工程變更原因及加強(qiáng)管理的措施

祁亞梅

工程變更是在工程項目實施過程中，以工程量清單施工項目為單位，比較施工圖紙、設(shè)計變化與投標(biāo)時的工程量清單、招標(biāo)圖紙、技術(shù)條款、邊界條件等兩者在材料、工藝、功能、構(gòu)造、尺寸、技術(shù)指標(biāo)、工程數(shù)量、主要施工方法等方面做出的改變。它是引起工程價款變化的主要因素。近年來工程變更管理不規(guī)范，隨意變更，致使結(jié)算價款較合同價增加較多的情況時有發(fā)生。大量的變更讓一些施工企業(yè)先求中標(biāo)而后求利潤成為可能，擾亂了建筑市場，增加了工程管理難度，形成管理漏洞，使投資效益下降，也為一些人貪污腐敗、違法犯罪提供了機(jī)會。

一、形成工程變更的原因

（一）設(shè)計深度不夠?qū)е碌墓こ套兏?/p>

一是項目決策時設(shè)計深度不夠，對項目可行性和必要性，以及建成后的效益深入分析和科學(xué)論證不夠，一些項目在立項目時就存在“先天缺陷”， 致使項目在建設(shè)中邊建邊改。如審計人員在對某異地重建項目進(jìn)行審計時，發(fā)現(xiàn)項目批復(fù)建設(shè)內(nèi)容只有主樓建設(shè)，而無室外配套設(shè)施建設(shè)，這使得項目建設(shè)內(nèi)容增加成為必然，且因配套設(shè)施未做規(guī)劃，資金未落實而無法建設(shè)，致使主樓建成兩年仍無法投入使用，項目效益難以發(fā)揮。二是施工圖設(shè)計深度不夠或存在缺陷，導(dǎo)致項目實施過程中問題較多，變更較大。審計中發(fā)現(xiàn)有些設(shè)計單位在無勘察報告情況下就出具了設(shè)計圖紙，有些設(shè)計未對現(xiàn)場情況充分考慮，存在設(shè)計深度不夠或缺陷。如在對某原址新建項目進(jìn)行審計時，審計人員發(fā)現(xiàn)該新建建筑緊臨其它建筑，基礎(chǔ)開挖必然涉及基坑防護(hù)，但該設(shè)計圖中無基坑防護(hù)的設(shè)計方案，工程開始施工后，建設(shè)單位只得再次委托設(shè)計部門以變更圖形式增加設(shè)計。

（二）工程量清單文件編制不規(guī)范、清單描述模糊或不準(zhǔn)確，清單工程量計算錯誤，漏項缺項，形成工程變更

我國目前實行的是工程量清單計價辦法，工程量清單編制的科學(xué)性和完整性直接影響到工程造價的準(zhǔn)確性。因大多建設(shè)單位無編制工程量清單的能力和資質(zhì)，目前工程量清單的編制一般都是由建設(shè)單位委托中介機(jī)構(gòu)編制，而中介機(jī)構(gòu)在此方面的水平良莠不齊，對中介機(jī)構(gòu)清單編制錯誤的責(zé)任追究制度執(zhí)行較弱，有些中介機(jī)構(gòu)編制清單時不負(fù)責(zé)，缺項漏項情況時常發(fā)生。

（三）招標(biāo)過程不規(guī)范造成工程變更

一是建設(shè)單位為減少交納費(fèi)用等原因，通過在招標(biāo)時降低裝修標(biāo)準(zhǔn)、人為甩項，取消必建項目，壓低招標(biāo)價等，到實際施工時再將此部分以變更形式予以增加。二是暫定材料價設(shè)置不合理。主要表現(xiàn)是暫定材料價格過多和暫定價格與實際市場價相差較大，如對某工程審計中發(fā)現(xiàn)，工程招標(biāo)時將涉及的大部分材料價格確定為暫定價（合同工期為70天的工程，工程暫定材料達(dá)169種，建設(shè)過程中建設(shè)單位因各種因素限制僅認(rèn)質(zhì)認(rèn)價68種，實際認(rèn)價材料僅占應(yīng)認(rèn)價的40%，材料差價一項就增加工程價款110余萬元，占工程總變更增加價款的70%）。某工程一項材料價格暫定價為12萬元，最終雙方認(rèn)定價款為72萬元，增加60萬元，占暫定價的500%。這種做法使工程管理的難度加大，加之政府建設(shè)項目大多由建設(shè)單位人員自行管理，且這些人員大多無工程管理經(jīng)驗和相關(guān)專業(yè)知識，與施工方較強(qiáng)的專業(yè)性人員形成較大的信息不對等，施工方往往會將增加價款的材料讓建設(shè)方認(rèn)價，而對于減少價款的材料消極對待，將材料的價格風(fēng)險大部分轉(zhuǎn)嫁到建設(shè)方。三是評標(biāo)辦法不合理，有些項目直接確定以低價中標(biāo)，對價格的合理性不做分析。由于招標(biāo)市場的激烈競爭，大部分施工單位都是先求中標(biāo)而后求利潤。中標(biāo)后，施工企業(yè)要想獲得較大利潤，就必然在施工過程中想方設(shè)法采用變更來增加造價，以賺取更多利潤。

（四）造價管理意識淡薄，管理不當(dāng)

一是部分建設(shè)單位控制工程造價意識淡薄，專業(yè)技術(shù)人員不足，對工程施工承包商提出的問題不能正確分析判斷，往往是輕信承包商意見，使一些不合理的變更、設(shè)計修改增加，從而增加工程造價。二是責(zé)任追究制度尚不健全，管理責(zé)任落實和問責(zé)難度大，致使有些建設(shè)單位在項目建設(shè)中講排場比闊氣，擅自提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、裝修標(biāo)準(zhǔn)，在工程管理中慷國家之慨。三是工程簽證管理不規(guī)范、不及時。工程完工后集中補(bǔ)簽，安排一些不懂工程管理或與項目不相干人員簽證，有些項目監(jiān)理方人員履職不到位，甚至和施工方沆瀣一氣，項目業(yè)主單位現(xiàn)場管理人員不負(fù)責(zé)任，簽證時只簽證變更增加項目，不簽證或少簽證變更減少項目。

二、加強(qiáng)工程簽證管理的措施

（一）加強(qiáng)推行總承包制

工程總承包是指從事工程總承包的企業(yè)受業(yè)主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設(shè)計、采購、施工、試運(yùn)行（交工驗收）等實行全過程或若干階段的承包。工程總承包有利于控制工程造價，提升招標(biāo)層次，在強(qiáng)化設(shè)計責(zé)任的前提下，通過概念設(shè)計與價格的雙重競標(biāo)，把“投資無底洞”消滅在工程發(fā)包之中。而且實行整體性發(fā)包，可以大幅度降低招標(biāo)成本。

（二）提高設(shè)計精度和深度

設(shè)計階段是投資控制的龍頭，是處理好經(jīng)濟(jì)和技術(shù)之間的紐帶，是項目成敗的關(guān)鍵，要想控制好政府建設(shè)項目投資，就必須把好這個關(guān)。一是要加強(qiáng)項目可行性研究，對項目的可行性和必要性，以及建成后的效益進(jìn)行深入分析和科學(xué)論證，做好可行性研究報告，編制好項目建議書，并且保證投資估算的全面性、準(zhǔn)確性，為政府的決策提供更科學(xué)、可靠的資料；二是把好施工圖設(shè)計關(guān)。大型項目要以招標(biāo)形式確定設(shè)計單位，要認(rèn)真仔細(xì)地編制招標(biāo)文件，提高招標(biāo)文件的針對性。選擇負(fù)責(zé)、有資質(zhì)的設(shè)計單位進(jìn)行項目設(shè)計。同時要加大政府投資項目對勘察、設(shè)計重大缺陷的責(zé)任追究制，要將出現(xiàn)重大設(shè)計缺陷的設(shè)計單位納入政府投資項目設(shè)計招標(biāo)黑名單，同時明確責(zé)任追究辦法，設(shè)計單位應(yīng)計提風(fēng)險基金，對因設(shè)計造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。堅持設(shè)計與造價結(jié)合，設(shè)計在注重技術(shù)和外觀時，要盡可能降低工程的資金投入，提高資金使用效益，適當(dāng)引入激勵機(jī)制。

（三）規(guī)范工程招投標(biāo)和合同簽訂

設(shè)計圖一經(jīng)確定，工程招標(biāo)就應(yīng)嚴(yán)格按審定的設(shè)計圖進(jìn)行招標(biāo)，而不應(yīng)在招標(biāo)時對設(shè)計圖的內(nèi)容進(jìn)行過多的變更、修改，增加不確定因素。同時提高對招標(biāo)工程量清單編制準(zhǔn)確性的認(rèn)識，要科學(xué)合理地確定暫定材料價格的數(shù)量，確保最高限價的科學(xué)性和合理性。施工方中標(biāo)后，簽訂合同和招標(biāo)文件規(guī)定應(yīng)一致，而不應(yīng)簽訂與招標(biāo)文件規(guī)定不一致甚至相矛盾的條款。

（四）加強(qiáng)工程項目建設(shè)中的管理

一是健立健全政府投資建設(shè)項目工程變更管理制度。建設(shè)行政管理部門應(yīng)研究制定政府投資建設(shè)項目工程變更規(guī)范性文件，規(guī)范工程變更程序。對政府投資項目中工程項目變更簽證可實行報請制度，明確報請程序，并發(fā)揮各個部門的聯(lián)動機(jī)制，對不經(jīng)過報請程序擅自變更增加工程價款的行為，財政或建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)不予撥付工程款，審計部門亦不予以認(rèn)可，并由紀(jì)檢、監(jiān)察部門追究相關(guān)人員責(zé)任。二是建立健全項目超投資責(zé)任追究倒查制度。項目完成后要對項目進(jìn)行評審，分析超投資原因，實行責(zé)任追究倒查。

（作者單位：陳倉區(qū)審計局）