商會承接政府職能：背景、目標(biāo)與路徑

梅德平　湯學(xué)兵　劉心儀

摘要：商會承接政府職能，是破解政府失靈難題和發(fā)揮商會比較優(yōu)勢的產(chǎn)物。商會承接政府職能的目標(biāo)，就是使商會成為現(xiàn)代國家治理體系和社會主義市場體系的重要組成部分，成為和諧社會建設(shè)的重要載體。當(dāng)前，必須從制定承接的基本原則、構(gòu)建承接的穩(wěn)定基礎(chǔ)、形成“三元管理體制”、確立承接的方式、加強與第三方機(jī)構(gòu)的合作和拓展運營資金來源渠道等方面著手，提升商會承接政府職能的能力和效率。

關(guān)鍵詞：商會；政府職能；政府失靈；公共服務(wù)；國家治理；社會組織

中圖分類號：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-854X（2015）02-0075-04

我國的商會制度較為特殊。建國后，隨著我國政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會管理體制的變化，商會制度大致經(jīng)歷了一個從取締、限制到漸次發(fā)育的過程，商會在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用也日益顯著。尤其值得關(guān)注的是，在政府職能轉(zhuǎn)變與商會自身實力不斷提升的背景下，近年來一些地方，特別是在我國非公有制經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，商會通過承接政府下移的部分職能，為所在地的企業(yè)提供公共服務(wù)，有力地促進(jìn)了當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如，2013年12月，廣州番禹區(qū)南村鎮(zhèn)商會正式承接鎮(zhèn)政府10部門的多項政府職能；2014年8月，溫州甌海區(qū)汽摩配行業(yè)協(xié)會和建設(shè)行業(yè)協(xié)會承擔(dān)了7個政府部門25項政府職能；2014年8月，寧波余姚市政府正式確定將25項政府職能轉(zhuǎn)移給3家試點商會協(xié)會。

隨著我國政府結(jié)構(gòu)改革和職能改革的逐漸深入，加快實現(xiàn)政府職能向商會等社會組織轉(zhuǎn)移，鼓勵和引導(dǎo)社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能，可以充分發(fā)揮社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，促進(jìn)社會組織健康發(fā)育發(fā)展，增強社會組織影響力。但是，從總體上看，當(dāng)前各地商會承接政府職能尚處于探索階段，沒有形成規(guī)范、科學(xué)的目標(biāo)與思路，不利于促進(jìn)商會組織的發(fā)展和職能的發(fā)揮。本文試圖在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出有序規(guī)范商會承接政府職能的主要目標(biāo)和實施路徑，為進(jìn)一步推進(jìn)商會組織更高效承接政府職能提供有益借鑒。

一、背景：商會為什么承接政府職能？

中國改革開放30多年以來的一個根本性變化，是國家逐漸退出對社會和經(jīng)濟(jì)生活的全面管控。形成了政府、中間性組織和市場三個領(lǐng)域并存和發(fā)展、互動與共贏的基本格局。特別是黨的十八屆三中全會強調(diào)要“使市場在資源配置中起決定性作用”，并在正確處理政府和社會關(guān)系問題上強調(diào)“加快實施政社分開”，“重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織”，這為商會組織進(jìn)一步規(guī)范發(fā)展，提升影響和實力，更好地承接政府職能提供了良好的機(jī)遇。

第一，政府職能向商會等中間性組織轉(zhuǎn)移是解決政府失靈的關(guān)鍵。從理論上說，政府職能可以細(xì)分為政治、經(jīng)濟(jì)和社會管理三重職能。其中，政治職能體現(xiàn)為國家權(quán)威、各項制度與意識形態(tài)的確立、鞏固與完善，經(jīng)濟(jì)職能體現(xiàn)為一定約束條件下經(jīng)濟(jì)制度和市場體系的建立、維護(hù)與調(diào)控，而社會管理職能則體現(xiàn)為政府對個體、家庭、企業(yè)與社會需要的公共事務(wù)的組織、管理和監(jiān)督。在現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)與社會實踐中，政府三大職能的具體內(nèi)涵還會隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展作出適度的調(diào)整。目前我國政府已經(jīng)完成了由全能型政府向經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的轉(zhuǎn)變，但是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府存在著諸多缺陷，當(dāng)前體現(xiàn)得尤為明顯，這就是所謂的政府失靈。

政府失靈的體現(xiàn)之一是政府規(guī)模的剛性擴(kuò)張，導(dǎo)致治理成本居高不下。從財政支出規(guī)模來看，我國各級政府財政支出年均增長率在12%以上。遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期GDP 9.8%上下的增長水平。與此同時，政府機(jī)構(gòu)陷入精簡——增加——再精簡的惡性循環(huán)。我國每萬人所擁有的公務(wù)員數(shù)量高達(dá)40人以上，是發(fā)達(dá)國家的10倍甚至更多。精簡政府規(guī)模，將政府的部分權(quán)力下放到商會等非政府組織是制止政府規(guī)模剛性擴(kuò)張、降低社會治理成本的必然趨勢。

政府失靈的體現(xiàn)之二是政府權(quán)力過大，尋租現(xiàn)象盛行，政府公信力急劇下降。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府插手一切經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，制定有利于尋租的制度與規(guī)則，導(dǎo)致民營企業(yè)不得不向政府官員行賄，否則無法生存和發(fā)展。當(dāng)前中紀(jì)委“每周一星”的現(xiàn)象說明我國貪污腐敗已經(jīng)滲入經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各個領(lǐng)域，急需通過建立政府權(quán)力清單來約束各級政府官員，急需下放一批行政權(quán)力到商會等中間性組織，以限制政府權(quán)力的無限擴(kuò)張，有效約束政府官員的行為。

與此同時，盡管政府管得很多，但實際上還是有很多領(lǐng)域由于經(jīng)費缺乏或人手不足而難以真正觸及，這些領(lǐng)域往往成為政府職能向商會等非政府組織轉(zhuǎn)移的先導(dǎo)。如，寧波余姚市早在1997年就由于經(jīng)驗不足、經(jīng)費缺乏等原因?qū)?dāng)年的全國電動工具展覽會交給行業(yè)協(xié)會承辦并獲得成功。商會等中間性組織承接部分政府職能。能夠發(fā)揮其比較優(yōu)勢，大幅度減輕政府負(fù)荷，進(jìn)而破解我國長期存在的政府失靈現(xiàn)象，逐步建立高效的現(xiàn)代治理體系。

第二。商會等中間性組織承接政府職能的能力與意愿的提升是政府職能轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)。近年來，隨著民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會組織管理制度的轉(zhuǎn)變。全國各地商會組織數(shù)量迅速增長。特別是在民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，商會發(fā)展更為成熟和活躍。由于商會比政府更加了解企業(yè)和行業(yè)的信息，因而其在破解信息不對稱、提供區(qū)域性公共物品等方面具有比較優(yōu)勢，能夠有效降低交易成本，加上部分商會領(lǐng)導(dǎo)成員具有強烈的政治訴求，這為商會承接政府職能提供了重要保障。

一方面。商會等中間性組織至少在三大領(lǐng)域承接政府職能具有比較優(yōu)勢。一是在公共物品的資源配置領(lǐng)域。由于政府受到某些因素的影響而導(dǎo)致公共物品供給不足，需要商會等社會組織的出現(xiàn)，以彌補政府職能難以到位的缺陷。在當(dāng)前非公經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。商會等中間性組織在提供局部性或區(qū)域性公共物品時所具有的專業(yè)性、靈活性和民主性的特點與中小企業(yè)所需要的公共服務(wù)的多樣性與差異性需求的契合，為其更好地發(fā)揮作用提供了良好的契機(jī)。二是在社會資本主導(dǎo)的社會合作領(lǐng)域。從理論上講，社會資本可視為是市場價格機(jī)制、政府威權(quán)機(jī)制與個體博弈機(jī)制的有益補充。在民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，商會等中間性組織作為社會資本不斷建立和積累的載體?？梢怨膭顣T企業(yè)有效學(xué)習(xí)溝通與理解的技巧，培養(yǎng)互助與互信的意識，形成遵守約定和規(guī)范的機(jī)制，增加背叛和欺詐的預(yù)期成本。三是在以自主治理為基礎(chǔ)的自組織體系建設(shè)領(lǐng)域。單純的私有產(chǎn)權(quán)制度和國有產(chǎn)權(quán)制度都存在諸多缺陷。而商會等自組織體系在信息、監(jiān)督、行政費用等方面比較優(yōu)勢明顯，能夠大量節(jié)約交易成本。這是因為，商會的會員企業(yè)數(shù)量有限，一般生活在較小的區(qū)域或同一行業(yè)內(nèi)，相互之間比較熟悉，這使得信息的獲得更加便利，也易于監(jiān)督：同時，會員企業(yè)在長期的交易和交往中共享一套習(xí)慣和規(guī)范，易于通過民主的方式達(dá)成一致，使通過建立正式制度來約束參與者投機(jī)行為的成本降低；再者，對所有會員共同建立的制度，參與者共同遵守的意愿較高，由此降低了制度執(zhí)行成本。

另一方面，隨著商會管理體制的逐步完善與商會治理能力的不斷提升，諸多地方商會在制定行業(yè)規(guī)劃、倡導(dǎo)行業(yè)自律、拓展產(chǎn)品市場、完善社會服務(wù)等方面積累了大量成功的治理經(jīng)驗，加上商會會長等商會領(lǐng)導(dǎo)層往往又是所在地區(qū)的人大代表或政協(xié)委員，這使得商會具有了比較強烈的政治訴求，由此許多地方的商會開始逐步擺脫社會認(rèn)同感低、運營資金匱乏等問題，承接政府轉(zhuǎn)移職能的意愿和能力有了顯著提升。調(diào)查顯示，廣東省2014年98家省級商會有80%積極申報承接政府職能，最終有13家商會被納入政府購買服務(wù)資質(zhì)的目錄清單。

二、目標(biāo)：商會承接政府職能想獲得什么？

從總體上看，商會承接政府職能至少應(yīng)有政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo)。

其一，商會承接政府職能的政治目標(biāo)是通過完善商會治理結(jié)構(gòu)，提高商會服務(wù)能力，使之成為國家治理體系的重要組成部分。2012年3月全國人大通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》從構(gòu)建現(xiàn)代組織、探索一業(yè)多會、改革雙重管理體制等方面對商會等中間性組織的發(fā)展與完善提出了一攬子設(shè)想；2013年黨的十八屆三中全會決定更是提出，“要激發(fā)社會組織活力，……適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”：2014年黨的十八屆四中全會提出：“支持各類社會主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”。由此可見，黨和政府已經(jīng)認(rèn)識到，公共服務(wù)的關(guān)鍵不是誰提供了服務(wù)，而是誰以何種方式及方式組合能夠更加高效地確保服務(wù)供給的質(zhì)量。而商會等中間性組織的社會性及天然的社會功能，決定了任何一個公共服務(wù)型政府都必須有效吸納和整合其力量。同時，商會要承接政府職能，必須進(jìn)一步完善管理制度。通過各種方式提高服務(wù)水平和承接能力，從而成為國家現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)中不可忽視的重要組成部分。

其二，商會承接政府職能的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是發(fā)揮商會比較優(yōu)勢，提高公共服務(wù)效率，使之成為社會主義市場體系的重要組成部分。作為政府和企業(yè)之外的第三部門，商會既是溝通政府、企業(yè)和市場的橋梁與紐帶，又是推進(jìn)行業(yè)自律、行業(yè)規(guī)范、行業(yè)服務(wù)、多元協(xié)調(diào)的社會組織。商會要通過發(fā)揮信息優(yōu)勢和交易成本優(yōu)勢，在提供區(qū)域性或多樣性公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。政府職能轉(zhuǎn)移必須注重實效。即政府職能是否轉(zhuǎn)移要以轉(zhuǎn)移后能否以更低的社會成本、使公民和企業(yè)享受到更優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，能否促進(jìn)政府服務(wù)更加科學(xué)、合理、高效作為評價標(biāo)準(zhǔn)。商會承接政府職能不是成為“二政府”，而是要成為高效服務(wù)的市場體系的一個重要組成部分。

其三，商會承接政府職能的社會目標(biāo)是促進(jìn)社會公平公正，協(xié)調(diào)多方利益，使商會成為和諧社會建設(shè)的重要載體。政府職能逐步向商會等中間性組織轉(zhuǎn)移，具有雙重示范效應(yīng)：一是促進(jìn)政府各部門職能運行方式的轉(zhuǎn)變，改變政府供給公共物品的壟斷地位，使政府的社會管理職能更加注重吸納社會各類主體的意見，以促進(jìn)社會公平公正；二是為商會等中間性組織的發(fā)育和功能發(fā)揮提供體制和制度空間，使更多商會通過爭取社會治理權(quán)，以及不同類型商會之間的相互競爭，有效回應(yīng)社會各類主體的各類公共訴求，從而為構(gòu)建和諧社會打下基礎(chǔ)。政府職能轉(zhuǎn)移必須制定績效考核方式與標(biāo)準(zhǔn)，建立懲處機(jī)制和退出機(jī)制。商會承接政府職能后必須充分考慮服務(wù)對象的要求，更好地協(xié)調(diào)多方利益，從而成為我國和諧社會構(gòu)建的重要載體。

三、路徑：如何有效推進(jìn)商會承接政府職能？

當(dāng)前，必須按照建設(shè)“小政府、大社會、好市場”的總體目標(biāo)，采取有效措施推進(jìn)商會承接政府職能的展開。

首先，制定商會承接政府職能的基本原則。鑒于我國各地區(qū)各層級政府職能以及商會管理水平的差異，商會承接政府職能必須根據(jù)以下原則：一是依法依規(guī)轉(zhuǎn)移，規(guī)范運作。政府有關(guān)職能的轉(zhuǎn)移要以憲法、法律、法規(guī)為依據(jù)，通過法定程序和方式，把部分政府職能按不同性質(zhì)，采取委托、授權(quán)或者購買服務(wù)的方式轉(zhuǎn)移給符合條件的商會承擔(dān)。商會承接職能后要按照相關(guān)職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)要求規(guī)范開展工作，確保職能既能“轉(zhuǎn)得出”。又能“接得住”。二是能放則放，降低成本，提高效率。相關(guān)政府職能部門要充分認(rèn)識到，凡是適宜由商會承擔(dān)的職責(zé)要盡可能轉(zhuǎn)移給符合條件、愿意承接的商會。同時，各地區(qū)工商聯(lián)也要指導(dǎo)商會加強自身建設(shè)，完善管理水平，提高服務(wù)效率。不得以各種名義增加服務(wù)對象的負(fù)擔(dān)，以確保商會承接政府職能后企業(yè)的實際負(fù)擔(dān)水平下降。三是重點突破，階段性推進(jìn)。要以當(dāng)前商會和企業(yè)關(guān)注的重點問題為抓手，結(jié)合民意，抓好重點領(lǐng)域和重點環(huán)節(jié)的改革試點，及時總結(jié)提升試點地區(qū)的經(jīng)驗教訓(xùn)，按照市場發(fā)育程度、商會發(fā)展水平和管理能力，采取分步實施和有序推進(jìn)的思路，保障相關(guān)職能轉(zhuǎn)移事項能被商會“接得穩(wěn)”。

其次，構(gòu)建商會承接政府職能的穩(wěn)固基礎(chǔ)。一是要求政府部門要有放權(quán)意識，制定權(quán)力清單。如果政府沒有放權(quán)意識，商會承接政府職能就會走過場，從而嚴(yán)重挫傷商會的積極性。從廣東和浙江等地政府轉(zhuǎn)移事項的分布來看，目前主要是邊緣性權(quán)力或者說政府可有可無的權(quán)力在下放，實質(zhì)性權(quán)力下放不多，主要原因在于我國各級政府官員的放權(quán)意識比較淡薄。因此，要在明確政府部門權(quán)力、制定權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，確實將一些商會能更好發(fā)揮功能、能有效節(jié)約交易成本的權(quán)力予以下放，實現(xiàn)政府的“瘦身”和“健身”，將政府的主要力量用在發(fā)揮政府比較優(yōu)勢的職能上。二是加快推進(jìn)商會評級工作，將具有承接意愿、符合承接條件的商會納入政府購買服務(wù)資質(zhì)目錄。目前的狀況是。廣東要求承接政府職能的商會必須具有7項基本條件和5項優(yōu)先條件，其他地區(qū)除了要求商會是3A級以上之外，基本沒有形成規(guī)范性文本，這就容易導(dǎo)致政府部門主管的商會或行業(yè)性協(xié)會成為第二政府部門，使其處于壟斷地位，這反而會降低公共服務(wù)的效率。因此，各地區(qū)要在充分調(diào)研本地區(qū)商會發(fā)展程度的基礎(chǔ)上，盡快制定商會評級標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)規(guī)范地對商會進(jìn)行評級，加大商會承接政府職能的競爭力度。在商會組織發(fā)育不完全的地區(qū)，應(yīng)加快培育一批公信力強、功能完備、運作規(guī)范、作用顯著、影響力大的商會組織，形成商會競相承接政府職能的態(tài)勢。

第三，形成工商聯(lián)、行業(yè)經(jīng)濟(jì)主管部門和民政部門主導(dǎo)的“三元管理體制”。政府職能轉(zhuǎn)移不等于政府放手不管，政府職能部門應(yīng)充分發(fā)揮好制定轉(zhuǎn)移職能清單、對承接商會進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的作用。建立“三元管理體制”，就是要求各相關(guān)部門既要各負(fù)其責(zé)，又要協(xié)調(diào)配合，以此共同促進(jìn)商會承接政府職能的順利進(jìn)行。在分工上可考慮，民政部門負(fù)責(zé)商會設(shè)立登記、年度檢查以及日?；顒拥谋O(jiān)督管理；工商聯(lián)負(fù)責(zé)商會的發(fā)展規(guī)劃、布局調(diào)整、政策擬定、會務(wù)建設(shè)和協(xié)調(diào)溝通管理；行業(yè)經(jīng)濟(jì)主管部門則履行行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)職能，協(xié)同保證商會的培育和承接工作效率水平的提高。

第四，確定商會承接政府職能的方式和程序。一般來說，政府轉(zhuǎn)移職能主要有四種方式：（1）職權(quán)清退。各級政府要本著“小政府、大社會”的要求進(jìn)行職權(quán)清理，將目前正在履行但是沒有法律法規(guī)依據(jù)的職能事項，以及屬于市場范疇而且可以通過市場運作完成更好的服務(wù)事項予以清理退出，轉(zhuǎn)移到符合條件的商會履行。（2）授權(quán)轉(zhuǎn)移。相關(guān)部門依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)及行政許可。將可以交給商會的政府職能以授權(quán)方式移交其履行職責(zé)和組織實施，并由商會獨立承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。（3）委托轉(zhuǎn)移。相關(guān)部門在其職責(zé)范圍內(nèi)，依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章，在一定期限內(nèi)，將有關(guān)可以由商會履行的行政性事務(wù)以及相關(guān)職責(zé)托交商會，商會以委托部門的名義履行職責(zé)。（4）購買服務(wù)。適合市場化運作、適合商會承擔(dān)的基本和非基本公共服務(wù)，可由政府部門按照競爭、擇優(yōu)的原則，通過承包、采購等方式向商會購買。

第五，加強商會與第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作。目前，絕大部分地區(qū)轉(zhuǎn)移給商會的政府職能包括擬定行業(yè)政策、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、開展行業(yè)統(tǒng)計和行業(yè)調(diào)查、行業(yè)發(fā)展前景分析、行業(yè)上崗培訓(xùn)等諸多具有專業(yè)性要求的事宜。當(dāng)前存在的問題主要在兩個方面：一是商會工作人員數(shù)量少，承接的政府職能卻很多，導(dǎo)致工作人員負(fù)荷增加；二是工作人員不具備專業(yè)素質(zhì)。導(dǎo)致承接工作難以深入開展?？梢酝ㄟ^商會與高校、科研院所、會計師事務(wù)所、法律事務(wù)所等專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)的合作來提高承接效率。

第六，拓展商會運營資金來源渠道，提高資金使用效率。商會承接政府職能必須以一定的資金支持為前提，做到事權(quán)與財權(quán)相一致。當(dāng)前商會運營資金的主要來源為會費、捐款、企業(yè)贊助、政府資金及商會自身經(jīng)營所得。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會宏觀管理體制的改革，商會面臨的資金困難問題將會更加突出。這是因為，來自于企業(yè)的各種資金被主要限定在商會為會員企業(yè)提供服務(wù)的使用范圍內(nèi)，而過去來自于財政補助或獎勵的政府資金部分將會隨著政會分開體制的推行而逐漸減少。在商會承接政府職能的過程中，資金困難將是一個直接影響承接效果和承接意愿的重要因素。為解決這一難題，在保證政府一定的財政補助資金外，應(yīng)加大政府向商會購買服務(wù)的力度，拓展商會運營資金來源渠道，并強化?？顚Ｓ迷瓌t，以提高資金的使用效率。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）