中國(guó)煙草行政自由裁量權(quán)的法律規(guī)制

郭哲　曠麗瓊

摘要：我國(guó)規(guī)范、監(jiān)管煙草行業(yè)和煙草市場(chǎng)的法律和行政法規(guī)賦予了國(guó)家煙草行政執(zhí)法部門對(duì)國(guó)家煙草市場(chǎng)秩序進(jìn)行監(jiān)督管理的職能。同時(shí)，為了煙草執(zhí)法部門能有效履行職責(zé)，法律、行政法規(guī)又賦予煙草行政執(zhí)法部門一定范圍的行政自由裁量權(quán)。目前我國(guó)煙草行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)在立法、執(zhí)法和監(jiān)督等方面存在著諸多的問(wèn)題，如何促進(jìn)煙草行政自由裁量權(quán)的規(guī)范行使，防止其被濫用，就成為法治中國(guó)建設(shè)中煙草行政執(zhí)法工作面臨的一個(gè)重要課題。

關(guān)鍵詞： 煙草行政執(zhí)法；裁量權(quán)；法律規(guī)制

中圖分類號(hào)：DF469文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-7217（2015）04-0141-04

煙草行政裁量權(quán)是煙草行政管理部門在煙草行政執(zhí)法中，根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，就煙草專賣以及其他相關(guān)事項(xiàng)而采取的一種自由選擇、自由決定的權(quán)力。與一般的行政執(zhí)法權(quán)相比，煙草行政自由裁量權(quán)具有自主性，煙草行政執(zhí)法部門可以在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)，對(duì)行政行為的內(nèi)容作出選擇，煙草行政自由裁量權(quán)同時(shí)又具有倫理性，這就決定了煙草行政自由裁量權(quán)存在被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。

一、我國(guó)煙草行政自由裁量權(quán)行使中存在的問(wèn)題

（一）自由裁量權(quán)行使不當(dāng)導(dǎo)致執(zhí)法主體錯(cuò)位

雖然煙草專賣執(zhí)法部門是煙草行政違法案件的主要查處機(jī)構(gòu)，但是根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行煙草法律法規(guī)，實(shí)際享有煙草行政違法行為查處權(quán)的機(jī)構(gòu)并不限于煙草專賣執(zhí)法部門，工商行政管理機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、海關(guān)等行政職能部門在煙草違法行為的查處方面存在明確的分工。因此，如果對(duì)某一煙草違法行為的定性不當(dāng)，或者對(duì)煙草違法行為的情節(jié)認(rèn)定存在偏差，就會(huì)導(dǎo)致上述執(zhí)法部門在案件管轄權(quán)上發(fā)生錯(cuò)位，而這屬于典型的濫用自由裁量權(quán)的表現(xiàn)。

（二）行政處罰顯失公正

煙草行政自由裁量權(quán)制度的設(shè)置，其目的在于通過(guò)賦予煙草行政執(zhí)法部門在事實(shí)和情節(jié)認(rèn)定、處罰種類和處罰幅度等方面的選擇權(quán)，實(shí)現(xiàn)煙草行政執(zhí)法的公正與合理。但是，在煙草行政法實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生某些執(zhí)法人員出于不法目的或其他方面的原因，在行使自由裁量權(quán)時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)不一，畸輕畸重，顯失公正。公平公正是行政執(zhí)法的基本價(jià)值訴求，煙草行政執(zhí)法亦不例外，這就要求煙草行政執(zhí)法主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一，執(zhí)法結(jié)果要公正。

（三）處罰方式上的濫用

《煙草專賣法》以及《煙草專賣法實(shí)施條例》規(guī)定了警告、罰款、沒(méi)收違法所得、責(zé)令關(guān)閉、責(zé)令停止生產(chǎn)、責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)等多種處罰方式。煙草行政執(zhí)法部門在具體的案件處理中，必須根據(jù)違法行為的情節(jié)以及其他相關(guān)因素在上述處罰方式范圍內(nèi)進(jìn)行選擇，否則即構(gòu)成濫用裁量權(quán)。但實(shí)踐中，在處罰方式的選擇和適用方面存在以下問(wèn)題：第一，少數(shù)地方的煙草行政執(zhí)法部門突破現(xiàn)行法規(guī)定的處罰種類，發(fā)展出一些法外處罰方式。一些地方的煙草行政執(zhí)法部門通過(guò)制定一些規(guī)范性文件，創(chuàng)造了一些新型的行政處罰種類或措施，并且在執(zhí)法實(shí)踐中大量適用。雖然這種方式可以克服行政管理法律法規(guī)的滯后性，但是，以部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章這些下位規(guī)范性文件任意改變或補(bǔ)充法律、行政法規(guī)的規(guī)定，其合法性令人懷疑。甚至有些煙草執(zhí)法人員擅自越權(quán)，對(duì)相對(duì)人用只有工商部門、公安部門才有權(quán)適用的吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、行政拘留等行政處罰措施，超出了煙草行政自由裁量權(quán)的范疇。第二，在現(xiàn)有的行政處罰方式范圍內(nèi)，很多地方的煙草行政執(zhí)法人員似乎對(duì)“罰款”這種處罰方式“情有獨(dú)鐘”，在對(duì)煙草行政違法行為進(jìn)行查處時(shí)，樂(lè)于適用“罰款”這一種處罰類型，甚至將“罰款”作為唯一的處罰手段，其他處罰措施很少得到適用，對(duì)煙草行政違法行為的處罰基本上被定格在是否罰款以及處以多少數(shù)額的罰款。罰款的過(guò)度適用，導(dǎo)致其他的處罰措施事實(shí)上形同虛設(shè)。

二、我國(guó)煙草行政自由裁量權(quán)存在問(wèn)題的成因分析

（一）執(zhí)法依據(jù)和裁量基準(zhǔn)規(guī)則存在漏洞

自由裁量權(quán)之所以被濫用，究其原因，最主要的還是由于煙草行政執(zhí)法依據(jù)存在較大漏洞，從而為煙草行政管理部門及其執(zhí)法人員留下了擅權(quán)的空間。例如，根據(jù)《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》第44條，要求聽(tīng)證的當(dāng)事人必須在煙草行政管理部門告知權(quán)利后的3日內(nèi)以書(shū)面形式提出申請(qǐng)，煙草行政管理部門應(yīng)在聽(tīng)證會(huì)舉行前的7日內(nèi)以書(shū)面形式告知當(dāng)事人聽(tīng)證會(huì)的舉行時(shí)間、地點(diǎn)等事宜，并將與聽(tīng)證有關(guān)的事宜向上級(jí)煙草行政執(zhí)法部門報(bào)告。該條雖然對(duì)聽(tīng)證程序作了比較詳細(xì)的規(guī)定，但是至少在以下方面存在缺漏：其一，沒(méi)有對(duì)聽(tīng)證的具體期限作出規(guī)定，這就可能導(dǎo)致煙草行政執(zhí)法部門在聽(tīng)證時(shí)限的確定上濫施裁量權(quán)，要么草草了事，要么“久聽(tīng)不決”。其二，沒(méi)有規(guī)定煙草行政執(zhí)法部門告知相對(duì)人權(quán)利的方式，也就是說(shuō)，究竟是應(yīng)書(shū)面告知還是可以口頭告知，該條沒(méi)有明確。此外，《煙草專賣法》以及《煙草專賣法實(shí)施條例》中的很多條文在內(nèi)容上過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，這就很容易導(dǎo)致煙草行政執(zhí)法部門在行使自由裁量權(quán)時(shí)難以受到控制，出現(xiàn)被濫用的現(xiàn)象。

裁量基準(zhǔn)制度[1]實(shí)際上是對(duì)法律規(guī)范的進(jìn)一步細(xì)化，從而為行政機(jī)關(guān)合理行使自由裁量權(quán)提供相對(duì)明確的依據(jù)。但是該制度在實(shí)際運(yùn)行中還存在諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：其一，裁量基準(zhǔn)規(guī)則本身內(nèi)容設(shè)計(jì)不科學(xué)。例如，2014年頒布的《湖南省煙草專賣行政處罰裁量基準(zhǔn)適用規(guī)則》第12條對(duì)可以從重處罰的具體情形作出了規(guī)定，但是其中的第（一）項(xiàng)所規(guī)定的“違法行為情節(jié)惡劣、危害后果較重的”仍然存在內(nèi)容不明確的問(wèn)題，因?yàn)闆](méi)有對(duì)何謂“危害后果較重”作出說(shuō)明和解釋，在執(zhí)法實(shí)踐中如何認(rèn)定危害后果是否較重還是要取決于執(zhí)法者較大的自由裁量權(quán)。其二，就是裁量基準(zhǔn)規(guī)則的適時(shí)性，有些裁量基準(zhǔn)是在制定當(dāng)時(shí)是科學(xué)的，但卻因時(shí)過(guò)境遷，已不能適應(yīng)現(xiàn)時(shí)的可觀情況而變得不科學(xué)。例如關(guān)于確定罰款數(shù)額的裁量標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)適當(dāng)提高。

（二）針對(duì)執(zhí)法人員考評(píng)和獎(jiǎng)懲機(jī)制亟待改善

為了改善行政執(zhí)法工作的法治效果和社會(huì)效果，有必要建立行政執(zhí)法績(jī)效考評(píng)制度，并根據(jù)考評(píng)結(jié)果對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲。雖然各級(jí)煙草行政執(zhí)法部門都建立了考評(píng)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，但是還存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：其一，考評(píng)偏離應(yīng)有的價(jià)值取向。片面追求辦案數(shù)量的提高，并將辦案數(shù)量的多少作為評(píng)價(jià)執(zhí)法人員工作業(yè)績(jī)的主要指標(biāo)，進(jìn)而作為對(duì)其實(shí)施獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。其二，沒(méi)有建立起合理的獎(jiǎng)懲規(guī)則。績(jī)效考評(píng)的結(jié)果是對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。很多地方的煙草專賣行政部門制定的《煙草專賣行政執(zhí)法責(zé)任制考核獎(jiǎng)懲制度》中很少將“合理行使自由裁量權(quán)”作為考核的內(nèi)容，執(zhí)法人員即便濫用自由裁量權(quán)也基本上不會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)法責(zé)任。endprint

（三）沒(méi)有建立良好的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制

首先，行政監(jiān)督疲軟。表現(xiàn)在：（1）行政復(fù)議機(jī)制由于其自身的局限性，很難起到應(yīng)有的監(jiān)督作用。在煙草行政執(zhí)法中，行政復(fù)議從根本上說(shuō)，是煙草行政執(zhí)法部門的自我監(jiān)督，[2]這就相當(dāng)于執(zhí)法部門既是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判官，在行政復(fù)議的過(guò)程中很難做到公正、合理，從而使行政復(fù)議的監(jiān)督功能大打折扣。（2）執(zhí)法責(zé)任制沒(méi)有得到很好的貫徹。煙草行政執(zhí)法檢查工作中，存在著嚴(yán)重的“走過(guò)場(chǎng)”、“花架子”、“一陣風(fēng)”等不良傾向。很多地方的煙草行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)濫用自由裁量權(quán)的執(zhí)法行為往往采取的是寬容甚至放任的態(tài)度，以批評(píng)教育、寫(xiě)檢查等“不痛不癢”的措施代替責(zé)任追究，從而使行政執(zhí)法責(zé)任追究機(jī)制形同虛設(shè)[3]。

其次，司法監(jiān)督機(jī)制所發(fā)揮的作用有限。司法權(quán)可以對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查，但是，根據(jù)現(xiàn)行法，司法權(quán)只能對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，也就意味著，對(duì)于具體行政行為是否合理，司法審查無(wú)能為力[4]。不僅如此，即便是對(duì)行政執(zhí)法行為的合法性進(jìn)行司法審查時(shí)，也因?yàn)樾姓?quán)的過(guò)于強(qiáng)盛，而使得司法審查陷入想審查而不敢審查的尷尬境地。司法審查制度的缺失和不足是導(dǎo)致煙草行政自由裁量權(quán)被濫用現(xiàn)象得不到有效遏制的一個(gè)重要原因。

三、規(guī)制煙草行政自由裁量權(quán)的對(duì)策

（一）健全煙草行政自由裁量權(quán)立法

1.完善煙草行政法律法規(guī)。其一，在煙草行政自由裁量權(quán)的授予方面，要嚴(yán)格貫徹必要性原則和審慎原則。對(duì)于那些不得不授予的自由裁量權(quán)，要通過(guò)《煙草專賣法》、《煙草專賣法實(shí)施條例》、《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》等規(guī)范性文件予以保留或者及時(shí)、合理且適度地確立，而對(duì)于那些已沒(méi)有必要繼續(xù)保留的行政自由裁量權(quán)，則應(yīng)果斷地限制其適用或者干脆取消[5]。其二，應(yīng)當(dāng)著力完善《煙草專賣法》、《煙草專賣法實(shí)施條例》、《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》等規(guī)范性文件中的概括、原則性規(guī)定。對(duì)于那些賦予行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的法律規(guī)范，要根據(jù)執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行補(bǔ)充和變更。還要通過(guò)立法解釋，明確執(zhí)法依據(jù)中內(nèi)容不明晰的概念，例如對(duì)“數(shù)量較大”、“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)輕微”等表述進(jìn)行解釋說(shuō)明。其三，在《煙草專賣法》中改變煙草經(jīng)營(yíng)主體和煙草行政執(zhí)法主體合為一體的現(xiàn)行體制。如此，不僅可以促進(jìn)煙草行政執(zhí)法和煙草經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的專業(yè)化，提高執(zhí)法效率，還可以避免因“政企不分”而導(dǎo)致的監(jiān)督疲軟現(xiàn)象。

2.建立健全煙草行政裁量基準(zhǔn)制度。

煙草行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度不僅要解決規(guī)則統(tǒng)一問(wèn)題，更要在具體制度的設(shè)計(jì)和適用方面對(duì)影響煙草行政裁量權(quán)的因素做出明確界定。[6]在煙草專賣行政處罰案件中，最重要的莫過(guò)于對(duì)違法行為的情節(jié)進(jìn)行裁量，因?yàn)檫`法情節(jié)關(guān)系到行政處罰的種類和幅度。在對(duì)違法情節(jié)進(jìn)行認(rèn)定時(shí)，違法行為的實(shí)施次數(shù)、涉煙制品的數(shù)量、行為涉及的地域范圍以及行為持續(xù)的時(shí)間長(zhǎng)短等因素均可能影響到違法行為的情節(jié)輕重，因此，在裁量權(quán)的行使過(guò)程中，要綜合考慮這些因素，而不能只考慮某一個(gè)方面。非決定性因素對(duì)裁量的影響較小，一般不會(huì)在裁量基準(zhǔn)制度中得到體現(xiàn)，可交由煙草執(zhí)法者結(jié)合具體案件情況自行把握。[7]這就需要發(fā)揮執(zhí)法人員的主觀能動(dòng)性，將那些非決定性因素作為裁量的隱形依據(jù)，以克服裁量基準(zhǔn)制度之剛性所帶來(lái)的不足。

（二）完善煙草行政自由裁量權(quán)執(zhí)法機(jī)制

1.更新行政執(zhí)法理念。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出，行政執(zhí)法工作要貫徹以人為本的基本精神，始終以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益作為執(zhí)法的起點(diǎn)和終點(diǎn)。人性化執(zhí)法并不僅僅停留在抽象層面的“以人為本”或“人文關(guān)懷”，更應(yīng)當(dāng)落實(shí)到執(zhí)法實(shí)踐中，其中，嚴(yán)格依法定程序?qū)嵤﹫?zhí)法行為是其應(yīng)有之義，只有尊重程序，貫徹程序正義，才能保障相對(duì)人人權(quán)[8]。另一方面，加強(qiáng)與行政相對(duì)人之間的溝通，建立暢通的雙向溝通和交流機(jī)制，及時(shí)獲取來(lái)自相對(duì)人的信息，同時(shí)向相對(duì)人宣傳與執(zhí)法有關(guān)的法律法規(guī)和政策，并做到勇于接受來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督[9]。

2.提高煙草行政執(zhí)法人員的素質(zhì)。行政執(zhí)法是人實(shí)施的行為，行政主體的素質(zhì)和執(zhí)法技能對(duì)行政執(zhí)法的效果會(huì)產(chǎn)生深刻的影響，沒(méi)有高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍，即便作為執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性法律文件制定得很完善，也不能達(dá)到預(yù)期的執(zhí)法效果。因此，大力加強(qiáng)煙草行政隊(duì)伍自身的建設(shè)是煙草行政法律法規(guī)得以有效運(yùn)行的必要條件。

要解決這一問(wèn)題首先就要提高執(zhí)法人員的準(zhǔn)入門檻，把好“入門”關(guān)。各級(jí)煙草專賣局在對(duì)專賣執(zhí)法隊(duì)伍的人員的選聘上，應(yīng)當(dāng)從思想作風(fēng)、文化程度等方面進(jìn)行嚴(yán)格審核把關(guān)。在崗的專賣執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)通過(guò)煙草專賣管理崗位技能鑒定考試，取得煙草專賣執(zhí)法資格。以保障專賣執(zhí)法隊(duì)伍依法執(zhí)法的素質(zhì)和能力。第二，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高煙草行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。既要堅(jiān)持理論與實(shí)踐相結(jié)合，提高內(nèi)容的實(shí)用性和可操作性。培訓(xùn)的內(nèi)容可模仿日常的執(zhí)法情景，以實(shí)際的執(zhí)法操作為主。也要重視職業(yè)素質(zhì)建設(shè)。培養(yǎng)煙草行政執(zhí)法人員的服務(wù)意識(shí)及創(chuàng)新能力，創(chuàng)造性地行使自由裁量權(quán)分析，解決煙草行政執(zhí)法過(guò)程的難題。

3.加強(qiáng)對(duì)煙草行政執(zhí)法工作的績(jī)效考核?？?jī)效考核是由考核目標(biāo)、考核指標(biāo)體系以及具體的考核方法構(gòu)成的一個(gè)完整體系。在制定考核目標(biāo)時(shí)，既要考慮到應(yīng)然的執(zhí)法效果，也要與煙草行政執(zhí)法部門的職責(zé)權(quán)限保持一致。也就是說(shuō)，在制定考核目標(biāo)時(shí)，主要以煙草行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的不同部門的職能為依據(jù)，同時(shí)要結(jié)合具體執(zhí)法人員的職務(wù)等級(jí)進(jìn)行具體化和區(qū)別對(duì)待。績(jī)效考核指標(biāo)的制定既要考慮到執(zhí)法案件的數(shù)量，更要注重執(zhí)法質(zhì)量，杜絕只看數(shù)量忽略質(zhì)量的片面考核。在考核主體方面，應(yīng)在煙草行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置一個(gè)具有相對(duì)獨(dú)立性的專門考核機(jī)構(gòu)，以確?？己私Y(jié)果的公平和客觀。

（三）完善煙草行政自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督制約機(jī)制

1.加強(qiáng)行政監(jiān)督。行政監(jiān)督效果的改善除了要增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的自覺(jué)性之外，還應(yīng)建立健全錯(cuò)案追究機(jī)制，通過(guò)對(duì)違法行政執(zhí)法行為進(jìn)行責(zé)任追究，強(qiáng)化執(zhí)法主體的責(zé)任意識(shí)和依法行政意識(shí)。在對(duì)相關(guān)執(zhí)法人員進(jìn)行責(zé)任追究之前，首先需要明確的是執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍，只有以此為前提，才能進(jìn)一步判斷執(zhí)法主體是否依法履行了職權(quán)，進(jìn)而決定是否對(duì)其進(jìn)行相關(guān)的責(zé)任追究。在對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行責(zé)任追究時(shí)，要區(qū)分不同情形[10]。endprint

2.強(qiáng)化司法審查。司法審查應(yīng)當(dāng)對(duì)煙草行政裁量權(quán)行使行為進(jìn)行最終審查，司法審查是正義的最后一道防線，其可以彌補(bǔ)其他監(jiān)督方式的不足，現(xiàn)實(shí)地提高其他沖突解決手段的適用機(jī)率[11]。因此，在對(duì)煙草行政裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，保證司法機(jī)關(guān)擁有最終審查權(quán)是很有必要的。應(yīng)該擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)對(duì)煙草行政執(zhí)法行為進(jìn)行審查的具體范圍，把煙草行政執(zhí)法中的抽象行政行為納入司法監(jiān)督范圍，加大司法行政自由裁量權(quán)監(jiān)督力度。

3.強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。要充分發(fā)揮新聞媒介的監(jiān)督和引導(dǎo)作用，盡可能拓展并維護(hù)新聞媒體的話語(yǔ)空間，一旦新聞媒體的監(jiān)督作用充分發(fā)揮，那些嚴(yán)重偏離法治軌道的煙草行政執(zhí)法行為得到糾正的幾率就越大，不僅如此，還能起到一種類似于聲譽(yù)機(jī)制的作用，從而預(yù)防濫用煙草行政裁量權(quán)行為的再次發(fā)生。此外，通過(guò)新聞媒介，還可以讓社會(huì)公眾了解并正確認(rèn)識(shí)煙草行政執(zhí)法活動(dòng)，這就在一定程度上減少煙草行政執(zhí)法的阻力，促進(jìn)社會(huì)公眾尤其是煙草行政相對(duì)人權(quán)利意識(shí)的提高。

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（責(zé)任編輯：王鐵軍）

Abstract：As regulations of tobacco industry and tobacco market laws and administrative rules give China's tobacco administrative authorities the role of managing and regulating the national tobacco market order. At the same time， in order to perform their duties according to law， tobacco law enforcement can give the enforcement authorities a range of administrative discretion. But due to reasons such as legislation， law enforcement and supervision， China's tobacco administrative law enforcement exists many problems in the exercise of discretion. How to promote administrative discretion， to prevent its abuse， has become an important problem in the rule of law in the construction of China's administrative law enforcement in tobacco industry.

Key words：Tobacco administration； Discretion； Legal regulationendprint