善用WTO相關(guān)規(guī)則合理保護(hù)國內(nèi)資源

程麗梅+程姿

2012年3月，日美歐已聯(lián)合就中國稀土規(guī)制問題向WTO提起訴訟。2014年3月26日，世界貿(mào)易組織公布了美國、歐盟、日本訴中國稀土出口管理措施案的專家組報(bào)告，明確裁定中國在稀土產(chǎn)品的管理措施違規(guī)，例如出口關(guān)稅、出口配額等。2014年8月7日，世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)宣布支持專家組報(bào)告。這一結(jié)果令整個(gè)中國社會(huì)強(qiáng)烈不滿。但冷靜下來，我們需要認(rèn)真檢討此次貿(mào)易糾紛的得失，其中對于規(guī)則的不熟悉以及不能合理利用有利條款可謂是導(dǎo)致這樣裁決結(jié)果的主要原因。因此，我們需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，反思我們自己的外貿(mào)理論或政策，從以下幾個(gè)方面入手，避免類似案件再次出現(xiàn)。

一、 以現(xiàn)代國際貿(mào)易理論指導(dǎo)對外貿(mào)易

改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)近30年的快速增長，可以說得益于長期高額的凈出口。但是，由于粗放式的經(jīng)營，出口產(chǎn)品附加值低，一方面產(chǎn)品在國際市場上售價(jià)很低;另一方面帶來了環(huán)境的惡化和資源的大量流失。以稀土為例，長期以來，我國稀土開采、選冶、分離技術(shù)落后，只能出口稀土原礦或者初級產(chǎn)品，過量開采導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩使得稀土企業(yè)競相出口，引起出口企業(yè)的惡性競爭，出口價(jià)格低廉;同時(shí)，落后的開采技術(shù)嚴(yán)重浪費(fèi)了寶貴的資源，并對環(huán)境造成了極其嚴(yán)重的破壞，地表植被破壞嚴(yán)重，水土流失和土壤污染、酸化現(xiàn)象日趨惡化，農(nóng)作物減產(chǎn)甚至絕收。

另一方面，我國長期強(qiáng)調(diào)比較優(yōu)勢，鼓勵(lì)低價(jià)出口競爭，而忽視進(jìn)口對資源的補(bǔ)充作用。雖然中國是一個(gè)資源比較豐富的國家，但是由于人口眾多，人均資源較少。長期以來重出口，輕進(jìn)口，貿(mào)易順差居高不下，這必然造成資源外流，國內(nèi)資源得不到較好的補(bǔ)充，一則由于國內(nèi)資源緊張，加速了通貨膨脹;二則，大量低價(jià)出口，使國際市場價(jià)格下跌。以稀土為例，長期以來我國稀土產(chǎn)量占全球的90%以上，而根據(jù)2012年《中國的稀土狀況與政策》白皮書顯示，我國稀土儲(chǔ)量只有世界的23%?？梢娤⊥恋漠a(chǎn)量高主要是對資源的過度開采的結(jié)果，而對外盲目競爭，互相壓價(jià)，導(dǎo)致“白金的品質(zhì)賣白菜的價(jià)格”。實(shí)際上我們今天完全有能力走出去，在全球范圍尋找資源。這時(shí)就不需出口關(guān)稅或出口配額等手段保護(hù)資源，完全通過市場方式達(dá)到這一目標(biāo)。

二、 應(yīng)該充分理解WTO的相關(guān)規(guī)則，合理保護(hù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)

WTO統(tǒng)計(jì)資料顯示，從2004年3月18日美方就中國集成電路增值稅問題在世貿(mào)組織向中國提出磋商請求起，截止到2013年12月，中國在WTO被訴31起。從這些案例來看，由于我們在制定相應(yīng)政策時(shí)對WTO的相關(guān)規(guī)定理解不夠，往往以中方敗訴結(jié)案。雖然WTO規(guī)則中仍存在諸多不合理性，但對身處全球一體化的國家來說，對規(guī)則的適應(yīng)能力往往決定著競爭天平最終倒向何方。因此，只有在充分理解WTO的相關(guān)規(guī)則的基礎(chǔ)上制定相關(guān)政策才不會(huì)引起貿(mào)易爭端。

以此次稀土爭端案例來看，中國官方和部分輿論認(rèn)為中國在稀土資源管理辦法方面，是不違反WTO規(guī)定的。主要理由為：首先，中國稀土管理政策依據(jù)WTO的“可持續(xù)發(fā)展”宗旨制定;其次，稀土屬于可用竭的自然資源，是一種不可再生的礦產(chǎn)資源。因此，援引1994年GATT（關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定）第20條（g）款，“保護(hù)可用竭的自然資源”可以以正當(dāng)理由限制稀土出口。但如果細(xì)讀GATT第20條（g）款就會(huì)發(fā)現(xiàn)，援引這一條款“保護(hù)可用竭的自然資源”是有前提條件的，那就是實(shí)施此類措施，應(yīng)當(dāng)與限制國內(nèi)的生產(chǎn)和消費(fèi)一同實(shí)施。

根據(jù)上述條款可以看出，“保護(hù)可耗盡的自然資源”并不能夠成為限制出口的法律依據(jù)。中國政府以保護(hù)環(huán)境、儲(chǔ)備資源為出發(fā)點(diǎn)無疑是正確的，WTO的裁決實(shí)際上也支持了這一點(diǎn)，但正是由于我們采取的措施內(nèi)外不一致，最終導(dǎo)致了敗訴。如果我們采取的是限制生產(chǎn)，使內(nèi)銷外銷都緊張，而不是現(xiàn)在的單單限制出口，那么此次貿(mào)易爭端的結(jié)果將很可能是有利于中方的。這也是美方為什么也向WTO爭端解決機(jī)構(gòu)上訴的原因。

三、構(gòu)建稀缺資源的公平保護(hù)機(jī)制

稀土敗訴案提醒我們，在對自然資源出口采取某項(xiàng)限制或禁止措施時(shí)，要做到對國內(nèi)外生產(chǎn)者或消費(fèi)者“一視同仁”。若要避免其他成員方以中國采取貿(mào)易保護(hù)為借口來起訴中國濫用保障措施的情況出現(xiàn)，只有以保證公平的實(shí)施措施為前提。

因此，為避免再次出現(xiàn)類似的爭端案件，我國在對稀缺資源制定保護(hù)措施時(shí)，應(yīng)該構(gòu)建具有公平性的資源保護(hù)機(jī)制，以更好地保護(hù)稀有資源為前提，不僅能保障自己政策目標(biāo)的順利實(shí)施，又能減少不必要的爭端。

結(jié)合本案件的經(jīng)驗(yàn)，今后我國在構(gòu)建稀有資源保護(hù)機(jī)制時(shí)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

一是建立資源信息系統(tǒng)，綜合管理開發(fā)資源。從稀土案本身來看，過度、無序地開采帶來的環(huán)保問題是不爭的事實(shí)。作為稀土案的教訓(xùn)之一，就是加強(qiáng)在政策方面的統(tǒng)一、公開和透明，以此來明確環(huán)保與稀土等產(chǎn)品之間出口限制的密切關(guān)系，否則還是會(huì)吃虧。為此，在今后資源類產(chǎn)品的開采生產(chǎn)上，通過建立全國性的資源信息系統(tǒng)，以便實(shí)時(shí)了解各種資源的開發(fā)現(xiàn)狀，及時(shí)解決在資源開發(fā)過程中遇到的各種問題。同時(shí)應(yīng)大力支持科研創(chuàng)新，不斷提高資源利用效率。

二是通過征收資源稅、環(huán)境稅等國內(nèi)稅的方式實(shí)現(xiàn)內(nèi)部限制。對于可耗竭的自然資源的保護(hù)，必須要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)和資源保護(hù)法規(guī)，提高企業(yè)的開采成本。對此，應(yīng)采取征收高額環(huán)境稅、資源稅，或者限制開采的數(shù)量等措施來保護(hù)此類資源。大幅度提高資源類的開采成本，一方面可以將資源類企業(yè)的暴利轉(zhuǎn)移到公共財(cái)政中來，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的公平;另一方面，當(dāng)這個(gè)成本足夠高時(shí)，大部分技術(shù)水平低、環(huán)境保護(hù)不力的企業(yè)就無法生存，通過真正的市場經(jīng)濟(jì)方式來淘汰低水平的開采企業(yè)，同時(shí)促使有關(guān)企業(yè)向附加值高的研發(fā)加工，也就是產(chǎn)業(yè)鏈的下游和高端轉(zhuǎn)移。與此同時(shí)，國家也可以轉(zhuǎn)移一部分資源稅收入用于支持科研機(jī)構(gòu)的研發(fā)，鼓勵(lì)對該產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新。在技術(shù)方面趕超發(fā)達(dá)國家，這樣才能真正擺脫產(chǎn)業(yè)鏈的低端環(huán)節(jié)，向微笑曲線的上部轉(zhuǎn)移。

三是完善資源保障措施，國內(nèi)相關(guān)立法盡快與WTO法律接軌。自我國加入WTO以來，對外貿(mào)易額迅速上升，我國與美國、歐盟等世貿(mào)組織主要成員方的貿(mào)易爭端案件數(shù)量也不斷增加。這些爭端，基本上是因?yàn)槲覈鴩鴥?nèi)有關(guān)貿(mào)易的法律或政策與WTO相關(guān)規(guī)則相互沖突而引起的。因此，建立一套符合WTO貿(mào)易規(guī)則的國內(nèi)立法，這不僅僅是出于履行WTO成員的義務(wù)，實(shí)際上可以更好地起到維護(hù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)我國在對外貿(mào)易中應(yīng)得利益的作用。

四、借鑒國外相關(guān)措施合理限制資源出口

此次稀土案件雖然裁定中方涉案產(chǎn)品的出口管理措施違規(guī)，但通過前面分析可以看出，更主要的原因在于內(nèi)外政策的不統(tǒng)一。在今后資源保護(hù)政策的制定上，我們只要能夠證明是為了保護(hù)可用竭的資源，在限制和禁止措施上做到內(nèi)外“不偏不倚”，仍然可以采取相應(yīng)的出口限制措施。

實(shí)際上，關(guān)于出口限制和出口稅費(fèi)的爭論一直未斷。GATT的東京回合談判，各締約方首次提出關(guān)于自然資源保障問題的根本性指導(dǎo)原則：一是，國家對其自然資源享有永久主權(quán);二是，發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基于其認(rèn)為以最優(yōu)的方式利用國內(nèi)資源的權(quán)利。烏拉圭回合談判雖成立了專門的“自然資源產(chǎn)品談判組”，但各締約方間存在較嚴(yán)重的意見分歧，且談判意愿不足，最終導(dǎo)致該談判無功而返。目前進(jìn)行的多哈談判中，各締約方在自然資源出口限制和稅費(fèi)問題上仍未達(dá)成一致意見。從對自然資源出口限制和稅費(fèi)問題的談判來看，當(dāng)前的WTO體系中沒有協(xié)議規(guī)定自然資源產(chǎn)品必須要貿(mào)易自由化。1994年GATT第11條明確規(guī)定，禁止成員方對出口產(chǎn)品的數(shù)量采取限制，但第20條又列舉了一系列例外條款，以保障成員方的相關(guān)權(quán)利。

從國際貿(mào)易實(shí)踐來看，許多國家出于對資源的保護(hù)采取了各種限制措施。例如，加拿大在1947年公布了《出口與進(jìn)口許可法案》。美國商務(wù)部根據(jù)1979年《出口管理法案》賦予的權(quán)利，專門制定了《美國出口管制條例》。對重要戰(zhàn)略資源實(shí)施嚴(yán)格的出口管制是美國設(shè)立產(chǎn)業(yè)安全局的目標(biāo)之一。而且，美國出口管制清單中的五大類產(chǎn)品之一就是對自然資源的管制?？偠灾?，類似出口限制的措施，如出口許可證配額、出口關(guān)稅等在保護(hù)可用竭的自然資源、保護(hù)環(huán)境、保護(hù)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目標(biāo)中，仍被各國視為不可或缺的合法手段。

我國政府在制定相關(guān)政策措施時(shí)，可以借鑒這些國家的做法，但同時(shí)還要注意符合WTO相關(guān)協(xié)議的規(guī)定，以及我國入世的承諾。比如在《入世議定書》中，我國承諾不征收在附件中沒有例舉的產(chǎn)品的出口稅，對列舉產(chǎn)品征收的出口稅也不再提高幅度。如果遇到必須征稅或提高征稅幅度的特殊情況，我國應(yīng)與有關(guān)國家進(jìn)行協(xié)商，并以共同接受的方式予以解決。因此，我們在今后采取相關(guān)措施保護(hù)資源時(shí)，就不能夠隨意采用征收出口稅或提高出口稅費(fèi)的做法，只有這樣才能從根本上減少發(fā)生貿(mào)易爭端。

盡管中國稀土的出口應(yīng)當(dāng)遵守自己的承諾，不能再隨意采用征收出口稅和提高出口稅費(fèi)的做法，并要做到國內(nèi)外價(jià)格一致，但這并不等于中國的稀土資源可以繼續(xù)低價(jià)供應(yīng)全球用戶90%的需要，不等于某些發(fā)達(dá)國家從此可以肆無忌憚地廉價(jià)掠取中國的稀土資源。稀土是中國重要的戰(zhàn)略資源之一，我們應(yīng)該像美國一樣實(shí)行嚴(yán)格的出口管制措施，從多方面努力去實(shí)現(xiàn)合理限制稀土的出口：（1）加快修定和完善有關(guān)稀土資源的法律法規(guī)，并依法制定有效保護(hù)和利用稀土資源的長期發(fā)展規(guī)劃;（2）依法禁止國內(nèi)稀土資源任意開采的行為，并長期封存一部分已探明儲(chǔ)量、有戰(zhàn)略價(jià)值的稀土礦，以減少資源產(chǎn)出或出口;（3）對從事稀土開采、加工和經(jīng)營的企業(yè)進(jìn)行整頓，實(shí)行許可證制度，依法征收資源稅、環(huán)境稅或增設(shè)生態(tài)保護(hù)附加稅，提升產(chǎn)出成本，使低價(jià)出口難以實(shí)施;（4）對國內(nèi)外稀土產(chǎn)品的用戶實(shí)行無歧視的同一市場價(jià)格，同時(shí)對國內(nèi)稀土資源深加工的企業(yè)實(shí)行投資和技術(shù)開發(fā)補(bǔ)助，以鼓勵(lì)其產(chǎn)品進(jìn)一步深度加工出口，獲取更大利潤;（5）嚴(yán)厲打擊和查處稀土資源非法開采、稀土產(chǎn)品非法走私的行為，同時(shí)還要強(qiáng)化市場監(jiān)管，防止有的企業(yè)通過國內(nèi)外勾結(jié)的渠道把國內(nèi)外市場都十分緊缺的稀土元素或產(chǎn)品以合法的形式轉(zhuǎn)移出口;等等?？傊?，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，保護(hù)本國的戰(zhàn)略資源，我們還可以做得更多、更好。

當(dāng)然，我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，在今后稀土資源保護(hù)措施上即使再次產(chǎn)生爭端也不必過于擔(dān)心。由于WTO爭端解決程序一般要經(jīng)歷磋商、斡旋調(diào)解和調(diào)停、設(shè)立專家組、上訴審議、裁決或建議的執(zhí)行、補(bǔ)償和中止減讓等階段，從相關(guān)案例來看，一個(gè)完整的WTO爭端解決程序，從開始進(jìn)行磋商到最后的執(zhí)行，一般需要近3年的時(shí)間，這對于措施的實(shí)施方而言是比較有利的，因?yàn)椋瑖H資源市場的供需狀況、市場價(jià)格都有可能在3年左右的過渡期內(nèi)發(fā)生很大的變化，措施實(shí)施方在這一階段內(nèi)完全可以調(diào)整己方的政策措施，使其在以后的貿(mào)易中占據(jù)有利條件，以掌握更多的主動(dòng)權(quán)。

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