有效行使人大質(zhì)詢權(quán)的思考

伊士國++蔡玉龍

人大質(zhì)詢權(quán)作為人大監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容和表現(xiàn)形式，具有重要的價(jià)值和作用。但是由于各種原因，人大質(zhì)詢權(quán)長期處于“休眠”狀態(tài)，致使人大監(jiān)督的功效尚未完全發(fā)揮。因而，我們應(yīng)采取有效措施，“激活”人大質(zhì)詢權(quán)，保證人大質(zhì)詢權(quán)的有效行使。

一、人大質(zhì)詢權(quán)行使現(xiàn)狀及其原因分析

季衛(wèi)東教授曾指出：“歷史的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)地證明，理論上很完美的制度并不一定可以付諸實(shí)施，而行之有效的制度卻未必是事先設(shè)計(jì)好的?！盵1]我國人大質(zhì)詢權(quán)正是陷入了這樣一種“名歸而實(shí)不至”的尷尬境地。雖然我國憲法和法律明確規(guī)定了人大質(zhì)詢制度，明確賦予了人大及其常委會(huì)質(zhì)詢權(quán)，且越來越規(guī)范化、程序化，然而，與此不相適應(yīng)的是，各級(jí)人大及其常委會(huì)行使質(zhì)詢權(quán)的次數(shù)卻越來越少。據(jù)有關(guān)媒體統(tǒng)計(jì)，近 30 年來有不少于 80%的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)從沒有行使過一次質(zhì)詢權(quán)。如果說我們過去還能列舉幾個(gè)經(jīng)典的質(zhì)詢案例的話，如“1989 年 5 月，在湖南省七屆人大二次會(huì)議上，代表們就中央要求清理整頓公司提出質(zhì)詢案，最后以副省長楊匯泉被罷免而告終；2000 年 1 月，廣東省九屆人大三次會(huì)議上代表們提起質(zhì)詢案，導(dǎo)致省環(huán)保局局長易人；2009 年，湖南省人大常委會(huì)對(duì)省政府部分直屬機(jī)構(gòu)違法收費(fèi)和挪用財(cái)政資金行為提出質(zhì)詢案……”。那么，近幾年來，無論是全國人大及其常委會(huì)還是地方人大及其常委會(huì)，都很少行使質(zhì)詢權(quán)，質(zhì)詢案例自然鮮有談起。2010年，吳邦國委員長在其工作報(bào)告中明確提出要“依法開展專題詢問和質(zhì)詢”，曾燃起了人們無數(shù)希望。然而，由于缺乏相應(yīng)的跟進(jìn)措施，到目前為止，人大質(zhì)詢權(quán)行使的次數(shù)依然非常少。對(duì)于這種情況，學(xué)者們將其稱為質(zhì)詢權(quán)的“閑置”“虛置”“休眠”等。正如曹眾教授指出：“‘質(zhì)詢被寫入憲法和法律文本已經(jīng)有30余年的歷史。如果把1954年憲法第三十六條規(guī)定的‘質(zhì)問也算在內(nèi)，那么這項(xiàng)權(quán)力在中國的憲法和法律中已存在50多年的歷史。當(dāng)前，又距離2010年委員長的‘提起兩年多過去了，像詢問那般，中央層面本應(yīng)起到示范效應(yīng)的質(zhì)詢案，至今卻悄無聲息。質(zhì)詢權(quán)依舊休眠……”[2]那么，是什么原因?qū)е氯舜筚|(zhì)詢權(quán)出現(xiàn)了上述狀況呢？是不是“一府兩院”的工作中沒有什么值得質(zhì)詢的問題呢？顯然不是。正如王鴻任代表指出：“質(zhì)詢權(quán)的長期閑置，并不是各地‘一府兩院的工作中沒有值得質(zhì)詢的問題，而是規(guī)避剛性監(jiān)督措施的惰性。”[3]

筆者認(rèn)為，人大質(zhì)詢權(quán)被“虛置”的原因很多，但主要有以下幾個(gè)方面：第一，認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。由于質(zhì)詢是人大通過一定的法律程序，強(qiáng)制被監(jiān)督對(duì)象回答代表或委員提出的問題，且代表或委員可以根據(jù)回答的情況采取必要的措施，因而，質(zhì)詢權(quán)具有較強(qiáng)的“剛性”，與詢問、審議、視察、檢查等監(jiān)督方式相比，“問責(zé)性”更濃一些。因而，許多對(duì)人大質(zhì)詢權(quán)不了解的人，特別是“一府兩院”的領(lǐng)導(dǎo)人員，誤認(rèn)為人大從事質(zhì)詢工作，就是給自己“唱對(duì)臺(tái)戲”，就是給自己找“麻煩”，甚至就是“沒事找事”“無事生非”。一些官員還誤認(rèn)為，一旦被人大質(zhì)詢，就要被罷官，即使不罷官，也會(huì)影響自己的政治前途。所以，“一府兩院”一般不愿積極主動(dòng)地配合人大的質(zhì)詢工作。而從事人大工作的同志，基于上述理由，也怕得罪人，也不敢積極主動(dòng)地行使人大質(zhì)詢權(quán)。第二，法律機(jī)制不健全。雖然我國憲法和法律已經(jīng)建立了比較完善的人大質(zhì)詢制度，但該制度仍然存有不少缺陷，特別是規(guī)定比較原則、抽象，缺乏具體的程序性規(guī)定，如人大質(zhì)詢會(huì)如何組織、如何開展、如何處理等都無具體的細(xì)則規(guī)定，這樣使得人大開展質(zhì)詢工作往往于法無據(jù)，無從下手，實(shí)踐中操作難度也比較大。第三，實(shí)施門檻高。考慮到人大質(zhì)詢具有較強(qiáng)的問責(zé)意味，因而，我國法律規(guī)定了較高的實(shí)施門檻。這雖然有一定的合理之處，有利于避免質(zhì)詢權(quán)的濫用，但實(shí)施門檻偏高，也會(huì)阻礙人大質(zhì)詢權(quán)的正常行使。如根據(jù)我國法律規(guī)定，只有一定數(shù)量的人大代表或人大常委會(huì)組成人員書面聯(lián)名，才有權(quán)提出質(zhì)詢案。這就無形中增加了人大質(zhì)詢權(quán)行使的難度，因?yàn)槿绻骋毁|(zhì)詢案得不到法定人數(shù)的贊同，就根本無法提出。又如根據(jù)我國法律規(guī)定，各級(jí)人大代表或人大常委會(huì)組成人員只能在各級(jí)人大會(huì)議或人大常委會(huì)會(huì)議期間提出質(zhì)詢案，其他時(shí)間則無權(quán)提出。因?yàn)楦骷?jí)人大會(huì)議一般每年才舉行一次會(huì)議，各級(jí)人大常委會(huì)一般兩個(gè)月舉行一次會(huì)議，且各級(jí)人大會(huì)議或人大常委會(huì)會(huì)議議程本來就非常多，這就導(dǎo)致人大質(zhì)詢工作無法經(jīng)常性開展，難以做到常態(tài)化，等等。

二、“激活”人大質(zhì)詢權(quán)的對(duì)策

“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作，并對(duì)所見到的一切進(jìn)行議論，乃是代議機(jī)構(gòu)的天職?！盵4]黨的十八屆三中全會(huì)明確強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)人大監(jiān)督，要“健全‘一府兩院由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度”。要“通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切”[5]。因而，我們必須要采取措施，“激活”人大質(zhì)詢權(quán)，以增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效。具體說來：

第一，提高對(duì)人大質(zhì)詢權(quán)的認(rèn)識(shí)。要排除妨礙人大質(zhì)詢權(quán)行使的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，就必須對(duì)國家工作人員、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行人民代表大會(huì)制度知識(shí)的教育和培訓(xùn)。要使他們充分認(rèn)識(shí)到人大質(zhì)詢權(quán)是憲法賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)之一，妨礙人大質(zhì)詢權(quán)的落實(shí)，將會(huì)損害我國人大的地位和權(quán)威；要使他們充分認(rèn)識(shí)到人大質(zhì)詢權(quán)是人民當(dāng)家作主權(quán)利的重要體現(xiàn)，妨礙人大質(zhì)詢權(quán)的落實(shí)，就會(huì)妨礙人民當(dāng)家作主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；要使他們充分認(rèn)識(shí)到人大質(zhì)詢權(quán)是加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和制約的必然要求，妨礙人大質(zhì)詢權(quán)的落實(shí)，就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗?？梢姡舜筚|(zhì)詢權(quán)的行使，決不是給某些機(jī)關(guān)或人員“唱對(duì)臺(tái)戲”“沒事找事”“找麻煩”，而是人大制度和人民當(dāng)家作主的必然要求。當(dāng)然，也要提高人大代表或委員對(duì)人大質(zhì)詢權(quán)的認(rèn)識(shí)，并要加強(qiáng)對(duì)他們的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，使他們不僅要敢于質(zhì)詢，還要善于質(zhì)詢，提高人大質(zhì)詢工作的質(zhì)量和水平。

第二，實(shí)現(xiàn)憲法和法律的有效銜接。雖然我國憲法和法律都規(guī)定了人大質(zhì)詢權(quán)，但是兩者的規(guī)定卻存在一些矛盾之處，最突出的就是我國憲法沒有賦予地方人大及其常委會(huì)質(zhì)詢權(quán)，也沒有賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)質(zhì)詢“兩院”的權(quán)力。如我國憲法第七十三條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)代表在全國人民代表大會(huì)開會(huì)期間，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員在常務(wù)委員會(huì)開會(huì)期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。”而我國的監(jiān)督法、地方組織法等卻規(guī)定了地方人大及其常委會(huì)的質(zhì)詢權(quán)。這樣，就使得地方人大及其常委會(huì)行使質(zhì)詢權(quán)，以及各級(jí)人大及其常委會(huì)質(zhì)詢“兩院”都缺乏憲法依據(jù)，都存在“違憲”的嫌疑。因而，我們應(yīng)對(duì)憲法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改，以實(shí)現(xiàn)憲法和法律的有效銜接，為人大質(zhì)詢權(quán)的行使提供憲法保障。具體言之，可以將憲法第七十三條修改為：“全國人民代表大會(huì)代表、全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員有權(quán)提出對(duì)國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會(huì)，最高人民法院和最高人民檢察院的質(zhì)詢案，具體程序由法律規(guī)定。”此外，可以在憲法第三章第五節(jié)中增加關(guān)于地方人大及其常委會(huì)質(zhì)詢權(quán)的規(guī)定，即“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表及其常委會(huì)組成人員有權(quán)提出對(duì)同級(jí)人民政府及其所屬工作部門、人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案，質(zhì)詢案的具體程序由法律規(guī)定”。

第三，進(jìn)一步完善人大質(zhì)詢制度。雖然我國質(zhì)詢制度不斷發(fā)展，但仍然存有不少問題，有待進(jìn)一步完善。具體言之，一是關(guān)于質(zhì)詢主體。我國法律規(guī)定只有一定數(shù)量的人大代表或委員聯(lián)名才能提出質(zhì)詢案，這無形中增加了質(zhì)詢權(quán)行使的難度?？梢钥紤]修改相關(guān)法律，降低數(shù)量上的要求，以方便人大代表或委員提出質(zhì)詢案。二是關(guān)于質(zhì)詢對(duì)象。目前我國法律規(guī)定的質(zhì)詢對(duì)象范圍仍然有點(diǎn)窄，不夠全面，可以考慮將其擴(kuò)大?！百|(zhì)詢對(duì)象除同級(jí)人民政府及其所屬工作部門、人民法院、人民檢察院外，在人代會(huì)期間，還應(yīng)增加同級(jí)人大常委會(huì)及‘一府兩院領(lǐng)導(dǎo)人，以實(shí)現(xiàn)對(duì)國家權(quán)力運(yùn)行的全方位監(jiān)督。同時(shí)明確規(guī)定司法質(zhì)詢的對(duì)象是‘作出生效行政行為的人民政府及其所屬工作部門，作出生效判決、裁定、調(diào)解書、決定書等終局法律文書的人民法院、人民檢察院?！盵6]三是關(guān)于質(zhì)詢時(shí)間。由于各級(jí)人大及常委會(huì)會(huì)議次數(shù)少、時(shí)間短、議程多，因而，如果只在會(huì)議期間才允許人大代表或委員進(jìn)行質(zhì)詢的話，顯然難以保證質(zhì)詢的效果，也達(dá)不到人大質(zhì)詢的目的。因此，可以考慮地方組織法的相關(guān)條文，規(guī)定人大代表或委員在閉會(huì)期間也可以行使質(zhì)詢的權(quán)利，以做到人大質(zhì)詢工作的經(jīng)?；?。四是關(guān)于質(zhì)詢程序。目前人大質(zhì)詢工作尚缺乏一套具體細(xì)致的程序規(guī)定，使得人大質(zhì)詢權(quán)的行使缺乏程序保障。因此，應(yīng)通過立法增加有關(guān)人大質(zhì)詢程序的內(nèi)容，包括質(zhì)詢案的提交、質(zhì)詢案的審議、質(zhì)詢?nèi)说奶釂?、被質(zhì)詢?nèi)说拇饛?fù)、質(zhì)詢的后果等。特別是應(yīng)明確規(guī)定質(zhì)詢不滿意的法律后果，否則，人大質(zhì)詢權(quán)就會(huì)形同虛設(shè)?？梢钥紤]規(guī)定，如果“代表或委員對(duì)質(zhì)詢不滿意時(shí)，可以要求代表大會(huì)主席團(tuán)或常委會(huì)將被質(zhì)詢問題提交代表大會(huì)或常委會(huì)全體會(huì)議討論。若質(zhì)詢案根據(jù)一定程序被提交大會(huì)或常委會(huì)會(huì)議討論后，下一步的結(jié)果可以是：或表示滿意通過；或需進(jìn)一步組織特定調(diào)查；或提出罷免、撤職案等，都由會(huì)議來決定”[7]。

注釋：

[1]季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，載《法治秩序的構(gòu)建》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第23頁。

[2]曹眾：《設(shè)計(jì)對(duì)實(shí)施的向往——對(duì)詢問權(quán)、質(zhì)詢權(quán)的審視與反思》，載《法治與社會(huì)》2012年第7期。

[3]王鴻任：《從代表角度談質(zhì)詢權(quán)的閑置》，載《人民代表報(bào)》2012年3月24日。

[4]【美】威爾遜著：《國會(huì)政體》，熊希齡、呂德本譯，商務(wù)印書館1986年版，第167頁。

[5]《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，http：//www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672. ht

m，2014-6-20.

[6]柯蘭：《激活地方人大質(zhì)詢權(quán)需要頂層設(shè)計(jì)》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2013年9月9日。

[7]蔡定劍著：《中國人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年版，第391頁。

（作者分別系河北大學(xué)人大制度與地方立法研究中心秘書長、副教授，河北大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生）