美國政府績效評估及對檢驗檢疫部門的借鑒
——以CPSC績效評估實踐為例

許明良鞏晶晶陳建彬

（1.揚州出入境檢驗檢疫局 江蘇揚州 225009；2.蘇州出入境檢驗檢疫局；3.南京出入境檢驗檢疫局）

美國政府績效評估及對檢驗檢疫部門的借鑒
——以CPSC績效評估實踐為例

許明良1鞏晶晶2陳建彬3

（1.揚州出入境檢驗檢疫局 江蘇揚州 225009；2.蘇州出入境檢驗檢疫局；3.南京出入境檢驗檢疫局）

以美國消費品安全委員會為例，對美國政府績效評估中的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃和年度績效報告三項制度進行分析，并結合當前實際情況，從理念、制度和方法三個方面進行借鑒，提出對檢驗檢疫部門績效評估的幾點思考。

美國；政府績效評估；美國消費品安全委員會；檢驗檢疫；借鑒

1 前言

政府績效評估是政府部門加強公共責任、改進政府管理的重要工具。從20世紀70年代起，隨著新公共管理運動的興起，以美國為代表的西方國家實施了以政府績效評估為突破口的政府再造運動，并形成了一套較為完善的評估機制。1993年1月，美國國會通過了《政府績效與成果法案》（the Government Performance Results Act，以下簡稱GPRA），這是美國第一次以法律的形式確立了聯(lián)邦政府部門績效評估的制度化框架，有力地推動了績效評估在政府管理中的具體運用。同年3月，以戈爾為首的美國國家績效評估委員會成立，以推動美國聯(lián)邦政府的績效改革?？冃гu估委員會成立后發(fā)布的第一份報告即《戈爾報告》，成為美國聯(lián)邦政府績效改革的行動指南。在此基礎上，小布什政府相繼制定出臺了“項目等級評估工具”和“三色評估標準體系”，推進項目績效評估和跨部門績效評估，進一步強調政府的責任意識，主張通過現(xiàn)代管理信息系統(tǒng)降低績效成本、關注顧客的需求和滿意度。2010年，美國國會發(fā)布了《政府績效與結果修正法案》（以下簡稱GPRAMA），對GPRA實施中存在的內部管理復雜、數(shù)據(jù)收集困難、評估主體單一等問題進行了修正。從GPRA到GPRAMA，主要通過三項制度來實現(xiàn)對政府機構的績效評估，即戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃和年度績效報告。

近年來，我國進出口貿易總額在世界上的排名不斷提升，2014年全國進出口總值26.4萬億元人民幣，消費品進口持續(xù)加速，大宗商品進口量保持高速增長。為促進外貿順利發(fā)展，保護人類的健康、安全和國家利益，檢驗檢疫部門承擔了大量出入境貨物、交通工具和人員的檢驗檢疫監(jiān)管工作，取得了顯著的成效。但是，由于檢驗檢疫管理的公共性和管理對象的復雜性，監(jiān)管部門的投入和產出還較難進行科學地量化評估，尤其是與社會公眾息息相關的質量安全方面取得的績效還缺乏有效的統(tǒng)計、評估和反映。針對這一問題，本文擬以美國消費品安全委員會（以下簡稱CPSC）為例，介紹美國政府績效評估中的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃和年度績效報告等基本內容，希望對檢驗檢疫部門的績效評估具有借鑒意義。

2 CPSC績效評估的戰(zhàn)略規(guī)劃

美國聯(lián)邦政府的部門績效評估由聯(lián)邦各部門對其在每個財政年度績效目標的實現(xiàn)情況進行自我評估，并將評估結果向國會和公眾報告，以接受社會各界的監(jiān)督。部門績效評估是聯(lián)邦各部門發(fā)現(xiàn)問題、診斷問題、解決問題的重要手段，而部門戰(zhàn)略規(guī)劃是進行部門績效評估的一個重要前提。

按照GRPA及修正法案的要求，CPSC在對部門使命和社會環(huán)境挑戰(zhàn)進行客觀分析的基礎上，制定了2011-2016財政年度的戰(zhàn)略規(guī)劃。首先，CPSC的使命是：“通過教育、安全標準活動、法規(guī)和執(zhí)法，保護公眾免受與消費品有關的不合理傷害風險”。其次，CPSC確立了5個戰(zhàn)略目標，并把戰(zhàn)略目標分解為更加具體的戰(zhàn)略分目標。除此之外，CPSC還對實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的途徑，對操作過程、技術以及為滿足達成目標所需要的人力、資金、信息和其他資源等作出了說明，對實現(xiàn)總目標的評估方法也進行了說明。CPSC戰(zhàn)略規(guī)劃概要見圖1。

圖1　CPSC的戰(zhàn)略規(guī)劃概要圖（2011-2016財政年度）

3 CPSC績效評估的年度績效計劃

在戰(zhàn)略規(guī)劃的總框架下，每個部門還要制定一個年度績效計劃，績效目標的制定是年度績效計劃的核心。如果不把戰(zhàn)略目標分解為年度績效目標，戰(zhàn)略規(guī)劃將面臨無法實現(xiàn)的問題。一般而言，年度績效目標的制定必須認真考慮兩個要素：一是戰(zhàn)略規(guī)劃，即把部門戰(zhàn)略規(guī)劃分解為可以量化的具體績效目標；二是往年的績效目標和實際取得的績效，往年的績效目標及其實現(xiàn)情況往往能夠反映部門存在的問題尤其是績效目標未能實現(xiàn)的原因，可以為制定新的績效目標提供參考。

在2014財政年度績效計劃中，CPSC的5個戰(zhàn)略目標和26個分目標被分解為40個年度績效目標（見表1），為戰(zhàn)略規(guī)劃的具體實現(xiàn)打下了基礎。

表1　CPSC 2014財政年度績效目標及完成情況

表1顯示，除了“了解CPSC的公民比例”和“對安全信息做出反應的消費者比例”兩個指標，因為“消費者意識調查問卷”的細節(jié)尚未確定，只作為初步基準（Preliminary Baseline）參考，其余38個績效目標都制定了具體的、可量化的績效指標，第8列“2014年績效目標”幾乎都是以量化形式出現(xiàn)。同時，這38個年度績效目標及其量化指標的制定，均是建立在2010-2013年財政年度績效結果（第4至第7列）的基礎上。至此，CPSC的戰(zhàn)略目標均已經層層分解為具體的、可量化的年度績效目標，為下一步的績效評估奠定了基礎。

4 CPSC績效評估的年度績效報告

GPRA提出，要通過績效評估制度使聯(lián)邦政府部門負責任地達成戰(zhàn)略目標，提高聯(lián)邦管理者所提供的服務質量，提升美國人民對聯(lián)邦政府的信心。基于此，聯(lián)邦政府各部門在每個財政年度末期都要向國會和公眾發(fā)布年度績效報告，關于年度績效報告的規(guī)定成為GPRA和GPRAMA的核心部分之一。

CPSC 2014財政年度績效目標的完成情況見表1。可以看出，在2014財政年度，CPSC追蹤了40個績效指標，38個指標建立了績效目標，其中30個指標（79%）達到了預期的績效目標，8個指標（21%）未達到預期目標?？傮w而言，這些結果顯示了CPSC戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)進展。在《2014財政年度績效報告》中，CPSC還認真分析了每一項戰(zhàn)略目標總的達成情況，包括相關工作挑戰(zhàn)、采取的戰(zhàn)略措施和總的結果；重點分析了每一項指標納入評估的原因、評估結果和說明，對于未實現(xiàn)預期目標的8個指標，還詳細分析了未實現(xiàn)的原因。例如指標3.5.2“通過互聯(lián)網監(jiān)測的消費品數(shù)量”，績效目標為23000，而實際績效結果為21284，目標未達成的原因是2013年10月政府關門期間（指2013年10月期間美國聯(lián)邦政府非核心部門的“關門危機”），互聯(lián)網監(jiān)測實際并沒有開展。

根據(jù)GPRAMA的要求，CPSC還在《2014財政年度績效報告》中分析了機構的四大優(yōu)先目標，包括“改善美國在口岸風險識別上的有效性，阻止不合規(guī)的貿易”、“通過教育和信息提高利益相關者和公眾權利”等。

5 對檢驗檢疫部門的借鑒

政府績效管理作為重要的現(xiàn)代管理工具，在加強工作評價、改善部門績效、贏得公眾信任等方面起到了重要作用。美國聯(lián)邦政府績效評估體制為全世界樹立了標桿，也為我國政府績效評估和管理提供了很多有價值的啟示。本文結合檢驗檢疫的實際情況，從宏觀、中觀、微觀三個層面，分別對應績效評估的理念、制度和方法，提出借鑒建議。

5.1樹立科學的績效評估理念

美國政府績效評估充分體現(xiàn)了公共責任、顧客至上、結果導向等理念。首先是公共責任理念，CPSC明確其使命為“……保護公眾免受與消費品有關的不合理傷害風險”，基于消費品的風險、保護公眾安全的職責是其一切質量安全監(jiān)管活動的出發(fā)點。其次，CPSC與公眾之間的關系，不是治理者與被治理者之間的關系，而是公共服務的提供者與消費者之間的關系，因此其績效目標的設置，不管是風險識別，還是提高意識、加強溝通，都緊緊圍繞顧客至上這一理念。最后，CPSC績效評估更關注提供公共產品或服務的社會效果，而不是投入和產出的過程，這一結果導向型評估已經成為美國政府績效評估的主導模式。

檢驗檢疫機構的部分職能和使命與美國CPSC非常相似，未來對質量監(jiān)管的績效進行更加科學的量化評估，進一步提高質量安全監(jiān)管的效率和效益，顯得很有必要。目前開展的績效評估通常比較關注投入和“現(xiàn)成的”產出，而忽視產生的最終效果和社會效益。比如，經常說投入了多少人力物力，實施了多少檢驗，檢出了多少不合格，處理了多少違法案件，挽回了多少經濟損失等等，但這些“現(xiàn)成的”產出并沒有說明檢驗檢疫的社會效果和公共責任履行情況，公眾對進出口監(jiān)管的感知和滿意度，對進口消費品、國境衛(wèi)生等的安全感受也為未可知。因此，樹立科學的理念是檢驗檢疫績效評估取得成功的先決條件，它決定了評估指標的設置、評估過程的開展和評估目標的實現(xiàn)。

5.2建立規(guī)范的績效評估制度

美國聯(lián)邦政府績效評估的經驗顯示，成熟的績效立法是政府績效管理取得成功的關鍵。GPRA和GPRAMA明確規(guī)定了政府績效評估的根本目的，清楚地勾畫了政府績效評估的制度框架和具體實施步驟。目前，我國確實還缺少相關的政府績效評估法律法規(guī)。長遠來看，在立法層面進行績效立法，是推進政府績效評估最根本的保障。

當前，檢驗檢疫部門應從提高質量監(jiān)管績效的角度出發(fā)，自覺地推進績效評估工作。為了使這項工作經?；?、制度化，首先應建立起規(guī)范的績效評估和管理制度體系，這套體系不能只是孤立的評估指標和評估技術，還應與檢驗檢疫部門的核心使命、戰(zhàn)略規(guī)劃結合起來，這樣才能更有利于制定符合實際的年度績效計劃和切實可行的績效目標。其次，這套制度體系還應覆蓋績效評估考核的整個過程，改革復雜程序，運用更加清晰的結果對質量安全監(jiān)管的績效進行更加量化的評估。

5.3規(guī)劃完善的績效評估方法

GPRA對聯(lián)邦政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃和年度績效報告作了詳盡規(guī)定，這套評估工具對檢驗檢疫部門開展具體的績效評估工作有一定的借鑒意義。

首先，檢驗檢疫部門在績效評估管理中應明確部門的核心使命，圍繞該使命形成本部門一定時期內的戰(zhàn)略規(guī)劃，為制定每年的績效計劃和績效目標確定方向，避免部門工作的短期化傾向。戰(zhàn)略規(guī)劃的內容應包括一個綜合性的使命陳述，覆蓋檢驗檢疫的主要職能和業(yè)務，然后在廣泛征求意見的基礎上將該使命分成若干個總目標和分目標，詳細描述這些目標如何實現(xiàn)和考核。

在戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎上，檢驗檢疫部門可以將每年的《檢驗檢疫工作要點》進一步發(fā)展形成年度績效計劃和績效目標。在制定具體的年度績效指標體系時，按照檢驗檢疫職能進行分類設置：服務職能與把關職能兼顧，更多關注把關功能；定量指標與定性指標并重，側重定量指標；客觀指標和主觀指標并舉，客觀指標優(yōu)先；注重指標的可操作性。同時，在設計部門績效計劃時，要吸收地方政府、進出口企業(yè)、第三方機構和公眾等利益相關者參加，充分發(fā)揮利益相關者在政府績效評估中的重要作用。

檢驗檢疫部門也可以嘗試在績效評估的基礎上形成每年的《年度績效報告》，探索向黨委政府和社會公眾進行報告。最終，只有重視績效評估結果的公開及運用，讓檢驗檢疫工作處于政府和公眾的監(jiān)督之下，才能切實有效地改善部門績效，贏得公眾信任，深化部門改革。

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U.S.Government Performance Evaluation and Its Implications to CIQ Department
-Based on the CPSC’s Performance Evaluation Practice

Xu Mingliang1，Gong Jingjing2，Chen Jianbin3
（1.Yangzhou Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau，Yangzhou，Jiangsu，225009；2.Suzhou Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau；3.Nanjing Entry-Exit Inspection and Quarantine Bureau）

This article analyzes the CPSC's strategic planning，annual performance plan and annual performancereport.Combiningwiththeactualsituation，some

fortheinspectionand quarantine department from the idea，system and method of performance evaluation are put forward.

The United States；Government Performance Evaluation；CPSC；CIQ；Reference

D630

E-mail：xuml@jsciq.gov.cn

2015-06-30