論我國對地方政府性債務(wù)的管理

王彪華

近年來，我國政府性債務(wù)問題越來越受到實務(wù)部門和理論界的關(guān)注，而地方政府性債務(wù)的規(guī)模、風(fēng)險和舉債行為等更是得到重視。對于地方政府來說，政府性債務(wù)不僅影響了財政良性運行和經(jīng)濟社會可持續(xù)性發(fā)展，還影響到基層政權(quán)運轉(zhuǎn)、政府信用和威信等。研究地方政府性債務(wù)的管理，對加強政府性債務(wù)管理、分析地方政府舉債行為、探求政府舉債動因和化解政府性債務(wù)具有一定的現(xiàn)實意義。

我國對地方政府性債務(wù)管理的歷史沿革

我國地方政府舉債歷史悠久，在計劃經(jīng)濟時期、改革開放初期和當(dāng)前都具有不同的特點。梳理我國不同時期對地方政府性債務(wù)管理歷史，對當(dāng)前如何管理地方政府性債務(wù)具有借鑒價值。

在計劃經(jīng)濟時期，財政體制具有“統(tǒng)收統(tǒng)支”的集權(quán)型特征，中央政府通過制度規(guī)定對地方政府實行嚴格管理。在這個時期，中央政府壟斷著社會絕大多數(shù)資源，各級地方政府幾乎沒有可供自己支配的財力和財權(quán)，盡管中央政府為了發(fā)揮地方政府的積極性，實行過中央和地方之間的“比例分成，三年不變”體制（1958年）、“財政收支包干”體制（1971-1973年）等措施，甚至下放部分舉債權(quán)，如在建國初期，我國曾嘗試在一些地方發(fā)行地方債，這些地方債包括“東北生產(chǎn)建設(shè)折實公債”“地方經(jīng)濟建設(shè)折實公債”等；還出臺過一些專門發(fā)行債務(wù)的規(guī)定，如1958年4月中央《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，該決定允許省級政府在確有必要的時候，為籌集建設(shè)資金可發(fā)行地方建設(shè)公債。

從1979年開始，我國實行了以“放權(quán)讓利”為特征的經(jīng)濟體制改革。由于我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制實質(zhì)上是一種財政主導(dǎo)型經(jīng)濟，財政是整個經(jīng)濟體制的核心，所以這場以市場化為導(dǎo)向的改革是以財政改革為突破口的，改革內(nèi)容集中體現(xiàn)在政府與企業(yè)分配關(guān)系以及中央和地方政府關(guān)系的調(diào)整等方面。從財政體制的變遷上看，最重要的變化在于財政體制由單一制向各種分權(quán)性的包干制轉(zhuǎn)變。在這種相對統(tǒng)一的經(jīng)濟、財政政策下，對地方政府舉債管理也比較嚴格。

1994年實施“分稅制”后，伴隨著事權(quán)下放，地方政府成為一個重要的經(jīng)濟發(fā)展主體和調(diào)控主體，擔(dān)負了重要的經(jīng)濟發(fā)展職能。與此同時，出于財政收入規(guī)范化管理的目標，在財權(quán)的劃分中，主要是側(cè)重于稅收收入資源的劃分，而對于其他政府收入資源的劃分仍然側(cè)重于中央政府的統(tǒng)一調(diào)度，包括對地方政府舉債的管理。1994年預(yù)算法、1995年擔(dān)保法和1996年貸款通則等，這些規(guī)定都為控制地方政府實行預(yù)算赤字的債務(wù)融資提供了法律依據(jù)。現(xiàn)實中地方政府舉債行為以各種面目出現(xiàn)，如地方政府的財政部門直接提供擔(dān)保函或者寬慰函，通過各種融資平臺公司進行貸款，通過單位或者企業(yè)借款或者發(fā)行債券等等，在客觀上已經(jīng)形成了地方政府的融資體系，對其管理，形式上嚴格，實質(zhì)上松懈。

近年來，對地方政府性債務(wù)的管理措施逐漸加強，尤其是開展了兩次政府性債務(wù)審計后，各級政府積極采取有效措施，完善相關(guān)制度，消化存量債務(wù)，嚴控增量債務(wù)，清理規(guī)范融資平臺，取得了一定成效。地方政府性債務(wù)管理的制度更加完善，財政、金融監(jiān)管部門和地方政府都相繼出臺了規(guī)范和加強債務(wù)管理文件，內(nèi)容涉及完善國債和地方政府債券舉借、償還、使用和管理等。債務(wù)風(fēng)險防范措施不斷強化，通過建立風(fēng)險預(yù)警機制、償債準備金制度和財政獎補機制等措施化解存量債務(wù)。地方政府融資平臺償債能力有所增加，尤其是2010年國發(fā)[2010]19號文出臺后，對地方政府融資平臺進行清理規(guī)范，通過增加注冊資本、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和完善治理結(jié)構(gòu)等，提高其資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。

加強地方政府性債務(wù)管理的對策

對于數(shù)量龐大的地方政府性債務(wù)和層出不窮的舉債行為，如何進行規(guī)范和管理，使其走上良性發(fā)展軌道，是中央政府和地方政府面臨的共同課題。從我國對地方政府債務(wù)管理的歷程來看，已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗，但若要應(yīng)對日益復(fù)雜的形勢變化，還需要借鑒國際先進經(jīng)驗和做法，通過制度創(chuàng)新來加強對地方政府債務(wù)進行規(guī)范和管理。

（一）通過制度創(chuàng)新完善財稅管理體制，從根本上解決地方政府面臨的財政困難問題，是對地方政府性債務(wù)加強管理的基礎(chǔ)

無論是我國地方政府舉債發(fā)展歷程還是現(xiàn)實狀況，舉債的根本原因要么是事權(quán)過多，超過財力承受限度，要么是財力不足，收不抵支。要解決好這一問題，需要通過制度創(chuàng)新予以解決。針對地方政府事權(quán)過多的問題，需要通過制度創(chuàng)新明晰地方政府事權(quán)，建立起與其財力相匹配的事權(quán)體系，這單靠財政部門無法完成，需要各級政府全力協(xié)作，梳理各級政府事權(quán)，不得隨意將事權(quán)上升、下降或者轉(zhuǎn)移，這種制度創(chuàng)新是部門間、政府間博弈的過程，既需要通過頂層設(shè)計、全局部署，更需要包括財政部門在內(nèi)的各部門通力合作，協(xié)調(diào)配合。針對地方政府財力不足的問題，需要逐步完善地方政府稅收體系，調(diào)整各級政府間的財力劃分和分配機制。統(tǒng)一稅政的前提下，賦予省級政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限，培育地方支柱稅源，進一步擴大地方稅種，完善地方稅體系，并使各級政府都有自己的主體稅種，完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對財政困難地區(qū)的支持。

（二）加強對地方政府性債務(wù)的管理，重點是對存量債務(wù)的風(fēng)險管理和增量債務(wù)的規(guī)?？刂?/p>

從國外對地方債務(wù)管理的經(jīng)驗來看，主要是從存量債務(wù)和增量債務(wù)這兩方面下手。我國地方政府性債務(wù)要按照2014年國發(fā)[2014]43號文件要求，遵循“疏堵結(jié)合、分清責(zé)任、規(guī)范管理、防范風(fēng)險、穩(wěn)步推進”原則，建立起“借、管、用”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制。對于存量債務(wù)，繼續(xù)控制和化解債務(wù)風(fēng)險，按照建立風(fēng)險預(yù)警機制、風(fēng)險應(yīng)急處置機制和嚴肅財經(jīng)紀律的要求，重在貫徹落實已經(jīng)建立起的這些體制機制，真正在實踐中發(fā)揮作用而不是流于形式，尤其是對于存在的新情況，如近期推出的地方政府債務(wù)置換，目的是為了解決地方政府性債務(wù)陽光化、融資期限和成本優(yōu)化問題，需要進一步探索和完善。對于增量債務(wù)，通過建立規(guī)范運行的省級地方政府舉債融資機制，明確融資范圍和規(guī)范，并大力推行政府與社會資本合作模式，拓寬資金來源渠道，緩解政府資金壓力，通過建立責(zé)任追究制度加強債務(wù)監(jiān)管；嚴格執(zhí)行地方政府性債務(wù)的規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理，債務(wù)增量要實行限額管理并嚴格執(zhí)行報批制度，舉債在遵循市場化原則前提下，舉債程序和資金用途也都需要報批；將增量債務(wù)納入預(yù)算管理，增加透明度和監(jiān)管力度，等等。

（三）完善相關(guān)配套措施，建立起多元化的地方政府債務(wù)管理體系

繼續(xù)完善地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系，將地方政府性債務(wù)情況作為一個單獨考核指標進行考核，既要關(guān)注存量債務(wù)的化解情況，要關(guān)注增量債務(wù)的投向、規(guī)模和結(jié)構(gòu)等，尤其是相關(guān)制度規(guī)范的建設(shè)情況。將政府性債務(wù)納入地方黨委政府和部門領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計，在經(jīng)濟責(zé)任審計的計劃、方案、實施和報告等全過程都要對政府性債務(wù)的有關(guān)情況進行關(guān)注，不僅要注重問題導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)存在的問題和違法違規(guī)情況，更要注重制度建設(shè)，通過建章立制來解決根本性問題。繼續(xù)與相關(guān)部門搞好協(xié)調(diào)配合完善相關(guān)制度，這些制度除了上述的考核制度和審計制度外，還需要建立起債務(wù)報告、債務(wù)公告、債務(wù)統(tǒng)計、債務(wù)風(fēng)險等制度，這些制度建設(shè)需要財政、金融、審計、統(tǒng)計等部門的協(xié)調(diào)配合。

（作者單位：中國審計學(xué)會）