大學(xué)章程建設(shè)已進(jìn)入法治的“監(jiān)理”階段

陳名利+焦志勇

摘 要：隨著大學(xué)章程制定工作暫告一段落，能否依章治理成為學(xué)校能否真正依法治校的“試金石”。以大學(xué)章程建設(shè)為核心的依法治校，不僅需要形式上的“要件”，更需要建立在法治基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)在依法治校與依章治理的“軟件”上下功夫，有效地落實(shí)執(zhí)行力，從而真正使我國高等教育的大學(xué)章程建設(shè)成為現(xiàn)代大學(xué)制度的“基礎(chǔ)性工程”。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程;高校管理;教育法治

黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。”大學(xué)章程的生命力或者其重要意義就在于學(xué)校能夠在法治的基礎(chǔ)上依章治理。根據(jù)教育部的要求：凡高校的大學(xué)章程核準(zhǔn)書所附章程為最終文本，自即日起生效，未經(jīng)法定程序不得修改。學(xué)校應(yīng)當(dāng)以章程作為依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則和依據(jù)，按照建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的要求，完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部管理體制，依法治校、科學(xué)發(fā)展。在當(dāng)前我國教育主管部門核準(zhǔn)大學(xué)章程的條件下，強(qiáng)化依章治理則成為在法治框架內(nèi)依法治校的具體體現(xiàn)。如何在法治中國的基礎(chǔ)上，深化高等教育的綜合改革？如何通過綜合改革的深化推進(jìn)構(gòu)建并完善現(xiàn)代大學(xué)制度？如何通過大學(xué)章程建設(shè)使我國高校進(jìn)入教育制度變革的新時(shí)代？這些問題已成為推動(dòng)我國高等教育改革法治化進(jìn)程中亟待解決的重要問題。

在法治基礎(chǔ)上的高等教育綜合改革中，以大學(xué)章程為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，僅僅靠高校自身的制度運(yùn)行（特別是公立大學(xué)）來實(shí)現(xiàn)“依章治理”并且構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，是無法從根本上治愈這一長期困擾中國高等教育改革與發(fā)展“政校不分、管辦不離”的癥結(jié)，是無法真正地?zé)òl(fā)起高校應(yīng)有的朝氣，以及我國高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的活力。確切地說，關(guān)乎構(gòu)建我國現(xiàn)代大學(xué)制度的大學(xué)章程的建設(shè)正是在這種自尊與彷徨的狀態(tài)下前行。如何破解這一難題：尋找加快現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的途徑呢？因此，在真正貫徹《決定》下，通過簡政放權(quán)與賦能還權(quán)真正轉(zhuǎn)變政府教育主管部門的職能，并通過依法制章與依章治校來全面推進(jìn)我國高等教育領(lǐng)域依法治校的法治進(jìn)程。

以大學(xué)章程建設(shè)為核心的依法治校，不僅需要形式上的“要件”，更需要的是在法治基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)在依法治校與依章治理的“軟件”上下功夫，這不僅為實(shí)現(xiàn)高等教育在法治基礎(chǔ)上的實(shí)質(zhì)性變革提供良好的法治氛圍，而且也是為了更好地適應(yīng)2015年5月1日起實(shí)施的《行政訴訟法》第二條關(guān)于教育行政訴訟中法律適用的迫切需要。但就目前大學(xué)章程制定與實(shí)施的情況來看，仍存在著一些問題，不僅阻礙著高等教育深化改革的質(zhì)量，而且也影響著法院受理與審理教育行政案件時(shí)，大學(xué)章程等規(guī)章制度在適用中的準(zhǔn)確效果。在大學(xué)章程建設(shè)中，以下問題亟待解決：

一是高校由法律、行政法規(guī)授權(quán)所享有的行政權(quán)力與學(xué)校自治權(quán)的界限沒有得到有效的厘清。這不僅影響高等教育深化改革的“賦能還權(quán)”問題，同時(shí)也影響著法院受理教育行政案件的法律適用“標(biāo)準(zhǔn)”問題。2012年1月1日實(shí)施的教育部《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第八條中對(duì)于高校的九項(xiàng)自主權(quán)進(jìn)行了明確的規(guī)定。但在高校實(shí)施其上述自主權(quán)時(shí)，往往受到教育主管部門的種種行政管理限制，使得高校依法享有的各種自主權(quán)不能真正地回歸到學(xué)校。這種狀況既不利于在大學(xué)章程建設(shè)中深化高等教育綜合改革，更不利于人民法院在審理此種糾紛中確認(rèn)是否為行政行為的受案范圍。因此，為了更好地保障高校依法享有辦學(xué)自主權(quán)，必須要在大學(xué)章程中正確且有效地細(xì)化學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，從而使此類教育行政糾紛的“行政行為”性質(zhì)能夠清晰地凸顯出來。

二是政府（包括公立大學(xué)投資者與教育行政管理者）與學(xué)校管理關(guān)系的界限沒有得到有效的厘清。這不僅影響著高等教育深化改革中“簡政放權(quán)”與“賦能還權(quán)”的問題，同時(shí)也影響著法院審理此類案件中大學(xué)章程等規(guī)章制度的適用“尺度”問題。如果說第一個(gè)問題是行政權(quán)與自主權(quán)不明的問題，而這一問題則是政府與學(xué)校管理界限不清的問題。作為公立大學(xué)投資者的政府，在管理學(xué)校中依法應(yīng)當(dāng)享有何種權(quán)利與承擔(dān)怎樣的義務(wù)？這些體制中的問題需要在改革中解決，即通過“簡政放權(quán)”與“賦能還權(quán)”的手段，采取諸如“負(fù)面清單”的方式來正確地厘清政府與高校管理的邊界，從而不僅規(guī)范政府行政管理的行為，也使人民法院在審理教育行政糾紛的裁判中有更加清晰的“準(zhǔn)繩”。

三是學(xué)校因授權(quán)管理學(xué)生，以及學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)等權(quán)利與義務(wù)關(guān)系沒有得到有效的界定。這不僅影響著學(xué)生切身利益的維護(hù)問題，同時(shí)也影響著法院在審理此類案件中雙方博弈的“評(píng)判”問題。近年來，隨著一系列與高校有關(guān)案件的出現(xiàn)，學(xué)生把自己的母校告上法庭，對(duì)簿公堂的報(bào)道屢見報(bào)端。例如：最高人民法院1999年第4期的法院公報(bào)刊登的田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證書、學(xué)位證書案，劉燕文訴北京大學(xué)學(xué)位委員會(huì)評(píng)定委員會(huì)案及劉燕文訴北京大學(xué)拒絕頒發(fā)博士畢業(yè)證書案等。盡管個(gè)案中當(dāng)事人持有不同的觀點(diǎn)與看法，但一個(gè)十分重要的問題是毋庸置疑的，即學(xué)校規(guī)章制度中的規(guī)定不明確、不細(xì)致甚至違反相關(guān)上位法等問題十分突出，從而使學(xué)校在因授權(quán)管理學(xué)生、教師，以及學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)等問題上常常處于不利，甚至敗訴的局面。

四是大學(xué)章程中行政程序等規(guī)范不實(shí)、不清或者不細(xì)致的問題。這不僅影響著大學(xué)章程在實(shí)施過程中的實(shí)際效果問題，同時(shí)也影響著人民法院在審理教育行政案件中關(guān)于大學(xué)章程適用的“效力”問題?？梢哉f，現(xiàn)代行政法治是通過程序?qū)崿F(xiàn)的法治，是以行政程序抗辯權(quán)規(guī)制行政權(quán)濫用的法治。在大學(xué)章程的制定中，程序的重要性必須引起高校的高度重視，田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證書、學(xué)位證書案就給我們很好的詮釋。然而，就現(xiàn)已公布的一些高校章程的行政程序規(guī)定內(nèi)容來看卻是不細(xì)致，甚至是缺失的。這樣的規(guī)定不僅不利于高校法治的建設(shè)，而且在今后行政訴訟中，高校會(huì)因行政程序的缺失，存在著敗訴的可能性。因?yàn)橐坏┱鲁虄?nèi)容侵害了教師和學(xué)生的合法利益，后者則可以以程序性權(quán)利抗辯為由，使作為被告的學(xué)校在行政復(fù)議或者行政訴訟中處于被動(dòng)和不利的尷尬局面。

五是在大學(xué)章程制定后，學(xué)校對(duì)于現(xiàn)行的規(guī)章制度沒有在章程統(tǒng)攝下進(jìn)行有效的“立、改、廢”，從而使高校規(guī)章制度中出現(xiàn)“夾生”的嚴(yán)重問題。當(dāng)下各地公立大學(xué)的章程制定工作以一種“自上而下”的“運(yùn)動(dòng)式”展開。雖然大學(xué)章程關(guān)乎學(xué)校辦學(xué)宗旨、辦學(xué)模式、辦學(xué)管理機(jī)制等重大問題，但由于大學(xué)章程“運(yùn)動(dòng)式”的制定，一些高校往往只關(guān)注如何按照上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定來如期、如數(shù)地完成章程的制定工作，而沒有靜下心來，以章程為最高“憲章”來審視、研判、修改、完善相應(yīng)的內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度的具體內(nèi)容，致使其內(nèi)容未達(dá)到真正的統(tǒng)一性、體制系統(tǒng)性、制度協(xié)調(diào)性、具體規(guī)范性，從而使學(xué)校章程的規(guī)定與現(xiàn)行規(guī)章制度“內(nèi)容”不銜接、不匹配，這種狀況必將會(huì)給學(xué)校在今后教育行政訴訟的法律適用中埋下敗訴的“制度禍根”。

綜上所述，大學(xué)章程不僅是構(gòu)建具有中國特色社會(huì)主義的現(xiàn)代大學(xué)制度的“基礎(chǔ)性工程”，同時(shí)大學(xué)章程建設(shè)也是檢驗(yàn)我國高等教育是否能夠切實(shí)而真正地得到深化改革的“試金石”。可以說，大學(xué)章程建設(shè)已進(jìn)入社會(huì)主義教育法治的“監(jiān)理”階段。因此，在今后的五年中，只有加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)，切實(shí)而有效地構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，才是真正地貫徹黨的十八屆三中全會(huì)及四中全會(huì)的《決定》關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域各項(xiàng)改革的重要任務(wù)。

（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院）

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