhuǎn)型過程中的角色期盼。

三、政府角色與行為認知狀況歸因分析

（一）政策制定者、平臺搭建者、形象樹立者是社會組織認為政府應(yīng)該扮演的角色

本文分析認為，這種結(jié)論與當(dāng)前社會組織的整體需求和期望有關(guān)。據(jù)廣州科技貿(mào)易職業(yè)學(xué)院社會組織發(fā)展研究所調(diào)查，行業(yè)類社會團體在參與行業(yè)政策等有關(guān)文件的修訂工作中，并不一定能完全自主地根據(jù)行業(yè)自身的現(xiàn)狀和需求厘定指導(dǎo)性的方針政策，政府仍然對許多重要觀點和方式措施“指手畫腳”、“指點江山”，在“行業(yè)自律”和形成“行規(guī)公約”等工作上，行業(yè)組織并未能充分發(fā)揮自身作用，或者說是在政府的“限制”、“規(guī)約”下發(fā)揮作用。實際上，本次調(diào)查結(jié)論也是社會組織的一種期望和呼吁，是對未來政府應(yīng)該做什么、不該做什么的一種看法。所調(diào)查的社會組織更偏向地認為，政府最主要的角色是公共政策的制定者和修訂者，在本文的理解中，政府應(yīng)努力創(chuàng)造能協(xié)調(diào)各方利益的“公共游戲”，陽光行政、積極行政，創(chuàng)造有利于各行各業(yè)發(fā)展的大環(huán)境，并且搭建各種服務(wù)平臺，打破橫亙于社會建設(shè)與管理工作中的梗阻，為各行各業(yè)的發(fā)展提供可能性［9］。

（二）價值中立者、資源鏈接者是社會組織對政府應(yīng)該擔(dān)當(dāng)角色的另一種認知

本研究分析原因如下：在社會組織的發(fā)展問題上，社會對社會組織已有強大的需求，但民眾及輿論的接受度、認可度不高。誠然，在社會高度自治的環(huán)境下，通過小政府、大社會的框架能夠?qū)崿F(xiàn)良性運作，此時社會組織的作用發(fā)揮明顯，公信力高，在公共領(lǐng)域充分嶄露頭角，民眾及輿論的接受度、認可度高［10］。但是，當(dāng)前在我國社會還未實行高度自治的環(huán)境下，政策文件朝令夕改，社會組織發(fā)展的羽翼未豐，甚至參差不齊，泥沙俱下，在公共服務(wù)領(lǐng)域，老百姓寧愿相信政府，也不愿依托專業(yè)社會組織，導(dǎo)致了一邊是政府“有活干，卻干不了”，另一邊是冰火兩重天的情況。第一種，有能力的專業(yè)社會組織“干得好，卻沒人信、沒活干”，資源緊缺，信息閉塞；第二種，沒能力而有政府背景的社會組織“干得不好，卻非得干”，資源豐盈，兩類社會組織走向發(fā)展的怪圈。在這種社會背景下，民眾輿論與政府導(dǎo)向成為社會組織發(fā)展至關(guān)重要的“軟環(huán)境”，也是各類社會組織重新洗牌、資源重配的重要依據(jù)。由此可知，社會組織需要政府“資源關(guān)懷”，卻又希望政府“價值中立”，在渴望民眾輿論支持的同時，希望民眾積極參與。

（三）社會組織將訴求追蹤者、服務(wù)協(xié)調(diào)者、規(guī)則維護者歸屬為“三級”角色

本文推斷認為，最重要的原因是它們并不是政府所扮演的不可或缺和無法替代的社會角色。該三類角色在公共服務(wù)尚未社會化的過往歷史，以及當(dāng)前社會化程度不高的現(xiàn)實情況中，政府已經(jīng)非常清晰、明確地開展了對應(yīng)的工作，也取得了一定的成效。可是隨著公共服務(wù)社會化程度加大之后，市場化程度更高，競爭會更加激烈，相應(yīng)的公眾的需求也會日益增多，程序會更加繁瑣，除了法律制約、行政管束這些綜合手段外，市場還需要有行規(guī)、行約來進行行業(yè)自律，從而加強職業(yè)道德建設(shè)和誠信體系建設(shè)，否則“統(tǒng)一開放，競爭有序”的公共服務(wù)市場難以建立，而政府要想豐滿、充實地諸如訴求追蹤者、服務(wù)協(xié)調(diào)者、規(guī)則維護者這些身份，取得公眾對角色的社會認同，則必須投入大量的人力、物力、財力，認真聽取民眾的意見與訴求，及時地化解服務(wù)糾紛和開展服務(wù)協(xié)調(diào)，建立與維護市場規(guī)則［11］但是政府囿于資源所限，無法提供高質(zhì)量的服務(wù)，這些工作被日益煥發(fā)的生機并日益強大的社會組織所承接，社會組織在“訴求追蹤者、服務(wù)協(xié)調(diào)者、規(guī)則維護者”等領(lǐng)域中日漸唱主角［12-13］。

通過調(diào)研，筆者認為，在公共服務(wù)社會化背景下，政府與社會組織的博弈較量不是孰贏孰輸、孰輕孰重的關(guān)系，而應(yīng)體現(xiàn)在角色和行為的存異中，政府應(yīng)是“政策制定者、平臺搭建者、形象樹立者”的最大主角，其行為亦應(yīng)對應(yīng)于此。

注釋

①“行為闡釋”是調(diào)查問卷內(nèi)容中對每個設(shè)定的政府角色所關(guān)聯(lián)的行為進行的解釋，答題者根據(jù)出卷者對該角色的行為描述，選出理想的選項。選項為不定項選擇，每個答題者可選擇自己認可的1～8個不同的角色。本研究共向廣州市屬、區(qū)屬各類社會組織派發(fā)100份調(diào)查問卷，所調(diào)查的社會組織具體類型包括：聯(lián)合類社會團體、專業(yè)類社會團體、學(xué)術(shù)類社會團體、行業(yè)類社會團體、商會類社會團體、社工類民辦非企業(yè)單位、職業(yè)培訓(xùn)類民辦非企業(yè)單位、教育類民辦非企業(yè)單位，回收有效問卷98份。

［1］新華社.胡錦濤在黨的第十七次全國代表大會上的報告［EB/OL］.http：//politics.people.com.cn/GB/1024/64290 94.html？，2014-11-01.

［2］新華社.胡錦濤在黨的第十八次全國代表大會上的報告［EB/OL］. http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/ c_113722546.htm，2014-11-01.

［3］謝綺珊，曹曉陽，謝魯江. 新常態(tài)，新格局，新作為——中央黨校經(jīng)濟學(xué)部教授謝魯江與本報兩會報道組同聽政府工作報告［EB/OL］. http://www.cssn.cn/zt/zt_zh/dzyxzt/pand ianlianghui/xielujiang/201503/t20150306_1536541.shtml，2015-03-18.

［4］ 姚洋.政府主導(dǎo)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)注定要失?。跡B/OL］. 中國經(jīng)營網(wǎng)， http://www.cb.com.cn/economy/2014_0617/106649 8_2.html， 2015-03-18.

［5］藍煜昕.社會組織管理體制：地方政府的創(chuàng)新實踐［J］.中國行政管理，2012（3）：48-51.

［6］王麗慧，衣小品.論和諧社區(qū)建設(shè)中的政府角色定位［J］.行政與法，2009（7）：5-7.

［7］雷輝，黃怡，張其明. 政府職能轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)出的多是“雞肋”？［N］.南方都市報，2013-07-02（AA06）.

［8］彭向剛，李永勝.服務(wù)型政府績效評估：價值取向及其要求［J］.行政論壇，2013（5）：25-29.

［9］張杰.我國社會組織發(fā)展制度環(huán)境析論［J］.廣東社會科學(xué)，2014（2）：208-213.

［10］燕繼榮.服務(wù)型政府的研究路向——近10年來國內(nèi)服務(wù)型政府研究綜述［J］.學(xué)海，2009（1）：191-201.

［11］劉鵬.從分類控制走向嵌入型監(jiān)管：地方政府社會組織管理政策創(chuàng)新［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報，2011（5）：91-99.

［12］高紅，樸貞子.我國社會組織政策參與及其制度分析［J］.中國行政管理，2012（1）：71-74.

［13］劉鵬，孫燕茹.走向嵌入型監(jiān)管：當(dāng)代中國政府社會組織管理體制的新觀察［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2011（4）：118-128.

Study on the Government’s Role and Behavior at the Background of Public Service Socialization——Base on the Investigation of Social Organizations

LIU Hui-yuan，DING Xia
（Guangzhou Vocational College of Technology & Business， Guangzhou， Guangdong 511442，China）

In the background of public service socialization，to construct a service-oriented government has become an inevitable requirement of modern public management，which is also a major goal of the reform of administrative system.But the role of government is not enough clear，which leads to a broad and unclear behavior of management and service.Related research found that the flourishing social organizations have high requirements and expectations for government’s role and behavior， they need resource concern from the government， but expect government with a “value neutrality”at the same time， hope that the government should be a policy maker， a platform builder and a image maker of society，and should engage in the corresponding activities of such roles.

socialization of public service； government； role； behavior； social organization

廣州市教育局2014年高職教育綜合改革攻關(guān)項目“多方聯(lián)動模式下高職院校與政府協(xié)同構(gòu)建廣州市社區(qū)公共服務(wù)平臺的實踐與研究”（項目編號：穗教高教〔2014〕24，15’）。