充分發(fā)揮人大在立法協(xié)商中的主導(dǎo)作用

戴激濤

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提出，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”“健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式。”2015年2月初，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)，“深入開(kāi)展立法工作中的協(xié)商”“健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見(jiàn)制度，增加人大代表列席人大常委會(huì)會(huì)議人數(shù)，更好發(fā)揮人大代表在立法協(xié)商中的作用?！眻?zhí)政黨重視和加強(qiáng)人大在立法協(xié)商工作中的主導(dǎo)作用的一系列舉措表明，人大作為國(guó)家的立法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)是立法協(xié)商的主體、主導(dǎo)者和組織者。充分發(fā)揮人大在立法協(xié)商中的主導(dǎo)作用，既是新形勢(shì)下完善立法體制的著力點(diǎn)，也是深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的客觀要求。

一、深入開(kāi)展立法協(xié)商需要充分發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用

根據(jù)學(xué)者們的描述，立法協(xié)商可從廣義和狹義兩個(gè)層面進(jìn)行理解：廣義的立法協(xié)商主要指具有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)或其行使相關(guān)立法權(quán)限的法定主體，在立法活動(dòng)中與特定或者不特定主體之間的協(xié)商民主活動(dòng)[1]；狹義的立法協(xié)商主要指行使國(guó)家立法權(quán)的全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在正式通過(guò)憲法修正草案以及法律、法律決定草案以前，將其草案提交全國(guó)政協(xié)及其常務(wù)委員會(huì)或地方政協(xié)及其常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行政治協(xié)商，聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，爾后仍然由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)審議決定的一種制度化規(guī)范化程序化的過(guò)程[2]。由此可見(jiàn)，具有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)是立法協(xié)商中的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，深入開(kāi)展立法工作中的協(xié)商應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用。

一方面，充分發(fā)揮人大在立法協(xié)商工作中的主導(dǎo)作用是由人大的憲法地位決定的。人大是我國(guó)的立法機(jī)關(guān)，代表人民行使立法權(quán)，在立法協(xié)商的過(guò)程中扮演著政治整合和利益平衡的重要角色?！傲⒎C(jī)關(guān)之所以享有權(quán)威，就是因?yàn)樗麄冇扇嗣襁x出，宣稱代表選區(qū)人民爭(zhēng)取利益，任何法案都是社會(huì)各階層和各個(gè)團(tuán)體的代表所共同參與及互相妥協(xié)的結(jié)果，經(jīng)由此種程序而制定的法律乃具有高度的合法性，易為人民所接受?！盵3]我國(guó)現(xiàn)行憲法第二條明確規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。同時(shí)，憲法第五十八條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。因此，在立法協(xié)商過(guò)程中，人大理應(yīng)承擔(dān)起作為國(guó)家立法機(jī)關(guān)的憲制責(zé)任，依法行使憲法和法律賦予的立法職權(quán)。另一方面，充分發(fā)揮人大在立法協(xié)商工作中的主導(dǎo)作用是由立法程序的民主特質(zhì)所決定的?！霸诹⒎ㄟ^(guò)程中，如何體現(xiàn)走群眾路線，實(shí)行開(kāi)門(mén)立法、民主立法，即找誰(shuí)協(xié)商、協(xié)商什么、什么時(shí)間協(xié)商、用什么方式協(xié)商、對(duì)協(xié)商意見(jiàn)的吸納和反饋等，主要是由人大（及政府）立法機(jī)構(gòu)確定的。”[4]立法程序本身就是一個(gè)以平等參與和尊重差異為基本精神，通過(guò)充分的辯論、溝通、說(shuō)服和妥協(xié)來(lái)處理和解決各種社會(huì)矛盾和利益糾紛，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)公益、形成共識(shí)的過(guò)程。立法程序的正當(dāng)性原則是由立法機(jī)關(guān)本身的民主性決定的，只有通過(guò)民主立法程序制定的法律，才能保證法律的合法性與正當(dāng)性。作為我國(guó)的立法機(jī)關(guān)，人大在立法過(guò)程中以主導(dǎo)者的身份通過(guò)一系列的討論、商談、協(xié)商和表決的民主程序來(lái)聽(tīng)取民意、反映民情、匯聚民智，這既符合立法程序的正當(dāng)性原則，也是人大作為代議機(jī)關(guān)所蘊(yùn)含的民主品格的集中體現(xiàn)。

二、人大主導(dǎo)的立法協(xié)商模式：廣東的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

“立法協(xié)商在地方已成為一個(gè)有著十幾年歷史的法治和政治實(shí)踐，積累了許多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)?！盵5]自黨的十八大報(bào)告提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”后，立法協(xié)商在國(guó)家的統(tǒng)一部署下，規(guī)范化、制度化和程序化水平不斷提升，各地人大結(jié)合本地實(shí)際情況形成了不少具有地方特色的經(jīng)驗(yàn)與做法，這里以人大主導(dǎo)立法協(xié)商的廣東模式為分析范例進(jìn)行介紹。

較之福建、江蘇、浙江等地以政協(xié)為主導(dǎo)的立法協(xié)商模式，廣東立法協(xié)商的最大特色就是人大主導(dǎo)。為保障立法協(xié)商的效果，實(shí)現(xiàn)民主立法的目標(biāo)，廣東人大探索建立了一系列具有典型意義的立法協(xié)商機(jī)制。第一，立法聽(tīng)證制度。1999年9月，廣東省人大常委會(huì)就《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例（修訂草案）》首次公開(kāi)舉行立法聽(tīng)證會(huì)，開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)地方人大的立法聽(tīng)證先河。此后，立法聽(tīng)證程序被寫(xiě)入立法法。2005年9月，全國(guó)人大常委會(huì)就個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)舉行首次立法聽(tīng)證。第二，立法咨詢專家制度。2000年9月，廣東省人大首次聘請(qǐng)了6位立法顧問(wèn)，其主要職責(zé)是參與各委員會(huì)法規(guī)草案的起草、調(diào)研和修改工作，參與立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的擬定工作及對(duì)具體法規(guī)的重點(diǎn)、難點(diǎn)和規(guī)范化問(wèn)題的研究工作等等。2013年6月，廣東省人大常務(wù)委員通過(guò)《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法咨詢專家工作規(guī)定》，對(duì)立法專家的選聘、咨詢事項(xiàng)和咨詢程序等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，并指出“省人大各專門(mén)委員會(huì)、省人大常委會(huì)各工作委員會(huì)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真整理和研究專家提出的咨詢意見(jiàn)，作為人大工作的重要參考”。第三，立法論壇制度。2001年8月，廣東省人大常委會(huì)與省政府法制辦公室等單位聯(lián)合舉辦了首屆電子商務(wù)立法論壇，以論壇形式廣泛征集社會(huì)各界對(duì)電子商務(wù)立法的意見(jiàn)和建議，成為全國(guó)第一個(gè)采用論壇形式進(jìn)行立法前協(xié)商的地方人大。第四，網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)征求意見(jiàn)制度。2003年5月，廣東省人大常委會(huì)將《廣東省節(jié)約能源條例（草案修改稿）》和《廣東省特種設(shè)備安全管理監(jiān)察規(guī)定（草案修改稿）》兩部法規(guī)草案放在廣東省人大常委會(huì)網(wǎng)站和南方網(wǎng)站上公開(kāi)征求社會(huì)各界的意見(jiàn)，探索網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)的立法新途徑。2013年6月，廣東省人大常委會(huì)通過(guò)《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法公開(kāi)工作規(guī)定》，明確要求省人大常委會(huì)應(yīng)將立法規(guī)劃、立法計(jì)劃、地方性法規(guī)案及其他與立法工作有關(guān)的信息向社會(huì)公布，并就立法工作中的有關(guān)問(wèn)題征求公眾意見(jiàn)。第五，建立法規(guī)表決前評(píng)估制度。2013年7月，廣東省人大常委會(huì)通過(guò)的《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定（試行）》第五條明確規(guī)定：“新制定、全面修訂以及對(duì)重大制度作修改的法規(guī)案應(yīng)當(dāng)開(kāi)展表決前評(píng)估?！北頉Q前評(píng)估由省人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)組織開(kāi)展，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、咨詢會(huì)等方式聽(tīng)取各方意見(jiàn)。參與表決前評(píng)估的人員由省人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況，從人大代表、專家學(xué)者、利益相關(guān)方和有實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的人員中選取。隨后，廣東省人大常委會(huì)對(duì)《廣東省安全生產(chǎn)條例（修訂草案）》和《廣東省建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例（修訂草案）》兩項(xiàng)法規(guī)草案進(jìn)行表決前評(píng)估，邀請(qǐng)有關(guān)人士和專家學(xué)者對(duì)法規(guī)出臺(tái)的時(shí)機(jī)、實(shí)施的社會(huì)效果和實(shí)施中可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行論證和評(píng)估，受到廣泛好評(píng)。第六，與高校共建地方立法研究基地。自2013年起，廣東省人大常委會(huì)與多所高校合作建立立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地，立法研究基地的主要職責(zé)有：受委托起草地方性法規(guī)草案或者參與地方性法規(guī)草案的起草；參與地方立法論證或者受委托對(duì)其中的重要問(wèn)題進(jìn)行論證或深入研究；開(kāi)展地方立法的理論研究和實(shí)踐調(diào)查等等。上述立法協(xié)商機(jī)制形成了立體化、多層次的保障系統(tǒng)，進(jìn)一步強(qiáng)化了人大在立法協(xié)商中組織協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮。

廣東人大的立法協(xié)商實(shí)踐表明，要充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法協(xié)商中的組織協(xié)調(diào)功能，首先應(yīng)準(zhǔn)確理解人大在地方立法中的主導(dǎo)作用。根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，地方人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的一部分，地方立法權(quán)是憲法賦予地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職權(quán)。地方人大作為地方立法的主體機(jī)關(guān)，在地方立法過(guò)程中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。立法協(xié)商作為立法程序正當(dāng)性原則的重要內(nèi)容，也應(yīng)遵循人大主導(dǎo)的基本原則。其次，充分發(fā)揮人大在立法協(xié)商中的主導(dǎo)作用應(yīng)建立健全人大主導(dǎo)立法協(xié)商的體制機(jī)制，逐步推進(jìn)立法協(xié)商具體工作機(jī)制的制度化、規(guī)范化、程序化。最后，人大在立法協(xié)商中主導(dǎo)作用的發(fā)揮，還離不開(kāi)政府、政協(xié)、人民團(tuán)體、社會(huì)組織及廣大人民群眾對(duì)人大立法協(xié)商工作的理解、支持與配合，立法協(xié)商的有效運(yùn)作仰賴于社會(huì)各界的溝通與配合，立法協(xié)商共識(shí)的形成其實(shí)是各協(xié)商主體團(tuán)結(jié)合作的成果。

三、充分發(fā)揮立法協(xié)商中人大主導(dǎo)作用的幾點(diǎn)思考

根據(jù)中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》及《加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》的精神，充分發(fā)揮人大在立法協(xié)商中的主導(dǎo)作用，可以從如下幾方面進(jìn)行：

第一，繼續(xù)加強(qiáng)黨對(duì)立法協(xié)商工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是加強(qiáng)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)、做好立法工作的根本保證。中國(guó)共產(chǎn)黨代表最廣大人民的根本利益所提出的立法建議，凝聚了全黨全國(guó)的集體智慧，是最廣大人民共同意愿的集中體現(xiàn)。立法工作中如果沒(méi)有黨的領(lǐng)導(dǎo)，就會(huì)失去方向。中共中央在《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中特別強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問(wèn)題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定?！币虼?，充分發(fā)揮人大在立法協(xié)商工作中的主導(dǎo)作用，同樣需要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)踐證明，越是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就越能有效地發(fā)揮人大在立法協(xié)商中的主導(dǎo)作用，促進(jìn)人大與政府、政協(xié)、人民團(tuán)體及社會(huì)組織之間的溝通與配合，保證立法協(xié)商的順利進(jìn)行。

第二，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法協(xié)商工作的體制機(jī)制，不斷提升立法協(xié)商制度化、規(guī)范化、程序化水平。在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的背景下，實(shí)現(xiàn)立法協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化必然要求對(duì)立法協(xié)商的主體、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商形式及協(xié)商程序等進(jìn)行明確規(guī)定，使立法協(xié)商工作有法可依、有章可循。“立法機(jī)關(guān)代表人民行使立法權(quán)，其成員來(lái)自不同背景；為有效發(fā)揮立法功能，非借助一套為全體成員所能共同服從的議事規(guī)范不可?！盵6]鑒于立法協(xié)商在各地實(shí)踐中已經(jīng)積累起不少有效做法與制度措施，建議在全面總結(jié)各地立法協(xié)商經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，更好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，以人大為中心開(kāi)展立法協(xié)商的規(guī)范化、程序化和制度化建設(shè)，建立一套在全國(guó)范圍內(nèi)都能夠適用的協(xié)商規(guī)程以促進(jìn)立法協(xié)商的法治化發(fā)展，使人大在立法協(xié)商工作中的主導(dǎo)作用能夠通過(guò)立法的形式得到確認(rèn)和保障。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)立法協(xié)商的相關(guān)配套制度建設(shè)，如進(jìn)一步完善專門(mén)委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專家顧問(wèn)制度，完善法律法規(guī)起草征求人大代表意見(jiàn)制度，完善人大代表和社會(huì)公眾的溝通機(jī)制，完善法律法規(guī)草案公開(kāi)征求意見(jiàn)和公眾意見(jiàn)采納情況反饋機(jī)制等等。

第三，建立人大代表與人民群眾的定期聯(lián)絡(luò)機(jī)制，更好發(fā)揮人大代表在立法協(xié)商中的作用。人民是社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的主體和力量源泉，立法協(xié)商的實(shí)質(zhì)就是民主立法，目的在于通過(guò)人民群眾的廣泛參與，使立法更好地集中人民的智慧，反映人民的要求，維護(hù)人民的利益。人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，也是人民群眾利益和意志的忠實(shí)體現(xiàn)者，代表人民行使管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的職責(zé)，在立法協(xié)商工作中發(fā)揮著重要的橋梁紐帶作用與組織協(xié)調(diào)作用。中共中央在《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》中明確指出，深入開(kāi)展立法工作中的協(xié)商，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人大代表在立法協(xié)商中的作用。為此，應(yīng)建立人大代表與人民群眾就國(guó)家與社會(huì)生活中的熱點(diǎn)問(wèn)題及重大立法事項(xiàng)等進(jìn)行定期討論協(xié)商的常態(tài)化機(jī)制，使立法機(jī)關(guān)更為充分地了解廣大人民群眾的真實(shí)意愿，這樣才能在立法過(guò)程中更好地平衡和兼顧各方利益訴求，使每一項(xiàng)立法都能夠符合憲法精神、反映人民利益、得到人民擁護(hù)。

注釋：

[1]郭杰：《立法協(xié)商初探》，載《特區(qū)實(shí)踐與理論》2014年第5期。

[2]胡照洲：《論立法協(xié)商的必要性和可行性》，載《湖北省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期。

[3]羅傳賢：《立法程序與技術(shù)概要》，臺(tái)北五南圖書(shū)出版股份有限公司2013年版，第235頁(yè)。

[4]張獻(xiàn)生：《關(guān)于立法協(xié)商的幾個(gè)基本問(wèn)題》，載《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5期。

[5]常紀(jì)文：《關(guān)于立法協(xié)商的幾個(gè)基本問(wèn)題》，載《中國(guó)科學(xué)報(bào)》2014年5月9日。

[6]周萬(wàn)來(lái)：《議案審議—立法院運(yùn)作實(shí)況》，臺(tái)北五南圖書(shū)出版股份有限公司2013年版，第13頁(yè)。

（作者系廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所副教授。本文為教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“中國(guó)特色憲法實(shí)施機(jī)制研究：協(xié)商民主的視角”[批準(zhǔn)號(hào)13YJC820012]階段性成果）