南非國(guó)際組織公共外交

歐 亞

南非國(guó)際組織公共外交

歐 亞

20世紀(jì)80年代末、90年代初，南非逐步拋棄種族隔離制度、開啟民主化進(jìn)程，歷經(jīng)二十余載，從被國(guó)際社會(huì)千夫所指的“被放逐者”轉(zhuǎn)型為積極承擔(dān)國(guó)際道義責(zé)任、參與全球治理的區(qū)域性領(lǐng)導(dǎo)力量。在這一過程中，南非善用國(guó)際組織平臺(tái)提升南非在國(guó)際社會(huì)的存在感和影響力，為南非及整個(gè)非洲贏得了更大的發(fā)展空間。

歷史背景與現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

歷史上，南非曾對(duì)國(guó)際組織的發(fā)展做出過重要貢獻(xiàn)，也因此獲得了國(guó)際聲譽(yù)。

一戰(zhàn)后，南非聯(lián)邦政治領(lǐng)袖史末資針對(duì)美國(guó)總統(tǒng)威爾遜“十四點(diǎn)原則”的第十四點(diǎn)關(guān)于建立國(guó)際聯(lián)盟的協(xié)議，發(fā)表了《國(guó)際聯(lián)盟：一個(gè)可行性建議》的小冊(cè)子，對(duì)籌建國(guó)聯(lián)提出了21條建議，并于后來參加了國(guó)際聯(lián)盟委員會(huì),負(fù)責(zé)起草國(guó)際聯(lián)盟盟約。在二戰(zhàn)臨近結(jié)束之際，史末資又參與了聯(lián)合國(guó)的籌建工作,并參加起草了聯(lián)合國(guó)憲章序言。在史末資的倡導(dǎo)下，聯(lián)合國(guó)成員國(guó)決心“重申基本人權(quán)，人格尊嚴(yán)與價(jià)值，以及男女與大小各國(guó)平等權(quán)利之信念”的條款被寫入憲章序言。史末資本人也被推選為第一屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)委員會(huì)主席。1945年前后，南非在英聯(lián)邦國(guó)家和國(guó)際聯(lián)盟中都享有很高的聲譽(yù)。

1948年，聯(lián)合國(guó)頒布《世界人權(quán)宣言》，將世界人權(quán)納入國(guó)際法范疇；然而同一年，南非右翼政黨國(guó)民黨上臺(tái)，開始在社會(huì)生活的各個(gè)方面全面推行種族隔離制度。南非因此遭到國(guó)際社會(huì)的制裁和外交孤立。南非被剝奪在聯(lián)合國(guó)的權(quán)益，只保留席位，在國(guó)際奧委會(huì)等許多國(guó)際組織中的成員國(guó)資格也被中止，成為國(guó)際社會(huì)的“棄兒”。1989年德克勒克總統(tǒng)上臺(tái)后，南非開啟了民主化進(jìn)程。因?yàn)橹饾u放棄種族主義政策，南非開始重新獲得國(guó)際組織的接納。從體育外交入手，南非積極恢復(fù)與拓展同國(guó)際組織的關(guān)系。1991年肯尼亞首先表示愿意邀請(qǐng)南非參加體育活動(dòng)；同年國(guó)際奧委會(huì)承認(rèn)“南非臨時(shí)全國(guó)奧委會(huì)”，南非得以于次年參加了巴塞羅那奧運(yùn)會(huì)。1993年10月8日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過決議，正式宣布解除對(duì)南非在貿(mào)易、投資、金融、旅行和交通運(yùn)輸方面的禁止和限制。世界糧農(nóng)組織、不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)等國(guó)際組織也相繼恢復(fù)或授予南非成員國(guó)資格。

1994年，南非舉行了歷史上第一次不分種族的全民大選，正式終結(jié)了白人對(duì)有色人種的強(qiáng)權(quán)統(tǒng)治。同年6月，南非恢復(fù)了聯(lián)合國(guó)成員資格，標(biāo)志著南非正式回歸國(guó)際社會(huì)。背負(fù)著歷史遺產(chǎn)的新南非，開始進(jìn)行國(guó)家形象的重塑與轉(zhuǎn)型。

新南非：理念與實(shí)踐

1994年以來，新南非政府提出了連續(xù)又有變化的外交戰(zhàn)略和政策目標(biāo)，以適應(yīng)不斷發(fā)展的國(guó)內(nèi)外環(huán)境。從曼德拉政府提出的以“人權(quán)、民主、正義”為核心的南非外交政策六原則，到姆貝基總統(tǒng)“非洲復(fù)興思想”思想下指導(dǎo)的“非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃（NEPAD）”，再到祖瑪政府強(qiáng)調(diào)的“保持南北對(duì)話”“加強(qiáng)南南合作”，南非力圖在外交政策中凸顯“非洲議程”，通過同新興國(guó)家集團(tuán)協(xié)調(diào)立場(chǎng)、共同合作，實(shí)現(xiàn)非洲復(fù)興，構(gòu)建以多邊協(xié)商的辦法處理世界事務(wù)的新秩序。

首先，通過國(guó)際組織的協(xié)調(diào)和治理機(jī)制，新南非為非洲大陸及國(guó)際社會(huì)提供公共產(chǎn)品，參與全球治理，樹立了南非作為非洲大陸領(lǐng)導(dǎo)者、沖突的協(xié)調(diào)者及國(guó)際社會(huì)“模范公民”的形象。

不同于非洲絕大部分國(guó)家更傾向于參與同發(fā)展和人權(quán)相關(guān)的國(guó)際組織，南非廣泛參加了如世界衛(wèi)生組織、世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織、世界氣象組織、國(guó)際貨幣基金組織、77國(guó)集團(tuán)、不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)、非盟等等具有不同職能、分屬不同層級(jí)的各類國(guó)際組織。在當(dāng)前最具代表性的國(guó)際組織中，南非是G20中唯一的非洲代表，加入世貿(mào)組織的僅有的撒哈拉以南非洲國(guó)家，也是金磚集團(tuán)中的唯一非洲成員。南非還是非洲發(fā)展銀行僅次于美國(guó)和日本第三大股東，非洲發(fā)展基金的唯一出資方以及南部非洲發(fā)展共同體（SADC）最大的出資國(guó)。

南非高度重視在國(guó)際組織中的代表性和參與度，支持南非籍或其他非洲國(guó)家官員擔(dān)任國(guó)際組織的關(guān)鍵職位。在聯(lián)合國(guó)、國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、非盟等重要的國(guó)際或區(qū)域性國(guó)際組織中，來自南非的官員擔(dān)當(dāng)了重要職務(wù)。南非追求聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)的席位，還曾尋求增加撒哈拉以南非洲國(guó)家在G20的執(zhí)行董事席位。對(duì)非洲區(qū)域性國(guó)際組織，南非在組織戰(zhàn)略規(guī)劃和機(jī)制建設(shè)方面發(fā)揮著實(shí)質(zhì)影響。非盟成立即是南非出于在全球治理體系中凸顯“非洲日程”的考慮而積極促成的結(jié)果；非盟的“非洲互查機(jī)制”（African Peer Review Mechannism， APRM）、和平與安全委員會(huì)、非洲常備軍（African Standby Froce， ASF）都是在南非推動(dòng)下建立的。由南非發(fā)起的“非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃”也于2010年2月納入非盟的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行體系，成為非盟技術(shù)性機(jī)構(gòu)的一部分。

在國(guó)際組織平臺(tái)上，南非尋求既有制度框架下的多邊合作，推動(dòng)非洲大陸的民主、和平與發(fā)展。南非與SADC成員國(guó)、聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)、方案和基金建立了有力的區(qū)域伙伴關(guān)系和區(qū)域方案。這方面的經(jīng)典案例包括旨在清除地區(qū)毒品和犯罪的SADC-UNODC區(qū)域方案，實(shí)現(xiàn)南部非洲糧食安全的SADC-UNFAO方案，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)處理移民、難民和尋求庇護(hù)者問題的SADC-UNHCR方案。特別是在人權(quán)事務(wù)方面，正如聯(lián)合國(guó)前秘書長(zhǎng)安南在由南非德班主辦的第三屆聯(lián)合國(guó)反對(duì)種族主義世界大會(huì)上所說，南非人民已使南非從種族主義的代號(hào)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_悟和希望的燈塔。大會(huì)頒布的德班宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)被國(guó)際社會(huì)視為既包含措施又包含補(bǔ)救辦法的唯一的指示性文件，以有效緩解種族主義和仇外心理禍害的各種表現(xiàn)。南非與聯(lián)合國(guó)人權(quán)事務(wù)高級(jí)專員辦事處（人權(quán)高專辦）密切合作，為SADC國(guó)家舉辦人權(quán)講習(xí)班，反思關(guān)于有效履行人權(quán)義務(wù)的各種區(qū)域辦法。

值得一提的是，盡管南非具備領(lǐng)導(dǎo)非洲大陸的實(shí)力也實(shí)際上在很多領(lǐng)域發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用，但在非洲大陸內(nèi)部，南非更愿意以非洲其他國(guó)家的“伙伴”身份出現(xiàn)。南非雖然是非洲經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，但同非洲其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)互動(dòng)性不強(qiáng)，對(duì)其他非洲國(guó)家長(zhǎng)期擁有貿(mào)易順差。南非官員意識(shí)到南非的經(jīng)濟(jì)實(shí)力反而可能會(huì)令鄰國(guó)給南非行為打上“傲慢”的標(biāo)簽，所以注意避免由南非主導(dǎo)下的敏感情況發(fā)生。南非的一個(gè)策略是充分發(fā)揮聯(lián)合國(guó)的公信力，經(jīng)常邀請(qǐng)駐南非的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)作為會(huì)議召集人，或者協(xié)助南非發(fā)起相關(guān)倡議，以為非洲國(guó)家提供一個(gè)公平參與的平臺(tái)。

第二，南非通過國(guó)際組織平臺(tái)以及擔(dān)當(dāng)不同國(guó)際組織之間的中介國(guó)家（Broker State），構(gòu)建特定議題驅(qū)動(dòng)（Issue-driven）的外交政策網(wǎng)絡(luò)，提升南非在特定議題上的國(guó)際話語權(quán)。

一個(gè)國(guó)家的影響力不僅取決于個(gè)體實(shí)力，也越來越多地取決于其在國(guó)際社會(huì)行為體構(gòu)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中所處的位置，國(guó)家作為網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)調(diào)動(dòng)、整合物質(zhì)和非物質(zhì)資源的能力越強(qiáng)，就越具有更大的影響力。南非同發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都保持著良好關(guān)系，這令南非在某些特定議題上可以通過對(duì)正式或非正式國(guó)際組織成員的動(dòng)員，成為在這一特定議題上建立連接點(diǎn)最多的國(guó)家節(jié)點(diǎn)之一，增強(qiáng)南非對(duì)通常為非傳統(tǒng)安全問題的國(guó)際議程設(shè)置能力。

以氣候外交為例。非洲的氣候變化對(duì)非洲來說是生死攸關(guān)的問題，因氣候變暖造成的飲用水缺乏和饑荒直接威脅非洲的發(fā)展和糧食安全。在環(huán)境議題上提出與發(fā)達(dá)國(guó)家不同的、更有吸引力的合作理念和解決方案既是南非作為發(fā)展中國(guó)家采取的“利基”外交策略，也為南非塑造國(guó)家形象的提供了機(jī)會(huì)。南非將非洲國(guó)家、77國(guó)集團(tuán)、印度巴西南非對(duì)話論壇（IBSA）、基礎(chǔ)四國(guó)（BASIC）視為在氣候議題上具有共同利益的關(guān)鍵同盟，動(dòng)員相關(guān)國(guó)家協(xié)調(diào)立場(chǎng)，在環(huán)境問題上發(fā)出同一個(gè)聲音。南非通過IBSA這一專注南南合作的非正式國(guó)際組織在氣候變化等議題上同其他兩國(guó)進(jìn)行了多次合作。2009年哥本哈根氣候會(huì)議中，所有非洲國(guó)家都在非洲聯(lián)盟的名義下聯(lián)合起來，統(tǒng)一發(fā)聲，而南非參與的基礎(chǔ)四國(guó)作為新興國(guó)家的代表，聯(lián)合發(fā)表了碳減排提議。2011年11月28日至12月9日在南非德班召開的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第17次締約方會(huì)議上，綠色氣候基金是核心議題之一。南非作為會(huì)議東道主和發(fā)展中國(guó)家的代表，在締約國(guó)之間進(jìn)行斡旋，推動(dòng)綠色氣候基金的成立和資金籌集方案。

第三，南非通過同國(guó)際組織的雙向互動(dòng)，在促進(jìn)南非以及非洲文明復(fù)興的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)不同文明之間的對(duì)話和理解。

南非在國(guó)際組織中倡導(dǎo)文化多樣性理念，呼吁對(duì)非洲文化的保護(hù)和復(fù)興。南非舉辦了相關(guān)的國(guó)際會(huì)議，推動(dòng)并簽署了一系列促進(jìn)非洲及第三世界國(guó)家藝術(shù)文化發(fā)展的國(guó)際公約。南非是《保護(hù)和促進(jìn)文化表現(xiàn)形式多樣性公約》最早的締約國(guó)之一，也是聯(lián)合國(guó)文化多樣性國(guó)際基金的捐資國(guó)，并強(qiáng)調(diào)該基金應(yīng)該促進(jìn)文化和制度方面的能力建設(shè)，加強(qiáng)弱勢(shì)文化的表現(xiàn)并支持各種教育和研究計(jì)劃以及語言多樣性；2005年南非德班召開第29屆世界遺產(chǎn)大會(huì)，通過了非洲自然和文化遺產(chǎn)十年行動(dòng)計(jì)劃《非洲立場(chǎng)文件》，會(huì)議還同意建立非洲世界遺產(chǎn)基金，以解決非洲國(guó)家面臨的遺產(chǎn)保護(hù)資金匱乏問題；2006年，在聯(lián)合國(guó)教科文組織的支持下，非盟首腦會(huì)議將教育和文化作為優(yōu)先議題，通過了《非洲文化復(fù)興憲章》，強(qiáng)調(diào)非盟共有的文化價(jià)值，鼓勵(lì)會(huì)員國(guó)共同促進(jìn)文化政策的整合，推動(dòng)非洲大陸國(guó)家的一體化，以改善提升非洲大陸的國(guó)際地位。借助于《公約》，南非還主張非洲人與非洲海外人散居群族之間加強(qiáng)文化聯(lián)系，呼吁非洲領(lǐng)導(dǎo)人把海外群體視為非洲大陸的第六個(gè)地區(qū)，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)教科文組織同非盟合作舉辦非洲和海外知識(shí)分子會(huì)議。

2011年，南非作為非洲集團(tuán)協(xié)調(diào)員，代表非洲集團(tuán)現(xiàn)世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織提交了題為“關(guān)于加強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家之間知識(shí)產(chǎn)權(quán)與發(fā)展問題南南合作的項(xiàng)目”的項(xiàng)目提案，建議在WIPO秘書處任命一名南南合作聯(lián)絡(luò)員，通過年度會(huì)議和地區(qū)間會(huì)議、南南培訓(xùn)與能力建設(shè)活動(dòng)、交互式網(wǎng)絡(luò)門戶/虛擬網(wǎng)絡(luò)等具體工作來提高發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家分享其在知識(shí)產(chǎn)權(quán)與發(fā)展領(lǐng)域的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的能力，更好地保護(hù)發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)內(nèi)創(chuàng)造，促進(jìn)創(chuàng)新。

南非作為發(fā)展中國(guó)家，用于文化與藝術(shù)交流的資金并不充分，南非通過同國(guó)際組織，包括政府間組織和非政府組織及基金會(huì)的合作，來推動(dòng)南非的文化傳播。南非藝術(shù)和文化部同歌德學(xué)院、標(biāo)準(zhǔn)銀行基金、南非文化多樣性聯(lián)盟、藝術(shù)動(dòng)脈（Artirial Network）等組織一起，支持南非及非洲的藝術(shù)家參加如約翰內(nèi)斯堡藝術(shù)節(jié)、瓦加杜古泛非電影節(jié) （FESPACO）、泛非音樂節(jié)（FESPAM）、非洲表演藝術(shù)市場(chǎng)（MASA）等國(guó)際活動(dòng)。

其中，南非同歐盟的文化交流具有代表性。南非是2013年歐盟文化領(lǐng)域的重點(diǎn)資助對(duì)象，歐盟委員資助了約160萬歐元支持南非同歐洲國(guó)家的8個(gè)文化交流項(xiàng)目，如下表所示。

歐盟對(duì)南非與歐洲文化交流項(xiàng)目的資助

L P M -L i v e P e r f o r m e r s M e e t i n g 支持現(xiàn)場(chǎng)表演藝術(shù)家表演和交流。2 0萬歐元H o p e s & M e m o r i e s促進(jìn)藝術(shù)組織間的實(shí)質(zhì)性合作；培訓(xùn)學(xué)生和藝術(shù)家新技巧；通過公開表演培養(yǎng)公眾的跨洲際藝術(shù)方法認(rèn)識(shí)意識(shí)培養(yǎng)。2 0萬歐元B a l l e t s U r b a i n s 促進(jìn)南非和歐洲國(guó)家舞蹈和音樂方面的高水平交流。約1 9 . 6萬歐元M a c b e t h—a p o s t -c o l o n i a l o p e r a w i t h m u s i c m o r e o r l e s s b y V e r d i南非著名藝術(shù)家B r e t t B a i l e y同歐洲藝術(shù)家合作重現(xiàn)威爾第的歌劇《麥克白》，并在歐洲5個(gè)城市和南非公演。2 0萬歐元

南非還重視從制度和政策層面，同國(guó)際組織合作促進(jìn)南非文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為對(duì)外文化交流夯實(shí)基礎(chǔ)。在非洲聯(lián)盟的支持下，非洲國(guó)家與福特基金會(huì)、聯(lián)合國(guó)教科文組織合作成立了非洲文化政策觀察委員會(huì)（The Observatory of Cultural Policies in Africa， OCPA）。這個(gè)非政府機(jī)構(gòu)由非洲大陸各個(gè)地區(qū)的文化政策高級(jí)專家組成，負(fù)責(zé)制定文化政策的方向、批準(zhǔn)預(yù)算、監(jiān)督文化項(xiàng)目的執(zhí)行。2012年，南非、歐盟國(guó)家文化組織聯(lián)盟（EUNIC），英國(guó)文化協(xié)會(huì), 視覺藝術(shù)網(wǎng)絡(luò)（VANSA）、藝術(shù)動(dòng)脈合作開展了一項(xiàng)研究，對(duì)南非同歐盟及其他國(guó)家創(chuàng)意和文化產(chǎn)品及服務(wù)的貿(mào)易情況進(jìn)行了全面評(píng)估，以進(jìn)一步提升南非向歐盟以及世界出口創(chuàng)意和文化產(chǎn)品的能力。

作為國(guó)際體系中最具變革性的力量，新興國(guó)家一方面通過對(duì)國(guó)際組織的參與開展共外交，作為樹立國(guó)家形象和發(fā)揮影響力的基本途徑；另一方面，國(guó)際體系的既定秩序和規(guī)則卻不能保證所有國(guó)家從中獲益，新興國(guó)家通過國(guó)際組織平臺(tái)進(jìn)行理念倡導(dǎo)、議程設(shè)置和影響規(guī)則來促進(jìn)建立更加公正合理的國(guó)際秩序。南非的實(shí)踐已經(jīng)證明，新興國(guó)家通對(duì)國(guó)際組織的參與，可以獲得高于其硬實(shí)力的國(guó)際地位和聲譽(yù)，也促進(jìn)國(guó)際組織向更為開放、公正、國(guó)際互助的方向發(fā)展。

歐 亞：外交學(xué)院公共外交研究中心研究員、外交系副教授。