日本行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為法律規(guī)制問(wèn)題研究

李小明　沈敏

摘要：日本反壟斷法上沒(méi)有行政壟斷的定義，但確有行政機(jī)關(guān)利用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，日本的經(jīng)濟(jì)規(guī)制及其統(tǒng)制型經(jīng)濟(jì)模式為其行為產(chǎn)生的原因。日本行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為主要表現(xiàn)為行政指導(dǎo)的卡特爾和行政參與的串通招標(biāo)投標(biāo)行為。日本采用禁止私人壟斷法和行政法路徑對(duì)行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)制。日本采取行政、民事、刑事責(zé)任立法來(lái)規(guī)制行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為。我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持行政壟斷規(guī)制專門(mén)立法的特設(shè)制度，借鑒日本規(guī)制行政壟斷的經(jīng)驗(yàn)，并加大對(duì)行政壟斷的處罰力度。

關(guān)鍵詞：行政壟斷；行政限制競(jìng)爭(zhēng)；行政指導(dǎo)；經(jīng)濟(jì)規(guī)制

一、問(wèn)題的提出

行政壟斷規(guī)制是我國(guó)《反壟斷法》的重要任務(wù)，《反壟斷法》對(duì)此有專章規(guī)定，有第8條、第32條至第37條以及第51條，共計(jì)8個(gè)條文。《反壟斷法》總共才57個(gè)條文，卻用8個(gè)條文分別于總則、具體制度及其法律責(zé)任上對(duì)行政壟斷作出專門(mén)規(guī)定，足見(jiàn)行政壟斷規(guī)制在《反壟斷法》中的重要性。然而，由于我國(guó)缺乏深厚的競(jìng)爭(zhēng)文化土壤，特別是行政制度改革尚未到位，行政壟斷規(guī)制實(shí)踐中頗受詬病，批評(píng)之聲?？M于耳。因此，行政壟斷規(guī)制制度研究仍具有重要的意義。

日本作為完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，有厚實(shí)的競(jìng)爭(zhēng)文化，是亞洲最早頒布反壟斷法的國(guó)家。日本頒布《禁止私人壟斷及確保公正交易法》后開(kāi)始并沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行該法，政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)形成了一個(gè) “統(tǒng)制型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。二戰(zhàn)后，為了加快向工業(yè)化經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，日本在國(guó)內(nèi)實(shí)行廣泛的行政規(guī)制，其《禁止私人壟斷法》實(shí)施處于消極與停滯階段反而逐步形成了“統(tǒng)制型”的政府規(guī)制模式。此種模式的最大特點(diǎn)是政府對(duì)市場(chǎng)功能的替代，即政府通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、價(jià)格管制、數(shù)量限制等管制方式直接對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行全面、深入的干預(yù)，并以實(shí)質(zhì)上具有法律約束力的“行政指導(dǎo)”調(diào)控企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[1]。這種模式當(dāng)然不可避免地使日本出現(xiàn)了各種經(jīng)濟(jì)壟斷行為，包括政府部門(mén)實(shí)施的行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為。為規(guī)制壟斷行為，上世紀(jì)70、80年代日本啟動(dòng)了對(duì)行政規(guī)制模式的改革，同時(shí)強(qiáng)化《禁止私人壟斷法》執(zhí)法，取得了卓越成效。因此，該法及相關(guān)意見(jiàn)指南成為日本規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序極具代表性的法律。鑒于日本與我國(guó)為東亞近鄰國(guó)家，文化傳統(tǒng)相近并互為影響，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中，政府都起主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，研究日本的反壟斷法立法特別是日本對(duì)行政規(guī)制模式的改革及其對(duì)行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制是非常重要的，有助于修改和完善我國(guó)行政壟斷規(guī)制制度。

為此，我們要問(wèn)的是，日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中有沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為？日本對(duì)行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為是如何規(guī)制的？日本有沒(méi)有設(shè)立行政壟斷規(guī)制制度？如果有，其制度形成的原因及背景是什么？日本的規(guī)制制度與我國(guó)相比有何異同和優(yōu)劣？日本的立法及實(shí)踐對(duì)我國(guó)規(guī)制行政壟斷制度的修改完善是否有借鑒意義？帶著這些疑問(wèn)，本文擬通過(guò)對(duì)日本的立法和實(shí)踐進(jìn)行探討、分析，以為我國(guó)立法之完善提供建議。

二、日本規(guī)制行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為立法分析

日本的《禁止私人壟斷法》對(duì)規(guī)制行政性限制競(jìng)爭(zhēng)并沒(méi)有作出專門(mén)規(guī)定，也沒(méi)有關(guān)于行政性限制競(jìng)爭(zhēng)的專門(mén)定義。日本經(jīng)濟(jì)法學(xué)者普遍認(rèn)為“行政壟斷是社會(huì)主義體制國(guó)家特有的現(xiàn)象，在日本鮮有發(fā)現(xiàn)”。盡管如此，但并不代表日本不存在類似于我國(guó)行政壟斷的限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。正如古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派指出的，無(wú)論過(guò)去、現(xiàn)在還是將來(lái)，政府的限制競(jìng)爭(zhēng)都是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)損害最甚的行為[2]。日本行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為具體表現(xiàn)有兩種形式：行政指導(dǎo)的卡特爾和行政參與的串通招標(biāo)投標(biāo)行為。

（一）與行政壟斷相關(guān)的法律概念

1、經(jīng)濟(jì)規(guī)制

在我國(guó)行政壟斷是指行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除和限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，日本對(duì)應(yīng)的概念是經(jīng)濟(jì)規(guī)制。經(jīng)濟(jì)規(guī)制是指為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，政府按一定的法規(guī)、制度等對(duì)企業(yè)和國(guó)民的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)、限制的行為[3]。經(jīng)濟(jì)規(guī)制是行政規(guī)制中的一種，被認(rèn)為是行政作用法在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法中的延伸。行政規(guī)制若對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，則應(yīng)當(dāng)受到《禁止私人壟斷法》的調(diào)整。在經(jīng)濟(jì)規(guī)制法中，反壟斷法作為經(jīng)濟(jì)秩序法以維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)為目的并建立在經(jīng)濟(jì)秩序法的基礎(chǔ)上，以協(xié)調(diào)、發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)為目的，有必要進(jìn)行各種規(guī)制的經(jīng)濟(jì)規(guī)制法也包含其中[4]。日本經(jīng)濟(jì)規(guī)制法基本上囊括了所有以發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)為目的規(guī)制經(jīng)濟(jì)的法。由于近代日本采用的體制遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方，為趕超發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，政府不得不依靠自身力量來(lái)培育企業(yè)與市場(chǎng)。以上背景使日本普遍認(rèn)為，國(guó)家對(duì)企業(yè)的扶持和統(tǒng)制是理所當(dāng)然，因此競(jìng)爭(zhēng)法極少被關(guān)注；如此背景下日本企業(yè)的行為活動(dòng)一切服從政府的行政指令，因此日本不可避免的會(huì)出現(xiàn)限制、排除競(jìng)爭(zhēng)的行為。

2、行政指導(dǎo)

在日本，政府官僚與商業(yè)之間有許多非正式的溝通方式，這些非正式溝通方式的固定化阻礙了禁止壟斷法的實(shí)施[5]，行政指導(dǎo)就是此溝通方式中最重要的一種。行政指導(dǎo)是指行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目的在行政活動(dòng)中向行政相對(duì)人實(shí)施的不具有法律約束力但事實(shí)上期待相對(duì)人履行或者不履行某種行為的活動(dòng)[6]。日本《行政程序法》第2條第6款將行政指導(dǎo)定義為：“為實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，行政機(jī)關(guān)在其任務(wù)或所掌管事務(wù)（法令上所規(guī)定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)實(shí)施的事務(wù)）的范圍內(nèi)，請(qǐng)求特定人作為或者是不作為的指導(dǎo)、勸告、提出意見(jiàn)及其他形式的行為，它不屬于處分”[7]。行政指導(dǎo)并非隨行政法體系的引進(jìn)而產(chǎn)生，相反該種措施已存在很長(zhǎng)一段時(shí)間。最初日本并未給行政指導(dǎo)明確的法律定義，直到19世紀(jì)60年代由于其廣泛使用才引起了學(xué)者的關(guān)注。

行政指導(dǎo)不具有強(qiáng)制力，行政相對(duì)人有意愿選擇是否做出符合行政指導(dǎo)的行為，若行政指導(dǎo)的內(nèi)容使行政相對(duì)人的利益受到侵犯，由于其不具有強(qiáng)制的執(zhí)行力，因此行政相對(duì)人不能提起行政訴訟，但是為補(bǔ)償損失可以提起國(guó)家賠償訴訟。因?yàn)樾姓笇?dǎo)具有行政所需要的靈活性及確保行政需要的彈性，所以實(shí)施領(lǐng)域極為廣泛，但實(shí)施中也存在著各式各樣的問(wèn)題。行政指導(dǎo)本應(yīng)由行政相對(duì)人自由選擇，但基于政府的權(quán)威性而具有事實(shí)上的強(qiáng)制力，一定情況下違背了相對(duì)人的意愿。行政指導(dǎo)并非一律受到反壟斷法的規(guī)制，只有當(dāng)其內(nèi)容涉及進(jìn)入、退出市場(chǎng)、商品價(jià)格、數(shù)量、設(shè)備等，且可能限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并對(duì)市場(chǎng)機(jī)制帶來(lái)不利影響，如損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、侵害經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益，才會(huì)受到反壟斷法的規(guī)制。

3、串通投標(biāo)

串通投標(biāo)行為是指在招標(biāo)時(shí)（包括共同概算）參加投標(biāo)者通過(guò)事前協(xié)議，事先決定出中標(biāo)者（預(yù)定中標(biāo)者）及中標(biāo)價(jià)格，使招標(biāo)活動(dòng)完全變成一種形式的行為。串通投標(biāo)行為有企業(yè)團(tuán)體型串通投標(biāo)和行政參與型串通投標(biāo)兩種形式。企業(yè)團(tuán)體串通投標(biāo)的行為適用《禁止私人壟斷法》第8條第1款的規(guī)定：事業(yè)者團(tuán)體不得實(shí)施下列行為，實(shí)質(zhì)性的限制一定交易領(lǐng)域內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)[8]。行政參與性串通投標(biāo)指國(guó)家工作人員參與了串通活動(dòng)，也就是國(guó)家工作人員、地方的招標(biāo)企業(yè)及企業(yè)之間相互勾結(jié)，如企業(yè)為了得到邀請(qǐng)而向政治家行賄，公務(wù)員及政治家泄露預(yù)定價(jià)格等信息。國(guó)家工作人員利用職權(quán)為招標(biāo)企業(yè)提供信息促使達(dá)成價(jià)格一致或者分割市場(chǎng)并從中獲利，這種行為實(shí)質(zhì)上阻礙了自由競(jìng)爭(zhēng)，屬于不正當(dāng)限制交易的行為，受《禁止私人壟斷法》規(guī)制。

行政參與型串通投標(biāo)構(gòu)成要件有三方面，其一，參與主體包括企業(yè)和國(guó)家行政人員，國(guó)家行政人員的參與是其與一般串通行為區(qū)別的標(biāo)志。鑒于日本政企之間關(guān)系親密，這也是日本串通投標(biāo)的一大特色。其二，企業(yè)與行政人員之間有意思聯(lián)絡(luò)。意思聯(lián)絡(luò)是指相互對(duì)其他企業(yè)做出的行為達(dá)成一致共識(shí)，可以是明示的也可以是默認(rèn)的。招標(biāo)時(shí)投標(biāo)者之間通過(guò)交換信息決定預(yù)定中標(biāo)者，其他投標(biāo)者為使預(yù)定者中標(biāo)以比其高的價(jià)格投標(biāo)，該行為可以認(rèn)定是有意思聯(lián)絡(luò)的行為。國(guó)家行政人員與企業(yè)合謀共同指定中標(biāo)人或企業(yè)預(yù)先指定中標(biāo)人后取得國(guó)家行政人員的同意也可以認(rèn)定是有意思聯(lián)絡(luò)的行為。其三，結(jié)果實(shí)質(zhì)性地限制競(jìng)爭(zhēng)。共謀行為的目的是為了減少競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)對(duì)價(jià)格、數(shù)量或者其他條件的控制達(dá)到支配市場(chǎng)的狀態(tài)。在此類投標(biāo)行為中，由于企業(yè)團(tuán)體的違法現(xiàn)象比較突出，日本1995年頒布了《禁止壟斷法關(guān)于企業(yè)團(tuán)體活動(dòng)的行動(dòng)指針》。該指針對(duì)違反禁止壟斷法的企業(yè)團(tuán)體行為作出了明確規(guī)定，該指針對(duì)減少企業(yè)團(tuán)體的違法行為有一定效果，2006年、2009年、2010年分別進(jìn)行了三次修改，此后一直沿用至今。

（二）行政壟斷的表現(xiàn)形式

由于日本《禁止私人壟斷法》對(duì)行政性限制競(jìng)爭(zhēng)的行為并沒(méi)有專門(mén)規(guī)定，因此其規(guī)制同樣適用《禁止私人壟斷法》、相關(guān)判例及有關(guān)意見(jiàn)指南。行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為主要表現(xiàn)為兩種：行政指導(dǎo)的卡特爾和行政參與型串通投標(biāo)。公正交易委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于獨(dú)占禁止法和行政指導(dǎo)關(guān)系的指南》[8]，明確了行政指導(dǎo)與反壟斷法的關(guān)系。行政指導(dǎo)如對(duì)事業(yè)者的市場(chǎng)準(zhǔn)入、商品及服務(wù)價(jià)格、數(shù)量設(shè)備等產(chǎn)生直接或間接限制競(jìng)爭(zhēng)效果是違反反壟斷法的。公正交易委員會(huì)和法院的裁決認(rèn)為，只要經(jīng)營(yíng)者和經(jīng)營(yíng)者團(tuán)體的行為符合反壟斷法的構(gòu)成要件，即使有行政指導(dǎo)也應(yīng)該適用反壟斷法，例如石油卡特爾案件。串通投標(biāo)行為不可避免，非行政參與型串通行為屬于不正當(dāng)?shù)叵拗平灰椎男袨椋行姓⑴c下的串通投標(biāo)由《關(guān)于防止及排除與串通投標(biāo)有關(guān)的行為的法律》規(guī)制[9]?？梢?jiàn)，作為發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，日本的行政限制競(jìng)爭(zhēng)的行為的種類相對(duì)較少，表現(xiàn)方式更加隱蔽。

2000年日本即查處了一起北海道農(nóng)業(yè)土木工程招標(biāo)案件。在該案中，北海道上川支廳的業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人與旭川土木協(xié)會(huì)的事務(wù)局長(zhǎng)事前就預(yù)定中標(biāo)者達(dá)成了一致，事后事務(wù)局局長(zhǎng)在個(gè)別場(chǎng)合將招標(biāo)機(jī)關(guān)的意向轉(zhuǎn)達(dá)。該業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人確定承包方年間訂單結(jié)果的行為符合預(yù)定中標(biāo)的行為特點(diǎn)，發(fā)包方事前預(yù)定中標(biāo)人，投標(biāo)后根據(jù)該基準(zhǔn)選擇中標(biāo)者。該案件公正交易委員會(huì)首次對(duì)招標(biāo)者（行政機(jī)關(guān)）進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)檢查，在被公正交易委員會(huì)勸告之前招標(biāo)者停止了違法行為。此種行為在中國(guó)違反了《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第32條的規(guī)定：投標(biāo)人不得相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，不得排擠其他投標(biāo)人的公平競(jìng)爭(zhēng)，損害招標(biāo)人或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益。投標(biāo)人不得與招標(biāo)人串通投標(biāo)，損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益或者他人的合法權(quán)益。此外，該業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人把該意向透漏給承包方所在單位以促成該項(xiàng)目的行為符合行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力實(shí)施行政性限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，違反了中國(guó)《反壟斷法》第36條的規(guī)定。

（三）日本行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為的法律責(zé)任

壟斷行為的法律責(zé)任主要有行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任，刑事責(zé)任只在少數(shù)國(guó)家中有規(guī)定。日本《禁止私人壟斷法》規(guī)定了上述三種法律責(zé)任。行政責(zé)任主要是行政處分，有排除措施命令及繳納課征金命令。排除措施命令的主要內(nèi)容有公正交易委員會(huì)確認(rèn)中止違法行為且采取糾正措施后，通過(guò)自主判斷通知需求者進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、禁止再次違反、采取措施后向公正交易委員會(huì)報(bào)告等。課征金的金額與營(yíng)業(yè)的種類、銷售時(shí)間和銷售額有關(guān)，若是累犯，再次處罰時(shí)課征金的計(jì)算比例將加重。關(guān)于民事責(zé)任，日本最初一直不承認(rèn)私人針對(duì)違反《禁止私人壟斷法》的行為有權(quán)提起停止侵害的請(qǐng)求，該請(qǐng)求權(quán)于2000年修法時(shí)得以確認(rèn)，但僅限于違法行為中的不正當(dāng)交易方法。刑事責(zé)任主要涉及不正當(dāng)?shù)慕灰紫拗谱铩Ｆ笫聵I(yè)團(tuán)體通過(guò)自然人的犯罪除對(duì)企事業(yè)團(tuán)體處以罰金之外，還對(duì)自然人依據(jù)反壟斷法進(jìn)行處罰。刑事責(zé)任有嚴(yán)格的適用條件，1990年6月公正交易委員會(huì)就下列案件明確了積極地請(qǐng)求刑事處罰實(shí)施告發(fā)的告發(fā)方針：實(shí)質(zhì)性地限制了一定交易領(lǐng)域內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)格卡特爾、限制供給卡特爾、分割市場(chǎng)協(xié)定、串通招投標(biāo)、聯(lián)合抵制及其他違法行為；與反復(fù)實(shí)施違法行為的事業(yè)者、行業(yè)以及不服從排除措施的事業(yè)者等相關(guān)聯(lián)的違法行為中，通過(guò)公正交易委員會(huì)實(shí)施行政處分仍然不能達(dá)成禁止壟斷法的目的的案件[9]。2003年日本頒布了《關(guān)于排除和防止串通投標(biāo)等參與行為的法律》，該法從參與主體、行為種類、糾正措施、損害賠償、調(diào)查與懲罰、違法職員的刑事責(zé)任六個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定，新增了職員妨害串通等刑事責(zé)任的處罰規(guī)定，即職員違反法律采取不正當(dāng)?shù)姆椒ㄏ拗聘?jìng)爭(zhēng)的可處以5年以下的有期徒刑[10]。根據(jù)2006年的法律修訂，當(dāng)發(fā)包單位的職員做出妨礙投標(biāo)公正性的行為時(shí)，新增可對(duì)其處以250萬(wàn)日元以下的罰金的規(guī)定。

綜上，行政壟斷涉及的法律責(zé)任有行政責(zé)任、民事賠償責(zé)任和刑事責(zé)任。行政機(jī)關(guān)發(fā)布限制競(jìng)爭(zhēng)的行政指導(dǎo)，行政指導(dǎo)制定者的行為適用《行政程序法》和《關(guān)于禁止壟斷法和行政指導(dǎo)關(guān)系的指南》的相關(guān)規(guī)定。對(duì)于行政參與性串通投標(biāo)中的責(zé)任人，事業(yè)者的行為適用《禁止私人壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)責(zé)任人員的行為依據(jù)刑法、行政程序法或相關(guān)指南進(jìn)行處罰。行政壟斷若涉及到刑事處罰，通常對(duì)個(gè)人處以3年以下有期徒刑或500萬(wàn)日元以下的罰金或者并處，如果被認(rèn)定有多項(xiàng)違法行為時(shí)實(shí)行數(shù)罪并罰。目前的案例中，對(duì)個(gè)人均處緩期執(zhí)行，尚沒(méi)有實(shí)際執(zhí)行刑罰的判決[11]。

三、中日行政壟斷規(guī)制的立法比較

我國(guó)規(guī)制行政壟斷的立法規(guī)定于《反壟斷法》第五章，該法第32條至第37條列舉了各種行政性排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，第51條則規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。我國(guó)與日本同為大陸法系，立法體例也一致，但日本沒(méi)有行政壟斷的法律概念，然而，筆者仍然認(rèn)為有必要將行為定義、行為主體、行為種類、法律責(zé)任等方面進(jìn)行比較。

（一）行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為定義及實(shí)施主體的比較

在我國(guó)所謂行政壟斷是指政府及其所屬機(jī)構(gòu)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為[12]。這些行為之所以被稱之為濫用權(quán)力，是因?yàn)樗麄兗炔粚儆谡疄榫S護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序而實(shí)施的行政管理，也不屬于政府為實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控而采取的產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策等經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策[2]。日本沒(méi)有法律意義上的行政壟斷，但事實(shí)上卻有政府機(jī)構(gòu)及公務(wù)人員為幫助企業(yè)獲取利益利用行政權(quán)利實(shí)施排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。我國(guó)行政壟斷的主體為行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，行政機(jī)關(guān)主要有除國(guó)務(wù)院外的包括各級(jí)政府及所屬部門(mén)，法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)的組織具有特定性。因此，行政壟斷實(shí)施主體為享有并能實(shí)施公權(quán)力的政府部門(mén)及有關(guān)組織。日本對(duì)行政主體的劃分較我國(guó)更細(xì)，主要包括：地方公共團(tuán)體、特殊法人、獨(dú)立行政法人、公共組合、行政機(jī)關(guān)[7]。日本行政主體的特點(diǎn)程序依據(jù)特別法律而設(shè)立，實(shí)體上則具有履行的公共性職能。綜上，我國(guó)規(guī)定的主體為行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織，日本的主體形式則更多樣化；雖然兩國(guó)規(guī)定的主體形式有所不同，但享有行政權(quán)力，能夠?yàn)橐欢ǖ男姓袨閰s是共同的。

（二）行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為種類的比較

我國(guó)《反壟斷法》第五章列舉的行政壟斷的表現(xiàn)形式主要有：行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力限定單位或個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)其指定經(jīng)營(yíng)者提供的商品；行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力妨礙商品在區(qū)域之間的自由流通；行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排斥或限制外地投標(biāo)者參與本地的競(jìng)標(biāo)；行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者實(shí)施違反壟斷法的行為。可見(jiàn)，我國(guó)的行政壟斷行為從行政措施看是多種多樣的，甚至無(wú)法全部列出來(lái)；而從受益主體看則主要包括行政機(jī)關(guān)為所轄行政區(qū)域、企業(yè)或者個(gè)人謀取經(jīng)濟(jì)利益三種類型。前者表現(xiàn)為地方保護(hù)主義，后二者主要涉嫌為特定企業(yè)或個(gè)人謀取非法利益。我國(guó)行政壟斷具有豐富的表現(xiàn)形式與我國(guó)此前實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的歷史背景有關(guān)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)由政府下達(dá)計(jì)劃；在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中，企業(yè)雖然有了一定的自由，但由于政府仍然宏觀或微觀上管理或控制著經(jīng)濟(jì)資源和市場(chǎng)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)不得不從屬于政府從而導(dǎo)致各種行政壟斷行為的發(fā)生。

日本行政限制競(jìng)爭(zhēng)的行為種類相較我國(guó)則較少，前已述及主要表現(xiàn)為行政指導(dǎo)的價(jià)格卡特爾和行政參與的串通投標(biāo)行為。日本行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為之所以主要表現(xiàn)為此二種類型，筆者認(rèn)為，這與日本政府部門(mén)在經(jīng)濟(jì)生活中的主導(dǎo)作用是分不開(kāi)的。雖然，從歷史上看，日本政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)去也大量采用行政規(guī)制手段，這一點(diǎn)似乎與中國(guó)曾實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)類似，即政府均對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行大量干預(yù)，但必須意識(shí)到以下二個(gè)方面的不同：一是日本政府對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入及經(jīng)濟(jì)資源的控制管理，無(wú)論從深度還是廣度上看都不及我國(guó)，我國(guó)政府部門(mén)行使的是控制權(quán)和管理權(quán)，政府部門(mén)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的影響是決定性的，因此形成了政府起決定性作用企業(yè)從屬的關(guān)系，行政限制市場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)的方式也就變得多種多樣；反觀日本，由于政府所起的作用并非決定性的，因此政府主要起引導(dǎo)作用而非強(qiáng)制企業(yè)服從。二是從行政行為的法律性質(zhì)上看，我國(guó)政府部門(mén)的行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為，權(quán)力行使是強(qiáng)制性的，企業(yè)和個(gè)人必須服從，其行為也是可訴的；而日本行政規(guī)制下的行政指導(dǎo)對(duì)企業(yè)或個(gè)人則是非強(qiáng)制性的，市場(chǎng)主體可自愿選擇是否接受，行政指導(dǎo)行為因而是不可訴的。以上二點(diǎn)很好地說(shuō)明了政府部門(mén)與企業(yè)、市場(chǎng)的關(guān)系，即政府對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)深度和廣度。日本的干預(yù)是遠(yuǎn)不及我國(guó)的，日本政府主要通過(guò)協(xié)商、聯(lián)合、串通、合謀等協(xié)調(diào)方式來(lái)達(dá)到其目的，主要表現(xiàn)為行政指導(dǎo)的卡特爾和行政參與型串通投標(biāo)；而我國(guó)的行政壟斷則通過(guò)強(qiáng)制手段達(dá)到目的，政府采用的手段方式是多種多樣的。

值得一提的是，日本1979年頒布了《關(guān)于企業(yè)團(tuán)體活動(dòng)的獨(dú)占禁止法上的指南》[13]，明確了企業(yè)團(tuán)體的行為即使涉及行政指導(dǎo)，如果其行為違反《禁止私人壟斷法》的規(guī)定也不影響該法的適用。這說(shuō)明，面對(duì)行政指導(dǎo)下的政企關(guān)系，日本反壟斷法針對(duì)企業(yè)和公職人員的目標(biāo)是非常清楚的，而這當(dāng)然是日本行政指導(dǎo)表現(xiàn)的一類特殊情形。

（三）法律責(zé)任的比較

日本對(duì)行政限制競(jìng)爭(zhēng)的行為規(guī)定的法律責(zé)任有行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任，并且承擔(dān)法律責(zé)任的主體分別為事業(yè)者、行政機(jī)關(guān)、公職人員，對(duì)事業(yè)者依據(jù)《禁止私人壟斷法》而對(duì)行政機(jī)關(guān)及責(zé)任人員依據(jù)行政程序法、刑法、《禁止私人壟斷法》或相關(guān)指南進(jìn)行處罰。例如，日本查處了1993年2月的社會(huì)保險(xiǎn)廳進(jìn)行招標(biāo)的有關(guān)黏貼付款通知書(shū)等標(biāo)簽的串通投標(biāo)案件[14]及1995年3月的下水道事業(yè)團(tuán)體案件[15]。在前案中，社會(huì)保險(xiǎn)廳的業(yè)務(wù)干部與事業(yè)者串通預(yù)訂中標(biāo)者，公正交易委員會(huì)對(duì)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的干部以串通罪處罰，參與串通的企業(yè)負(fù)責(zé)人以不正當(dāng)限制交易罪予以刑罰；在后案中，參與串通投標(biāo)的下水道事業(yè)者工程部副部長(zhǎng)被判處8個(gè)月徒刑，9家承包企業(yè)分別被判處4000至6000萬(wàn)日元罰金，17名中標(biāo)負(fù)責(zé)人則分別被判處10個(gè)月徒刑[16]。

我國(guó)行政壟斷的法律責(zé)任規(guī)定于《反壟斷法》第51條：行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議。首選，該法條規(guī)定的完全只是一種行政責(zé)任，而且承擔(dān)責(zé)任的主體為行政機(jī)關(guān)及其工作人員，不涉及企業(yè)和企業(yè)負(fù)責(zé)人；其次，法條規(guī)定的法律責(zé)任只有責(zé)令改正、處分、建議的字眼而沒(méi)有罰金、刑罰，這樣含糊的字眼可以說(shuō)完全弱化了行政機(jī)關(guān)及公職人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任；再次，更重要的是由于承擔(dān)責(zé)任主體中不涉及企業(yè)及企業(yè)負(fù)責(zé)人，因此完全沒(méi)有民事責(zé)任的規(guī)定，這就等于為行政壟斷下的獲益企業(yè)大開(kāi)了方便之門(mén)。如此責(zé)任規(guī)定導(dǎo)致上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督流于形式，毫無(wú)疑問(wèn)擴(kuò)大了權(quán)力尋租空間，以致于國(guó)內(nèi)學(xué)者將該法條稱為“沒(méi)有牙齒的老虎”。

可見(jiàn)，在法律責(zé)任制度中，日本處罰的責(zé)任主體、責(zé)任種類、法律依據(jù)是非常清楚的，不僅處罰行政機(jī)關(guān)及其工作人員，還包括事業(yè)者及其負(fù)責(zé)人，不僅有行政責(zé)任、民事責(zé)任，還有刑事責(zé)任；而我國(guó)只針對(duì)政府機(jī)關(guān)及工作人員，并不包括企業(yè)及企業(yè)負(fù)責(zé)人，承擔(dān)的責(zé)任也只是行政責(zé)任，不包括民事和刑事責(zé)任；另外，從法律責(zé)任幅度上看，相較于我國(guó)的處罰措施，日本的要嚴(yán)厲得多。

四、日本行政壟斷規(guī)制的立法對(duì)我國(guó)的借鑒

我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施已有5年多，執(zhí)法實(shí)踐中主要涉及壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位的案件，涉及行政壟斷的非常少。盡管如此，但并不代表反行政壟斷不重要。正如筆者所言，行政壟斷是壟斷行為發(fā)展的最高階段[17]，行政壟斷是所有壟斷形式中危害最大的，它為行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)權(quán)力披上合法化的外衣，以公權(quán)牟取私利，為權(quán)力尋租提供空間，衍生腐敗甚至犯罪，因此我國(guó)必須對(duì)行政壟斷規(guī)制立法的進(jìn)行修改完完善。

首先，應(yīng)當(dāng)肯定我國(guó)將行政壟斷規(guī)制立法獨(dú)立成章的做法。與日本行政限制競(jìng)爭(zhēng)發(fā)案少、表現(xiàn)種類少、無(wú)行政壟斷定義及專門(mén)立法的情形不同，我國(guó)行政壟斷案件多發(fā)，表現(xiàn)形式多樣，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的損害更為嚴(yán)重。因此，行政壟斷作為所有壟斷形式中危害最大的，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)專門(mén)立法對(duì)其加強(qiáng)規(guī)制。我國(guó)完全有必要明確行政壟斷的定義，對(duì)其作出法律定性，劃分其種類和表現(xiàn)形式，完善行政壟斷規(guī)制的法律體系。

其二，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政執(zhí)法主體行為的規(guī)制，擴(kuò)大對(duì)行政主體強(qiáng)制行為標(biāo)準(zhǔn)的解釋。我國(guó)《反壟斷法》第36條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)不得強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為。強(qiáng)制行為包含發(fā)布行政規(guī)章和行政命令兩種主要方式，然而行政機(jī)關(guān)利用其影響力的非強(qiáng)制的方法也可以帶來(lái)強(qiáng)制效果。行政機(jī)關(guān)利用行政權(quán)力強(qiáng)制實(shí)施壟斷行為的方式越來(lái)越少，相反利用影響力協(xié)助經(jīng)營(yíng)者實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)的行為卻在增加。行政機(jī)關(guān)利用其實(shí)際影響力，不作出任何公示決定，其行為表現(xiàn)更為隱蔽，這種行為將很難規(guī)制。為此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒日本規(guī)制行政指導(dǎo)下事業(yè)者團(tuán)體價(jià)格卡特爾的經(jīng)驗(yàn)，明確此種情形下行政行為的作用，規(guī)定行政機(jī)關(guān)和企業(yè)及其責(zé)任人員分別應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

其三，完善對(duì)行政主體濫用權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)的解釋。對(duì)于濫用行政權(quán)力的條件，人大法工委認(rèn)為應(yīng)當(dāng)具備兩個(gè)要件：具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果和是否有法律或政策上的依據(jù)。但是，怎樣的行為符合有法律或政策上的依據(jù)，是需要具有具體的依據(jù)還是只要具備一般的行政權(quán)限的抽象依據(jù)？行政主體濫用權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)解釋沒(méi)有明確，像類似行政指導(dǎo)的行為就無(wú)法界定是否符合法律或政策上的依據(jù)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善對(duì)行政主體濫用權(quán)力行為標(biāo)準(zhǔn)的解釋，盡力規(guī)范行政執(zhí)法主體的行為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)行政程序法，發(fā)布可能誘發(fā)類似日本行政指導(dǎo)價(jià)格卡特爾的行為指南等[13]，嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，以豐富和完善行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力行為界定的制度體系。

最后，借鑒日本的立法，我國(guó)應(yīng)當(dāng)調(diào)整處罰機(jī)制，擴(kuò)大承擔(dān)行政壟斷法律責(zé)任的主體范圍，加大對(duì)行政壟斷的處罰力度。目前，我國(guó)處罰行政壟斷是由上級(jí)機(jī)關(guān)批評(píng)建議，這種沒(méi)有威懾力的處罰措施，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為難以產(chǎn)生約束作用。借鑒日本從刑事、民事、行政三種角度處罰行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為的主體外，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的處罰措施，考慮對(duì)行政責(zé)任人設(shè)立行政、民事、刑事三方面處罰，并且將承擔(dān)責(zé)任的主體范圍從行政機(jī)關(guān)及其責(zé)任人員擴(kuò)大到企業(yè)及其責(zé)任人員。只有這樣，我國(guó)《反壟斷法》規(guī)制行政壟斷的立法才會(huì)更為有效。

五、結(jié)論

在我國(guó)當(dāng)前濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)十分普遍的國(guó)情條件下，行政壟斷的立法成為我國(guó)反壟斷法中的創(chuàng)設(shè)性舉措，規(guī)制行政壟斷也成為我國(guó)反壟斷法的重要任務(wù)。日本《禁止私人壟斷法》立法對(duì)我國(guó)有著重要的借鑒意義。與我國(guó)不同，日本并沒(méi)有在法律上定義行政壟斷，但卻有事實(shí)上的行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為并對(duì)此種行為作出了有力的規(guī)制?；谌毡緡?guó)情，日本行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為主要表現(xiàn)為行政指導(dǎo)的卡特爾和行政參與的串通招標(biāo)投標(biāo)行為，而我國(guó)行政壟斷案件多發(fā)，表現(xiàn)形式多樣，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的損害更為嚴(yán)重，因此我國(guó)有必要堅(jiān)持行政壟斷規(guī)制單獨(dú)立法，為其專門(mén)定義，劃分種類，使規(guī)定系統(tǒng)化。同時(shí)，我國(guó)還應(yīng)當(dāng)借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，將行政指導(dǎo)納入行政壟斷范疇。日本對(duì)其行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為采取私人壟斷禁止法及行政立法對(duì)行為主體分別進(jìn)行規(guī)制，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒這種規(guī)制路徑。日本為規(guī)制行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為設(shè)置了行政、民事、刑事責(zé)任在內(nèi)的比我國(guó)更為嚴(yán)格的法律責(zé)任。對(duì)此，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)借鑒，明確行政壟斷的行政、民事責(zé)任，并將刑事責(zé)任作為立法方向，必要時(shí)為其增設(shè)刑事責(zé)任。

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Abstract： Administrative monopoly is not be particularly defined in Japanese Anti-Monopoly Law， but Administrative restriction of competition really exists during the economic development in Japan because of its economic regulation and government controlled economy. Cartel of administrative guide and administrative collusive bidding are mainly forms of administrative restriction of competition in Japan. Administrative restriction of competition is be dividedly regulated pursuant to Japanese Anti-Monopoly Law and administrative Law in Japan， and could be punished by administrative， civil and criminal liabilities. Administrative monopoly regulation should be particularly kept in Chinese Anti-monopoly law， administrative guide also be treated as one of administrative restriction competition. China should reconstruct the way of regulation of administrative monopoly with a more severely punishment.

Key words： Administrative monopoly；Administrative restriction of competition；Administrative guide；Economic regulation