新形勢(shì)下政府環(huán)境審計(jì)的改善路徑

吉越

當(dāng)前，資源危機(jī)和環(huán)境污染已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平提高的嚴(yán)重阻礙，緩解這一矛盾已成當(dāng)務(wù)之急和重中之重。然而，經(jīng)濟(jì)與自然環(huán)境和諧發(fā)展是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要環(huán)境資源保護(hù)主管部門的嚴(yán)格管理和資源開發(fā)利用企業(yè)以及普通民眾的意識(shí)覺醒和有效配合，也需要處于獨(dú)立地位的審計(jì)部門的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。因此，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)力度，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在監(jiān)督節(jié)能減排和環(huán)境污染防治、確保各級(jí)政府部門和企事業(yè)單位切實(shí)履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境方面的功能。

一、新形勢(shì)下政府環(huán)境審計(jì)存在問題及原因分析

（一）環(huán)境審計(jì)法律法規(guī)不健全，指標(biāo)體系不完善

一是現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有明確賦予政府審計(jì)機(jī)關(guān)環(huán)境審計(jì)的職責(zé)。我國(guó)憲法、審計(jì)法和環(huán)境保護(hù)法中都沒有明確審計(jì)機(jī)關(guān)在環(huán)境監(jiān)督管理中的權(quán)責(zé)。由于沒有明確的法律依據(jù)作支撐， 審計(jì)人員在審計(jì)活動(dòng)中往往處于相對(duì)被動(dòng)的位置，政府環(huán)境審計(jì)工作力度受到了影響。二是未制定環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則，環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善。環(huán)境審計(jì)對(duì)審計(jì)對(duì)象的鑒證和評(píng)價(jià)需要依據(jù)相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)雖在不斷完善，但與國(guó)際環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)相比較還存在適用性不強(qiáng)、銜接配合不夠充分、制定不夠科學(xué)等問題，且適合我國(guó)國(guó)情和環(huán)境狀況，具有權(quán)威性、適用性的環(huán)境審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚未建立，導(dǎo)致環(huán)境審計(jì)工作缺少規(guī)范和指導(dǎo)，增加了環(huán)境審計(jì)的操作難度。

（二）環(huán)境審計(jì)范圍不全面，審計(jì)內(nèi)容單一

我國(guó)近些年開展的環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目一般都是以環(huán)境專項(xiàng)資金為審計(jì)主線，主要集中在資金的籌集、使用及管理方面，而對(duì)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金使用效益的評(píng)價(jià)、對(duì)政府資源環(huán)境政策制訂與執(zhí)行等方面的審計(jì)監(jiān)督則相對(duì)滯后。目前我國(guó)的政府環(huán)境審計(jì)方式也比較單一，較多地停留在環(huán)境財(cái)務(wù)審計(jì)和環(huán)境合規(guī)性審計(jì)的層面上，不能有效地實(shí)施環(huán)境績(jī)效審計(jì)，限制了環(huán)境審計(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致我國(guó)政府環(huán)境審計(jì)層次不高、審計(jì)評(píng)價(jià)不夠全面具體、分析查證問題不夠深入透徹、審計(jì)結(jié)論不夠科學(xué)權(quán)威，不能充分發(fā)揮其評(píng)價(jià)環(huán)境管理系統(tǒng)績(jī)效、控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的作用，致使相同問題屢查屢犯。

（三）審計(jì)能力不足，審計(jì)技術(shù)方法落后

一是審計(jì)人員缺少專業(yè)勝任能力。當(dāng)前，我國(guó)實(shí)施的環(huán)境審計(jì)項(xiàng)目有限，致使審計(jì)人員對(duì)環(huán)境審計(jì)的認(rèn)識(shí)不夠、理論知識(shí)和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)欠缺。環(huán)境審計(jì)是個(gè)專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的審計(jì)類型，綜合了環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、工程學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等多面的知識(shí)，對(duì)審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)和綜合素質(zhì)要求非常高。而大多數(shù)審計(jì)人員是經(jīng)濟(jì)管理類學(xué)科出身，審計(jì)工作也多集中于財(cái)政、金融、會(huì)計(jì)方面，對(duì)環(huán)境審計(jì)的目標(biāo)、程序、內(nèi)容和方法等不熟悉，無(wú)法勝任環(huán)境審計(jì)工作。二是審計(jì)技術(shù)方法比較落后。我國(guó)環(huán)境審計(jì)理論研究涉及實(shí)務(wù)技術(shù)方法的很少，尚未形成統(tǒng)一、規(guī)范的審計(jì)技術(shù)方法體系，在從事環(huán)境審計(jì)工作時(shí)，只能沿用審閱資料、實(shí)地核查、審計(jì)抽樣、分析性復(fù)核等傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的思路和方法。隨著我國(guó)環(huán)境審計(jì)范圍的拓展、內(nèi)容的深化，現(xiàn)有的審計(jì)方法難以滿足環(huán)境審計(jì)的復(fù)雜性和綜合性要求。

（四）審計(jì)結(jié)果不夠公開透明，環(huán)保意識(shí)需加強(qiáng)

當(dāng)前，很多地方政府和職能部門依然是重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕環(huán)境保護(hù)，制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)沒有進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，甚至不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)的片面增長(zhǎng)。在這種理念的驅(qū)使下，不重視環(huán)境審計(jì)結(jié)果，不積極整改環(huán)境審計(jì)問題。而且，我國(guó)環(huán)境審計(jì)結(jié)果公告制度不完善，環(huán)境審計(jì)結(jié)果公告數(shù)量有限，已發(fā)布的結(jié)果公告中對(duì)審計(jì)處理處罰、問題整改情況的闡述不明確甚至缺乏，這樣既不利于審計(jì)結(jié)果的執(zhí)行，也不能引起社會(huì)公眾對(duì)我國(guó)環(huán)境污染形勢(shì)的嚴(yán)峻性、環(huán)境破壞的危害性以及開展環(huán)境審計(jì)緊迫性的應(yīng)有重視，不能激發(fā)他們的保護(hù)意識(shí)和維權(quán)意識(shí)。

（五）審計(jì)結(jié)果執(zhí)行不到位，審計(jì)整改不力

目前，在處理處罰環(huán)境違法行為時(shí)很少追究領(lǐng)導(dǎo)干部或相關(guān)責(zé)任人在貫徹執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策措施、進(jìn)行科學(xué)決策、實(shí)施有效管理等履職過程中的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，對(duì)沒有履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任的行為缺乏問責(zé)、追責(zé)，且對(duì)被審計(jì)單位違反環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的行為沒有進(jìn)行處罰或者處罰的較輕，致使有些被審計(jì)單位不愿意執(zhí)行環(huán)境審計(jì)結(jié)果，不愿意釆取相應(yīng)的措施糾正自己的錯(cuò)誤行為，最終影響到審計(jì)結(jié)果的執(zhí)行，導(dǎo)致整改不徹底、不到位。

二、新形勢(shì)下改善政府環(huán)境審計(jì)的對(duì)策建議

（一）完善政府環(huán)境審計(jì)制度體系

要盡快統(tǒng)一和完善環(huán)境審計(jì)相關(guān)法律制度和準(zhǔn)則體系，通過修訂現(xiàn)有的法律法規(guī)和制定可操作的環(huán)境審計(jì)工作實(shí)施細(xì)則，明確政府環(huán)境審計(jì)的地位、職責(zé)、對(duì)象、程序、范圍、內(nèi)容、與其他部門的協(xié)調(diào)合作關(guān)系、法律責(zé)任，以及審計(jì)人員在專業(yè)素質(zhì)、環(huán)境審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境審計(jì)質(zhì)量控制等方面的規(guī)范要求，作為政府環(huán)境審計(jì)的工作指南，讓政府環(huán)境審計(jì)有法可依，不斷促進(jìn)環(huán)境審計(jì)工作的制度化、規(guī)范化。另外，還要建立和統(tǒng)一環(huán)境績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)辦法，作為環(huán)境審計(jì)的技術(shù)支撐，提高審計(jì)結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

（二）拓展政府環(huán)境審計(jì)范圍

將政府環(huán)境審計(jì)融入到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化建設(shè)的各方面和全過程，突破傳統(tǒng)環(huán)境審計(jì)只關(guān)注環(huán)境保護(hù)資金運(yùn)用情況、環(huán)境政策法規(guī)執(zhí)行情況、環(huán)境保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目開展情況的局限，還要關(guān)注環(huán)境管理系統(tǒng)運(yùn)行情況、環(huán)境責(zé)任和環(huán)境效益的履行情況，在環(huán)境合規(guī)性審計(jì)和環(huán)境財(cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上， 拓展環(huán)境審計(jì)的范圍和內(nèi)容， 把資源環(huán)境審計(jì)同財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、投資審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等審計(jì)類型有機(jī)結(jié)合起來(lái)。將項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)等環(huán)保措施落實(shí)情況納入重大投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)范圍； 將與資源環(huán)境有關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)情況審計(jì)納入金融審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)范圍； 將企業(yè)履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況納入企業(yè)審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)范圍； 將地方行政領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行國(guó)家環(huán)境保護(hù)政策情況納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目范圍；將審計(jì)范圍逐步擴(kuò)大到固體廢棄物處理、生物多樣性保護(hù)、濕地保護(hù)、能源審計(jì)等新興項(xiàng)目中。同時(shí)，實(shí)行多部門聯(lián)合審計(jì)，整合審計(jì)資源，提高環(huán)境審計(jì)效率，減少資源環(huán)境的損失，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

（三）改進(jìn)政府環(huán)境審計(jì)方式

要借鑒、引進(jìn)國(guó)際上開展環(huán)境審計(jì)實(shí)務(wù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，突破傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的思路，改進(jìn)環(huán)境審計(jì)方法。一是不斷創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)手段。將傳統(tǒng)審計(jì)方法與績(jī)效評(píng)價(jià)方法結(jié)合起來(lái)，采取聯(lián)合審計(jì)和交叉審計(jì)等形式，充分發(fā)揮技術(shù)鑒定法、實(shí)驗(yàn)分析法、專家咨詢法、問卷調(diào)查法、工藝流程法、委托第三方取證法等方法在搜集審計(jì)證據(jù)方面的作用；針對(duì)具體的項(xiàng)目因地制宜地選擇環(huán)評(píng)分析法、成本效益法、人力資本法、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法和在線檢測(cè)法等新的審計(jì)技術(shù)，不斷提高審計(jì)效率。二是將信息技術(shù)手段運(yùn)用到環(huán)境審計(jì)中，運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)方法，對(duì)被審計(jì)單位的環(huán)境統(tǒng)計(jì)信息系統(tǒng)、污水處理信息系統(tǒng)、排污費(fèi)征收管理系統(tǒng)等數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選和查詢，獲取真實(shí)、有效的環(huán)境數(shù)據(jù)，據(jù)以檢查有關(guān)部門和單位環(huán)境信息系統(tǒng)的安全性、合理性和效率性，提高環(huán)境審計(jì)的效果。

（四）提升政府環(huán)境審計(jì)能力

要提高政府環(huán)境審計(jì)的質(zhì)量和效率，真正發(fā)揮政府環(huán)境審計(jì)在國(guó)家治理和生態(tài)文明建設(shè)中的作用，就必須提升環(huán)境審計(jì)能力和水平。一是完善審計(jì)工作機(jī)構(gòu)設(shè)置。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要積極探索設(shè)立或完善專門從事環(huán)境審計(jì)的工作機(jī)構(gòu)，明確環(huán)境審計(jì)工作的職責(zé)和任務(wù)。二是建立專業(yè)的環(huán)境審計(jì)隊(duì)伍。通過引進(jìn)專業(yè)人才、組織專門培訓(xùn)、聘請(qǐng)專家等方式提升環(huán)境審計(jì)工作人員素質(zhì)。引進(jìn)專業(yè)人才，即引進(jìn)與環(huán)境審計(jì)相關(guān)的環(huán)境學(xué)、工程學(xué)、公共管理學(xué)等專業(yè)人才擴(kuò)充審計(jì)隊(duì)伍；組織專門培訓(xùn)，就是通過向?qū)徲?jì)人員傳授環(huán)境審計(jì)相關(guān)知識(shí)、講解環(huán)境審計(jì)工作方案、分析環(huán)境審計(jì)案例，引導(dǎo)其把握環(huán)境審計(jì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，提升環(huán)境審計(jì)能力；聘請(qǐng)專家，就是聘請(qǐng)項(xiàng)目評(píng)估師、工程師、環(huán)境專家等組成專家小組，參與審計(jì)項(xiàng)目或者為審計(jì)組提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和咨詢。三是強(qiáng)化環(huán)境審計(jì)理論研究。積極引進(jìn)國(guó)外環(huán)境審計(jì)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)， 形成環(huán)境審計(jì)實(shí)例匯編，推行審計(jì)項(xiàng)目課題化，以課題化研究成果指導(dǎo)我國(guó)環(huán)境審計(jì)實(shí)踐。

（五）強(qiáng)化政府環(huán)境審計(jì)結(jié)果執(zhí)行

一是增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)理念和環(huán)境保護(hù)意識(shí)，引導(dǎo)政府在制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)注重環(huán)境效益，向公眾宣傳政府環(huán)境審計(jì)的意義和作用，強(qiáng)化他們對(duì)環(huán)境審計(jì)的認(rèn)知，提高他們對(duì)審計(jì)結(jié)果的關(guān)注度，引導(dǎo)他們加強(qiáng)對(duì)環(huán)境責(zé)任人的社會(huì)監(jiān)督。二是加大環(huán)境審計(jì)結(jié)果的責(zé)任追究和處理處罰力度。對(duì)未履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任的行為問責(zé)、追責(zé) ，并將環(huán)境責(zé)任履行情況作為考評(píng)、任用、獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的標(biāo)準(zhǔn)之一，以此來(lái)提高責(zé)任人的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，增強(qiáng)其履行保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源職責(zé)的主動(dòng)性和積極性。三是建立環(huán)境審計(jì)整改長(zhǎng)效機(jī)制，保障審計(jì)問題整改。建立和完善環(huán)境審計(jì)整改結(jié)果報(bào)告和公告制度，將被審計(jì)單位的整改情況和審計(jì)建議的落實(shí)情況向社會(huì)公眾公告，充分利用社會(huì)公眾的監(jiān)督力量；建立環(huán)境審計(jì)整改跟蹤檢查制度，要求被審計(jì)單位按時(shí)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)報(bào)送問題整改情況，并對(duì)整改情況進(jìn)行跟蹤檢查和復(fù)核，確保環(huán)境審計(jì)問題得到全面徹底的整改、環(huán)境審計(jì)意見和建議得到落實(shí)、環(huán)境審計(jì)結(jié)果得到有效執(zhí)行。

（作者單位：西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）