集體公益性建設(shè)用地政治與經(jīng)濟屬性平衡論

徐　文

（西南科技大學法學院，四川 綿陽 621010）

集體公益性建設(shè)用地政治與經(jīng)濟屬性平衡論

徐文

（西南科技大學法學院，四川 綿陽 621010）

研究目的：確定集體公益性建設(shè)用地的外延內(nèi)涵并對其利用方式進行研究。研究方法：通過確立集體公益性建設(shè)用地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地的區(qū)分標準，并對三者作對比分析，辨析公益性用地的基本屬性。研究結(jié)果：（1）集體公益性建設(shè)用地與其他用地的共同屬性在于其經(jīng)濟屬性，其經(jīng)濟屬性雖在降低農(nóng)業(yè)活動交易成本、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、安置農(nóng)村剩余勞動力、滿足村民物質(zhì)文化需求等方面有巨大發(fā)揮空間，卻因其名稱中所包含的“公益性”而產(chǎn)生了市場化要素不得進入的假象，從而處于未開發(fā)的狀態(tài)；（2）集體公益性建設(shè)用地與其他用地的不同屬性在于其政治屬性，其政治屬性在服務(wù)土地征收上已得到彰顯，卻因征收條件的寬泛和征收補償?shù)娜蔽欢赡軠S為純粹滿足征地需求的資源庫。研究結(jié)論：對集體公益性建設(shè)用地的政治屬性與經(jīng)濟屬性的開發(fā)與利用不可偏廢其一，前者的開發(fā)與利用需進一步約束，后者的開發(fā)與利用需大膽放開。

土地法學；屬性平衡；評論；集體公益性建設(shè)用地

1　問題的提出

自2003年十六屆三中全會之后，中國集體建設(shè)用地開始有公益性用地與經(jīng)營性用地之分①參見十六屆三中全會“中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定”：“……嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，征地時必須符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制，及時給予農(nóng)民合理補償”。，同年“國務(wù)院關(guān)于全面推進農(nóng)村稅費改革試點的意見”以及其后的“中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定”、“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”更是屢屢提到要“嚴格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地”、“明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍”、“逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制”②參見“中共中央國務(wù)院關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見”、”中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定”。。至此，公益性用地開始與土地征收緊密相連，前者成為了后者的資源庫。無怪當前研究公益性用地的文獻無不將重點放在界定公共利益的概念、標準及范圍，無不以如何縮小征地范圍、保護被征地人權(quán)益為視角［1-4］，少有聚焦如何對集體公益性建設(shè)用地的自身屬性進行開發(fā)與利用。而在2003年之前，根據(jù)中國所施行的土地用途管制制度，集體土地僅有農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三類③參見《土地管理法》第四條第二款：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地……?！薄＜幢闶窃凇锻恋毓芾矸ā?、《全國土地分類（試行）》以及《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》中，建設(shè)用地也只有商服用地、工礦倉儲用地、公用設(shè)施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通運輸用地、水利設(shè)施用地、以及軍事設(shè)施用地之分。故公益性建設(shè)用地的出現(xiàn)難免令人生疑：其一，區(qū)別集體公益性建設(shè)用地與其他性質(zhì)用地的標準為何？其二，集體公益性建設(shè)用地自身屬性為何？其三，針對集體公益性建設(shè)用地屬性的利用是否合理？

2　判定標準與雙重屬性

公益性用地中的“公益”應(yīng)有兩層含義：其一，目的公益，即土地利用之終極目的是為了不特定多數(shù)人的福祉；其二，效果公益，即土地利用之實際效果惠及了不特定多數(shù)人，無論該效果源自是工程的運營還是機構(gòu)的服務(wù)。因此，當且僅當某塊用地同時滿足目的標準與效果標準時，方可歸類為公益性用地；若目的要件與效果要件只滿足其一，便屬于準公益性質(zhì)的用地；若目的要件與效果要件同時缺失，便應(yīng)歸為經(jīng)營性用地（表1）。以此標準為據(jù)，反觀中國當前的集體建設(shè)用地現(xiàn)狀，可大致將各類用地分別歸入公益性用地與非公益性用地。例如，根據(jù)中國《土地管理法》第4條及《物權(quán)法》第135條，集體建設(shè)用地包括集體住宅用地、集體商業(yè)服務(wù)用地、集體旅游用地、集體工礦用地、集體公共設(shè)施用地、集體公共建筑用地、集體交通水利設(shè)施用地。在如上7種用地中：在目的上與效果上同時具有營利性質(zhì)的商服用地、旅游用地、工礦用地自然不屬于公益性用地；住宅用地只滿足目的性不滿足效果性（宅基地之上所修建不動產(chǎn)的惠及對象特定）；公共設(shè)施用地、公共建筑用地、交通水利設(shè)施用地同時滿足目的標準與效果標準，故屬于公益性用地。換言之，本文所討論的集體公益性建設(shè)用地僅含三類，即公共設(shè)施用地、公共建筑用地和交通水利設(shè)施用地。

鑒于當前學界已從土地征收視角出發(fā)對公益性建設(shè)用地的用途、受益對象、涵蓋地域、用地范圍進行大量有益研究［5-8］，本文便不再贅述公益性用地在利用用途的非排他性、惠及對象的廣泛性、涵蓋行業(yè)的不特定性等方面的特點，轉(zhuǎn)而集中筆墨比較公益性用地與非公益性用地在屬性上的異同。首先，從概念名稱上辨析，公益性用地與其他用地相區(qū)別之處在于其因名稱中的“公益性”而被不斷強化的政治屬性。無論是公用設(shè)施用地、公共建筑用地，還是交通水利設(shè)施用地，無不以政府主導(dǎo)、服從規(guī)劃為主；無論是新城鎮(zhèn)建設(shè)需要，還是城市建設(shè)需要土地時，無不以征收公益性用地為先。其次，從功能上辨析，公益性用地與其他用地相同之處在于它們均具有可進行市場化開發(fā)與利用的經(jīng)濟屬性。雖不同于經(jīng)營性用地利用方式的多樣性，公益性用地尚且無法通過入股等方式興辦鄉(xiāng)村企業(yè)、開展商業(yè)服務(wù)、建設(shè)旅游設(shè)施①參見《土地管理法》第六十條。，但其在建立集體土地增值收益分配機制上所具有的功能、在增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入上所能發(fā)揮的作用不應(yīng)被忽視。宅基地已可為抵押等擔保功能，也已因其潛在的升值空間而面臨試點與改革②參見十八屆三中全會“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。，公益性用地也不應(yīng)被遺忘。公益性建設(shè)用地在影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入方面的功能如能正常發(fā)揮，所產(chǎn)生的積極效果將不亞于宅基地與經(jīng)營性建設(shè)用地。例如在公益性建設(shè)用地上所修建的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、所產(chǎn)出的農(nóng)村公共產(chǎn)品將有利于推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程、更新生產(chǎn)工具、提高生產(chǎn)效率、降低生產(chǎn)成本、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，從而達到農(nóng)民增收的目的。又如，基于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的建設(shè)所產(chǎn)生的大量就業(yè)機會，對于聚集農(nóng)村剩余勞動力、緩解農(nóng)民工離鄉(xiāng)離土的浪潮、培訓農(nóng)民職業(yè)技能等方面亦是對集體經(jīng)濟組織成員生活保障的鞏固和加強［9］。此外，于公益性用地之上所修建的公共服務(wù)機構(gòu)，諸如教育機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)、健身場所等，對于滿足村民物質(zhì)文化需求而言，更是一種保障，從解除后顧之憂方面可以實現(xiàn)支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高效率的效果［10］。

表1　非農(nóng)用地性質(zhì)區(qū)分標準Tab.1　Criteria of distinguishing features of non-agricultural land

3　正視政治屬性的失范

作為合法剝奪私有財產(chǎn)的方式，集體土地征收是政治國家于市民社會中協(xié)調(diào)私人利益與公共利益的必要手段，其以征收行為的單方意志性以及征收結(jié)果的公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力為特征，具有強制性［11］。2009年6月，時任國土資源部部長徐紹史在“學習貫徹十七屆三中全會精神部署土地利用總體規(guī)劃修編和第二次土地調(diào)查等工作電視電話會議”上強調(diào)，“土地利用總體規(guī)劃確定的城市和建制鎮(zhèn)范圍外的集體建設(shè)用地，建設(shè)國家公益性項目繼續(xù)由國家征收，建設(shè)經(jīng)營性項目經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地，農(nóng)民可依法以不同方式參與經(jīng)營開發(fā)”［12］?？梢?，集體公益性建設(shè)用地因其有別于集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地的政治屬性已被確定為征收對象，用于滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求。然而，其政治屬性雖得以彰顯，對其的利用卻存在征收條件寬泛與征收補償缺位的問題。

一方面，征收條件寬泛。在當前對集體土地的分類利用中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的性能是充分入市、同價流轉(zhuǎn)；宅基地的性能是保障居住、有限流轉(zhuǎn)；集體公益性建設(shè)用地的性能則是在征收行為符合公共利益的前提下，滿足用地需要。如《憲法》第十條第三款、第十三條第三款以及《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定，“國家為了公共利益的需要”，可依法對集體土地及其上的“單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”進行征收并予以補償；又如《土地管理法》第四條、第四十三條規(guī)定，在中國的土地用途管制制度內(nèi)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，宅基地用于建設(shè)村民住宅，集體公益性建設(shè)用地用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施修建和公益事業(yè)建設(shè)；再如“中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定”、“中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定”、“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”規(guī)定，集體建設(shè)用地須嚴格界分為公益性質(zhì)與經(jīng)營性質(zhì)，集體土地征收須符合土地利用總體規(guī)劃和用途管制，經(jīng)營性建設(shè)用地可以同權(quán)同價的標準與國有建設(shè)用地同等入市，宅基地應(yīng)在予以保障的基礎(chǔ)上穩(wěn)妥探索如何通過流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入①參見十六屆三中全會“中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定”、十七屆三中全會“中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定”、十八屆三中全會“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”。，但實踐中往往將“為了公共利益方可依法實施征地行為”與“只要征收對象屬于公益性建設(shè)用地便是為了公共利益”兩個命題相等同。殊不知，“滿足公共利益”是條件，“實施征地行為”是結(jié)果，若將前述兩個命題相等同，便會造成本末倒置，導(dǎo)致征收條件的模糊與征收范圍的寬泛。區(qū)別一，是否符合公共利益是對征收行為是否合法的判斷，是對征收目的和征收程序的約束；區(qū)別二，所征收的是否是具有公共利益性質(zhì)的集體土地，是對征收對象用途的考量，是對能夠充分入市、能夠為農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的經(jīng)營性用地和宅基地的保護；區(qū)別三，即便有效縮小征地范圍，將征收行為限定在集體公益性建設(shè)用地范圍之內(nèi)實現(xiàn)，也并不能為所有的征收行為直接賦予正當性。換言之，在中國土地用途管制制度下，不可否認的是，集體公益性建設(shè)用地在避免耕地、經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地被征收方面具有義不容辭的義務(wù)與責任，但對其征收條件依然應(yīng)作縮小解釋：其一，征收集體公益性建設(shè)用地須得是為了公共利益；其二，該公共利益的實現(xiàn)效果須涵蓋該公益性用地的原使用權(quán)人，并保證征收之后該塊用地的使用效果不小于該用地被征收之前所具有的在集體公益服務(wù)提供方面與公益事業(yè)運行方面的效果。如不作如上限制，公益性用地便將發(fā)展成為征收權(quán)濫用的借口。

另一方面，征收補償缺位。當前法律、法規(guī)、政策性文件之所以要求嚴格界定公益性建設(shè)用地與經(jīng)營性建設(shè)用地，部分原因是因為前者原有的公益性與征收行為的公益性相契合程度較高，部分原因是因為對前者的征收相較于對后者的征收更為方便，不至于因征收補償引起群體性糾紛。但征收集體公益性建設(shè)用地是否就能免于補償？一方面，結(jié)合《物權(quán)法》第四十二條第一款、第五十八條，以及《土地管理法》第四十七條第三款，雖法律、法規(guī)均未明確國有土地有償使用制度如集體土地亦須有償使用明確②關(guān)于國有土地有償使用的規(guī)定，詳見《土地管理法》第二條第五款、《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》第二十一條第二款。，但其中卻蘊含了國家應(yīng)當在征收集體公益性用地之后給予補償之理。因為集體土地使用權(quán)人本就是所有權(quán)人，對自己所有土地而為占有、使用、收益、處分自不存在有償無償之別。而國家并非集體土地所有權(quán)人，不論出于何種目的，于理論上而言，都應(yīng)當在征收集體公益性建設(shè)用地后予以補償。正基于此理，才會前有《物權(quán)法》第四十二條第一款賦予國家在公共利益需求的情況下依法征收集體土地及其上不動產(chǎn)的正當性，有第五十八條明確在公益性建設(shè)用地及其上所修筑的公共建筑、生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)田水利設(shè)施屬于集體所有的不動產(chǎn)；后有《土地管理法》第四十七條第三款明確征收耕地之外其他土地亦須補償，具體土地補償費和安置補助費標準由各省、市、自治區(qū)參照耕地補償標準規(guī)定。但應(yīng)注意的是，根據(jù)《土地管理法》第四十七條第一款以及征收補償所奉行之保障私權(quán)、等價有償?shù)淖谥?，集體公益性建設(shè)用地在被征收后應(yīng)否補償須分情況討論：若原集體公益性建設(shè)用地屬閑置狀態(tài)，國家出于公共利益而欲征收，此時鑒于該土地原用途尚未產(chǎn)生經(jīng)濟價值、未帶來成員福利，國家可對村集體進行不完全征收補償；若原集體公益性建設(shè)用地其上已建或在建公共設(shè)施或基礎(chǔ)設(shè)施，因公共利益需要而征收，因該土地原用途已產(chǎn)生預(yù)期經(jīng)濟價值與成員福利，則應(yīng)當對村集體進行完全征收補償。

4　揭開經(jīng)濟屬性的面紗

公益性用地的經(jīng)濟屬性之所以被忽視，除了其在名稱上的誤導(dǎo)性之外，還因為理論與實踐中的重重顧慮。

4.1顧慮之一：市場調(diào)節(jié)失靈

市場失靈論將經(jīng)濟活動劃分為產(chǎn)出私人產(chǎn)品的私領(lǐng)域和產(chǎn)出公共產(chǎn)品的公領(lǐng)域，并認為私領(lǐng)域因其所具有的排他性、競爭性能夠在市場的作用下完成資源優(yōu)化配置，公領(lǐng)域則因其所具有的公共性、壟斷性而只能在政府的干預(yù)下調(diào)配資源［13］。照此理論，集體建設(shè)用地中的經(jīng)營性用地與宅基地均屬于私領(lǐng)域，可通過價格機制和競爭機制進行使用與流轉(zhuǎn)；公益性用地則屬于公領(lǐng)域，只能通過政府統(tǒng)一管理實現(xiàn)其價值。但細細分析，并非如此。集體公益性建設(shè)用地存在于村集體所有的土地上，所服務(wù)的對象是特定地域的集體組織成員，而集體組織成員具有強烈的身份性色彩，并非如城鎮(zhèn)公益性用地一般服務(wù)非特定公民，因此集體公益性建設(shè)用地應(yīng)當屬于準公領(lǐng)域，其上所產(chǎn)出的產(chǎn)品或服務(wù)亦具有準公共性。雖特定村集體內(nèi)部的公共設(shè)施與公共產(chǎn)品并不具有如私人產(chǎn)品一般的排他性與競爭性，但若將每一村落視為虛擬單位，則不同村集體之間的公共設(shè)施、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)便具有了不完全的競爭性與排他性，既能夠運用價格機制進行調(diào)節(jié)，也應(yīng)當在政府主導(dǎo)下允許市場要素的參與［14］，從而實現(xiàn)避免集體公益性用地違法入市［15］、調(diào)節(jié)市場主體逐利性與建設(shè)用地公益性的矛盾［16］、達到節(jié)約集約化利用土地的三重目的。再者，不論是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、養(yǎng)護，還是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供，均非短期可完成的項目，需要耗費大量資金、物力、勞動力。如若地方政府供給能力欠缺、沒有市場機制調(diào)節(jié)、沒有社會資本的參與，將可能出現(xiàn)兩種情況：集體公益性建設(shè)用地閑置，純粹成為土地征收的資源庫；集體公益性建設(shè)用地有效利用，農(nóng)民為使用成本埋單［17］。最后，關(guān)于集體土地的利用，既已在中國歷史上出現(xiàn)過政府主導(dǎo)下社會參與“民辦公助”的模式［18］，亦已在發(fā)達國家積累了吸引民間資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗［19］，故此顧慮不成立。

4.2顧慮之二：公益性與經(jīng)營性不兼容

正如前文所述，作為非經(jīng)營性用地的下位概念，經(jīng)營性用地的相對詞并非公益性用地，而是非經(jīng)營性用地。因此，在討論公益性用地的經(jīng)濟屬性是否可通過市場化途徑發(fā)揮時，須特別注意區(qū)分以下兩組概念。其一，須將營利、經(jīng)營與盈利三個概念相區(qū)分，須將是否以營利為目的開展經(jīng)營與是否在經(jīng)營過程中具有盈利能力相區(qū)分。所謂營利，即謀求利潤；所謂經(jīng)營，即籌劃與管理；所謂盈利，即實現(xiàn)資產(chǎn)增值。因此，集體公益性建設(shè)用地上所興辦的事業(yè)、所修建的設(shè)施并非不具有盈利能力，而僅是在使用過程中不以營利為目的。換言之，并非所有具有盈利能力的建設(shè)用地都是經(jīng)營性用地［20］。其二，須將集體建設(shè)用地的公益性與公益性集體建設(shè)用地相區(qū)分。所謂集體建設(shè)用地的公益性，是集體建設(shè)用地本身所承載的社會公益價值，是集體建設(shè)用地所有權(quán)人或使用權(quán)人在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中所產(chǎn)出的具有非排他性的利益與功能，諸如對糧食供應(yīng)的滿足、對國民經(jīng)濟其他產(chǎn)業(yè)的支撐、對生態(tài)系統(tǒng)的維持等［21］；所謂公益性集體建設(shè)用地，是對集體建設(shè)用地內(nèi)部功能的區(qū)分，是用于農(nóng)村區(qū)域內(nèi)建設(shè)公益設(shè)施或公益事業(yè)的土地?？梢?，集體建設(shè)用地的公益性只是公益性集體建設(shè)用地的內(nèi)生特征之一，如將二者相等同，便會忽視公益性集體建設(shè)用地對于農(nóng)村公益設(shè)施或事業(yè)建設(shè)的自有價值，得出公益性集體建設(shè)用地的存在使命是為滿足因公共利益而征地的用地需要的錯誤結(jié)論，進而出現(xiàn)以公共利益之因產(chǎn)生農(nóng)民利益受損之果的怪象［22］。

4.3顧慮之三：城鄉(xiāng)土地利用方式不相同

自城市誕生以來，鄉(xiāng)村與城市共同構(gòu)成人類社會的文明。城市通過技術(shù)的創(chuàng)新與資本的聚集創(chuàng)造了工業(yè)文明；鄉(xiāng)村通過生產(chǎn)資料的積累與糧食的生產(chǎn)創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)文明。城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系不應(yīng)僅為城市倚賴鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村支持城市的關(guān)系，而應(yīng)為相互支持、共同發(fā)展的關(guān)系。馬克思曾將城鄉(xiāng)二元關(guān)系發(fā)展過程形容為兩相分離、各自發(fā)展、相互融合三個階段［23-24］。中國當前所處的便是由階段一向階段二進化的過程。改變現(xiàn)狀難免會有陣痛與代價，放手讓農(nóng)村通過市場機制充分利用其土地資源與空間資源獨立發(fā)展，必然會破壞長久以來城市發(fā)展對農(nóng)村土地資源形成的依賴感，但若堅持農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)，集體土地利用以城鎮(zhèn)建設(shè)需要為先，便將造成中國長期停駐在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的困境，更會引發(fā)社會成員在利益分配上的不平等與沖突［25］，從而無法真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。而所謂城鄉(xiāng)一體化，不僅是實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、文化的同步發(fā)展，更是在生產(chǎn)方式、生活質(zhì)量上的無限趨同［26］。不論是通過創(chuàng)新融資方式，還是增加融資主體，城鎮(zhèn)公益性用地的經(jīng)濟屬性已然在社會資本的參與下得以高效展現(xiàn)，集體公益性用地亦不應(yīng)以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為桎梏，力爭以類似方式揭開蒙于其經(jīng)濟屬性之上的面紗。

5　經(jīng)驗與啟迪：BOT模式

正如上文所論證：土地的利用方式是否具有盈利能力與是否以營利為目的是不同的概念；土地的利用效果中是否具有公益性與是否以公益為目的開展利用是不同的概念。集體公益性建設(shè)用地作為一種在利用目的上具有非營利性，在利用效果上具有公共性的土地類型，具有不完全的競爭性與排他性。因此，既應(yīng)當在宏觀調(diào)控下對其進行調(diào)節(jié)，也應(yīng)當有限度的引入市場要素對其進行開發(fā)，更應(yīng)當逐步消除城鄉(xiāng)公益性建設(shè)用地利用方式不能統(tǒng)一的理解誤區(qū)，以努力縮小城鄉(xiāng)居民在享受公共福利數(shù)量與質(zhì)量上的鴻溝。2014年3月27日，國土資源部審議通過了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》（以下簡稱“規(guī)定”），并于同年9月1日起施行。“規(guī)定”第三條明確了土地管理和利用的原則：不僅應(yīng)當堅持合理使用的原則、盤活存量土地、構(gòu)建符合國情的城鄉(xiāng)土地利用新格局，而且應(yīng)當堅持市場配置原則，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用?！耙?guī)定”并未將原則的作用對象限制在城鎮(zhèn)土地范圍之內(nèi)，亦未將集體公益性建設(shè)用地排除在作用對象之外。因此，在思考如何突破集體公益性建設(shè)用地利用困境上，探索一條既能有效利用集體公益性建設(shè)用地，使其不至僅淪為土地征收資源庫；又符合中國集體土地制度，不違背土地公有制宗旨的市場化途徑尤為必要。已于城鎮(zhèn)公益性建設(shè)用地開發(fā)利用上取得功績的BOT模式便是可資借鑒的途徑之一。

5.1何謂BOT

BOT模式全稱Build-Operate-Transfer（建設(shè)—運營—移交），即東道國政府通過與投資方簽訂特許權(quán)協(xié)議來引入民間資本以建設(shè)具有公益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施［27］。投資者在建成之后于雙方約定的期限內(nèi)享有對該基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)，但一旦雙方所約定的期限屆至，則該基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)無償轉(zhuǎn)移給東道國政府所有［28］。該模式的實質(zhì)為公私合作，最初于一國政府與國外投資者之間使用，后來在市場需求的作用下逐漸擴及國內(nèi)地方政府與民間資本之間。在政府主導(dǎo)下，該模式不僅可為投資者減少從項目申請到項目獲批的層層審批手續(xù)，而且有利于高效利用富余民間資本，通過引入市場要素打破公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的被壟斷［29-30］。該模式具有三個突出特點。其一，能否啟動該模式由土地所有權(quán)人在審查項目性質(zhì)以及投資者資質(zhì)之后決定，并通過招標的方式確定投資方。其二，土地所有權(quán)人決定啟動該模式后，直接以平等的民事主體身份與投資方簽訂特許權(quán)協(xié)議，雙方在協(xié)議中通過約定建設(shè)周期、特許期限、收益分配、風險承擔、所有權(quán)歸屬等條款明確各自權(quán)利與義務(wù)。其三，在該模式下將經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的分離：投資者成立項目公司，負責項目的設(shè)計、建設(shè)、運營、維護，享有經(jīng)營權(quán)，在特許權(quán)期限內(nèi)可通過該公益基礎(chǔ)設(shè)施的盈利收回成本或償還貸款；地方政府享有所有權(quán)，在特許權(quán)期限內(nèi)不提供資金，亦不參與公益基礎(chǔ)設(shè)施盈利的分配，在期限屆滿之后則無償取得完整所有權(quán)，從此可對該項目進行收益與處分。

5.2必要性分析

當前中國農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在數(shù)量與質(zhì)量上的有限水平已經(jīng)制約了新農(nóng)村發(fā)展的步速、降低了農(nóng)產(chǎn)品的競爭力、限制了農(nóng)民增收的途徑，因此，尋找一種新途徑予以開發(fā)利用極有必要，BOT模式便是可選途徑之一。其一，它有利于減輕政府財政負擔。自分稅制改革之后，中央政府財權(quán)多事少，地方政府財權(quán)少事多［31］。而無論是公共設(shè)施、公共建筑，還是交通水利的建設(shè)均需長時間的建設(shè)周期，持續(xù)大量的資金投入。如此一來，不僅地方財政易出現(xiàn)赤字，而且土地資源容易大量閑置。BOT模式通過引入富余的民間資本開展公私合作，不僅為投資方解除了審批程序上的后顧之憂，提高積極性與參與度，而且還可為地方政府減少資金投入，節(jié)約時間成本［32］。其二，它有利于兼顧不同規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。當前農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施確實可借助金融機構(gòu)的力量諸如農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進行融資，但囿于此類金融機構(gòu)主要面向大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而對于節(jié)水灌溉設(shè)施、人畜飲水設(shè)施、沼氣設(shè)施、水電設(shè)施、鄉(xiāng)間道路、草場圍欄等不可或缺的中小型基礎(chǔ)工程反而無法取得充足的資金支持。BOT模式則恰好可彌補中小型基礎(chǔ)工程在資金支持上的缺憾，積極促進各類資源與資本的緊密結(jié)合，全面建設(shè)農(nóng)村地區(qū)的公益性基礎(chǔ)設(shè)施。其三，它有利于集約利用民間資本。BOT模式的應(yīng)用避免了一種操作誤區(qū)，即“公益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施必須由政府壟斷經(jīng)營”，并且提供了一種通過政府主導(dǎo)搭建法律框架來引導(dǎo)、監(jiān)督、控制民間資本在公益性基礎(chǔ)設(shè)施上的注入與使用［33］。投資者為了盡可能早的收回成本，必然會采用最先進的技術(shù)高效利用土地，以縮短建設(shè)周期；投資者為了盡可能多的收回成本，必然會采用最現(xiàn)代的管理手段，使項目保持最良好狀態(tài)，以降低運營風險。

5.3需要注意的問題

BOT模式應(yīng)用于城鎮(zhèn)公益性建設(shè)用地的成功案例不勝枚舉。國外最為經(jīng)典的當屬馬來西亞南北高速公路的建設(shè)和英法海峽隧道的建設(shè)，此外在土耳其、葡萄牙等地也有豐富經(jīng)驗［34-35］；國內(nèi)則前有19世紀自貢鹽場的“客來起高樓、客走主人收”的原始BOT模式，后有21世紀廣西壯族自治區(qū)來賓縣電廠的建設(shè)和湖南省益陽市桃江縣水電站的建設(shè)等。諸上經(jīng)驗均可資借鑒，但不可照搬?？紤]到中國城鄉(xiāng)二元土地制度，在將BOT模式應(yīng)用于集體公益性建設(shè)用地開發(fā)利用過程中須尤其注意特許權(quán)的產(chǎn)生方式。城鎮(zhèn)BOT模式特許權(quán)主體為地方政府，農(nóng)村則應(yīng)是集體土地所有權(quán)人。其一，根據(jù)中國《土地管理法》第十條可知，集體公益性建設(shè)用地由村農(nóng)民集體所有，具體的經(jīng)營與管理方式由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會決定，若該塊土地已分屬村內(nèi)兩個以上村集體經(jīng)濟組織所有的，則按照界址分別由各該村集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營與管理。其二，根據(jù)中國《村民委員會組織法》第二十四條與第二十八條可知，集體公益性建設(shè)用地的利用方式需要經(jīng)過村民會議討論方可決定，并且須有該村民小組年滿十八周歲的三分之二以上的村民參加或三分之二以上的戶代表參加，并須得到到會人員的過半數(shù)同意。因此，需要注意的是：一方面，集體土地所有權(quán)人首先并非農(nóng)民，作為集體經(jīng)濟組織成員，農(nóng)民的確有對某塊集體土地的使用權(quán)與收益權(quán)，但作為個體卻沒有自由讓渡權(quán)，更無權(quán)私自決定集體公益性建設(shè)用地的利用方式；另一方面，集體土地所有權(quán)人也并非作為決議與執(zhí)行機構(gòu)的村委會或村集體經(jīng)濟組織，而是農(nóng)民集體［36］。

6　小結(jié)

2015年2月1日，《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》強調(diào)要“加快提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)村成為農(nóng)民安居樂業(yè)的美麗家園”，提出要“鼓勵社會資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和在農(nóng)村興辦各類事業(yè)”，“對于政府主導(dǎo)、財政支持的農(nóng)村公益性工程和項目，可采取購買服務(wù)、政府與社會資本合作等方式，引導(dǎo)企業(yè)和社會組織參與建設(shè)、管護和運營”?？梢灶A(yù)見，在實踐中如何平衡集體公益性建設(shè)用地的政治屬性與經(jīng)濟屬性，將是今后相當長時期內(nèi)的重要課題，既須在政治屬性的開發(fā)中，注意征收條件的限定與征收補償?shù)奶峁蛊洳恢廉a(chǎn)生經(jīng)濟屬性的被忽視，亦須在經(jīng)濟屬性的開發(fā)中，妥善處理政府與市場的關(guān)系，使其不至引起政治屬性的變質(zhì)。簡言之，集體公益性建設(shè)用地不應(yīng)僅僅是在征收行為符合公共利益的前提下滿足用地需要，在農(nóng)村土地市場化進程中亦應(yīng)有其一席之地。

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（本文責編：郎海鷗）

The Balanced Theory of the Political and Economic Natures of the Public-use Collective Construction Land

XU Wen
（Law School， Southwest University of Science & Technology， Mianyang 621010， China）

The Purpose of this study is to define the concept of public-use collective construction land and to explore its utilization methods. Criterion is set up to differentiate the public-use collective construction land， the commercialuse collective construction land， and the dwell-use collective construction land， comparing and discussing their commons and differences in nature. The results indicate that the common nature lies in the economic nature. However， although the economic nature of the collective construction land for public use has huge values in lowering transaction costs of agricultural activities， improving product quality， settling surplus rural labors， and satisfying physical and psychological needs of peasants， It has been kept undeveloped due to misunderstandings caused by its “public” title， like marketization should not be allowed， etc. The distinct nature of the collective construction land for public use is the political nature. However，although it has been explored in land expropriation， the broad prerequisite and the lack of compensation have jointly made the public-use collective land purely as the resources. Consequently， the political nature and economic nature of the public-use collective land should be balanced in utilization， with more restraint on the former and less on the latter.

land law； the balance of natures； comment； public-use collective construction land

D913，F(xiàn)301.2

A

1001-8158（2015）09-0081-08

10.11994/zgtdkx.2015.09.011

2015-03-04

2015-07-28

司法部國家法治與法學理論研究項目（14SFB50030）；四川省社會科學研究規(guī)劃青年項目（SC14C043）；教育部重大招標項目（13JZD007）。

徐文（1986-），女，四川綿陽人，博士，講師。主要研究方向為土地法。E-mail： renee0111@qq.com