向存量土地“要”地

張亮

做好低效用地的二次開發(fā)是緩解中國城市建設(shè)用地供需矛盾的必然要求

近年來，隨著城市的快速蔓延式發(fā)展，土地的供需矛盾日漸突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的土地約束問題逐步顯現(xiàn)，嚴(yán)控新增建設(shè)用地的供給將是必然方向，土地利用的提質(zhì)增效也成為刻不容緩的任務(wù)。2014年5月，國土資源部下發(fā)《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》明確要求，對(duì)城鄉(xiāng)低效利用土地進(jìn)行再開發(fā)，即推進(jìn)低效土地的二次開發(fā)。相對(duì)土地的初次開發(fā)而言，所謂土地的二次開發(fā)，是對(duì)現(xiàn)有土地存量的優(yōu)化與配置，進(jìn)一步提升土地利用效率的過程，其針對(duì)的主要是廢棄、閑置、未被完全利用等低效利用的土地。從先行國家的用地發(fā)展規(guī)律來看，隨著新增建設(shè)用地外延擴(kuò)張到一定階段后，都會(huì)進(jìn)行存量土地的二次開發(fā)。

低效用地二次開發(fā)是緩解城市建設(shè)用地供需矛盾的必然要求

第一，城市建設(shè)用地的需求仍維持逐漸增加趨勢(shì)，通過新增用地的途徑已難以為繼。如前所述，長期以來，中國城市外延擴(kuò)張態(tài)勢(shì)明顯，建成區(qū)面積迅速擴(kuò)大。2000-2013年中國建成區(qū)面積從22439.3平方公里增加到47855.3平方公里，擴(kuò)大了1倍多。未來隨著新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，城市建設(shè)用地的需求將會(huì)持續(xù)擴(kuò)大。在嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地的大背景下，每年下達(dá)的土地供應(yīng)指標(biāo)與建設(shè)用地的需求差距較大，通過新增建設(shè)用地的途徑已難以解決目前的土地約束問題，挖掘現(xiàn)有建設(shè)用地存量的潛力、提升利用效率成為根本出路。

第二，當(dāng)前城市可用于二次開發(fā)土地的存量較大。隨著城市的蔓延擴(kuò)張、企業(yè)的外遷、城中村等因素，城市的低效用地現(xiàn)象較為普遍。如目前在東部發(fā)達(dá)地區(qū)的一些城市，已經(jīng)形成了不少“三舊”（舊物業(yè)、舊城鎮(zhèn)、舊村莊）。如何做好這些土地的二次開發(fā)利用，盤活可重新利用的存量將是迫切需要解決的問題。

第三，一些城市在土地二次開發(fā)中的積極探索已經(jīng)積累了較多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。在土地供需矛盾尖銳的背景下，土地的二次開發(fā)探索已經(jīng)在各地逐步展開。如上海市寶山區(qū)政府采用多種方式推進(jìn)土地的二次開發(fā)利用：鼓勵(lì)企業(yè)通過加層、改擴(kuò)建、擴(kuò)大產(chǎn)能等方式充分利用原有土地資源，提高土地容積率；鼓勵(lì)企業(yè)將閑置廠房通過出租形式，實(shí)現(xiàn)重新利用；政府收回產(chǎn)出效能低下的土地產(chǎn)權(quán)，重新招商；逐漸完成對(duì)污染企業(yè)的淘汰等。從2009年起，廣東省開展了大規(guī)模的舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房“三舊”改造活動(dòng)，通過公開出讓融資、自行改造、協(xié)議出讓融資、滾動(dòng)開發(fā)等方式實(shí)施全面改造，很好地促進(jìn)了低效用地再開發(fā)。浙江省則下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)低效利用建設(shè)用地二次開發(fā)的若干意見》，明確規(guī)定了可列入二次開發(fā)范圍的五大類低效利用建設(shè)用地，同時(shí)提出了協(xié)商收回、鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換、退二優(yōu)二、退二進(jìn)三、收購儲(chǔ)備等六種方式，對(duì)土地存量挖潛效果顯著。另外，還有很多城市，也在積極采取協(xié)議收回、作價(jià)收購、調(diào)整置換、投資入股等多種操作方式，向存量土地“要”地，對(duì)盤活存量土地起到了很好推動(dòng)作用。

當(dāng)前土地二次開發(fā)存在的問題

首先，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，開發(fā)較為零散。由于在土地二次開發(fā)過程中涉及的開發(fā)區(qū)域往往較為分散，在當(dāng)前土地二次開發(fā)中，普遍關(guān)注單個(gè)項(xiàng)目的開發(fā)情況。部分地區(qū)在有關(guān)部門的支持下編制了各項(xiàng)目規(guī)劃，可是尚未制定出一個(gè)適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的土地二次開發(fā)的總體專項(xiàng)規(guī)劃，經(jīng)常使得各個(gè)項(xiàng)目的推進(jìn)缺乏統(tǒng)籌安排。“各行其是”，致使一些開發(fā)項(xiàng)目根本無法融入城市的總體發(fā)展規(guī)劃，很多地方陷入為改造而改造的惡性循環(huán)中，影響了城市的功能發(fā)揮。

其次，尚未形成合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，土地收儲(chǔ)成本較高。利益分配的合理與否是決定開發(fā)進(jìn)程的關(guān)鍵因素。“二次開發(fā)”至少牽涉到政府、開發(fā)主體以及原持有人等多個(gè)利益主體。如在“三舊”土地改造過程中存在的普遍問題是土地原持有人通常只能享受到一次性的收益補(bǔ)償，在利益的驅(qū)動(dòng)下，持有人必然會(huì)嚴(yán)守收益的底線不讓步，有的還形成了各利益主體間的對(duì)抗，嚴(yán)重影響到土地改造進(jìn)程。

同時(shí)，目前的土地流轉(zhuǎn)程序復(fù)雜，使得二次開發(fā)方式不靈活，嚴(yán)重影響土地二次開發(fā)進(jìn)程。目前主要還是由政府回購收儲(chǔ)，再采取招拍掛的方式，公開遴選開發(fā)單位進(jìn)行經(jīng)營開發(fā)。這種流轉(zhuǎn)方式，使得原土地持有人只能將土地賣給政府，不允許自行轉(zhuǎn)讓，但由于與政府談判中議價(jià)能力的限制，其參與二次開發(fā)的積極性大大降低。

另外，一些閑置或廢棄的土地，由于一些歷史遺留因素造成了土地所有權(quán)缺位和合法性問題。這些土地占據(jù)了一定比例，已經(jīng)成為影響二次開發(fā)推進(jìn)的關(guān)鍵因素之一。

破解相關(guān)制度約束

推進(jìn)土地的二次開發(fā)，涉及多方面問題，仍存在一些政策規(guī)定的障礙，必須破除制度約束，建立健全相應(yīng)的利于土地二次開發(fā)利用的體制機(jī)制，才能更好發(fā)揮這些“閑置”土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

第一，堅(jiān)持剛性和彈性相結(jié)合，科學(xué)編制建設(shè)用地“二次開發(fā)”專項(xiàng)規(guī)劃。為更好地指導(dǎo)各地按計(jì)劃、有組織地開展土地二次開發(fā)，避免陷入大拆大建的循環(huán)中，應(yīng)該根據(jù)地區(qū)的城市總體發(fā)展規(guī)劃，對(duì)可以用于二次開發(fā)的存量土地，結(jié)合用地需求、開發(fā)潛力、利用條件等因素，編制可開發(fā)用地的“二次開發(fā)”專項(xiàng)規(guī)劃，明確二次開發(fā)的主要目標(biāo)、改造方式方法、重點(diǎn)開發(fā)范圍、推進(jìn)步驟，明確各部門責(zé)任和分工，并就改造補(bǔ)償安置、開發(fā)資金的籌措和收益分成的方式等制定相關(guān)的政策和實(shí)施細(xì)則。另外，對(duì)于列入實(shí)施計(jì)劃的區(qū)域或具體地塊，應(yīng)根據(jù)總體規(guī)劃要求，編制好控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃，擬定“二次開發(fā)”具體實(shí)施方案。當(dāng)然，需要說明的是，由于城市土地二次開發(fā)面臨的社會(huì)問題多、牽涉面廣，開發(fā)周期長、不確定性因素多，也要建立規(guī)劃的彈性機(jī)制。

第二，健全土地收儲(chǔ)制度，完善改造土地增值收益的分配機(jī)制。當(dāng)前在改造過程中，改造的土地增值收益更多被政府和開發(fā)商占據(jù)，成為政府的出讓收入和開發(fā)商的利潤，被改造土地的原有持有單位或個(gè)人無法分享到改造產(chǎn)生的增值收益，導(dǎo)致改造困難重重。當(dāng)前按照十八屆三中全會(huì)提出的建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益的要求，可以通過健全土地收儲(chǔ)制度，建立合資入股、共同開發(fā)等方式進(jìn)行開發(fā)，由土地原持有人加入到開發(fā)過程中，分享到開發(fā)的收益，從而將改造的一部分收益返還給被改造土地的持有單位或個(gè)人，建立兼顧政府、改造投資主體、原持有單位或個(gè)人的多方共享的改造收益分配機(jī)制。

第三，為了更好地推進(jìn)二次開發(fā)，探索實(shí)行靈活的土地開發(fā)方式，也應(yīng)為原用地主體自行按照政府規(guī)劃進(jìn)行二次開發(fā)創(chuàng)造條件。目前規(guī)定工業(yè)、商業(yè)、旅游、商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，必須采取招拍掛的公開競(jìng)價(jià)方式出讓，大大降低了土地原有持有人的改造意愿，影響了改造進(jìn)程?？梢越梃b一些地方的做法，除了招拍掛進(jìn)行公開招標(biāo)開發(fā)以外，創(chuàng)新多種方式參與到二次開發(fā)中，增強(qiáng)原持有人釋放土地、參與土地二次開發(fā)的積極性。如鼓勵(lì)自行改造、協(xié)議出讓融資實(shí)施全面改造。在改造范圍內(nèi)，符合規(guī)劃的，除由政府收儲(chǔ)后重新供地之外，鼓勵(lì)原土地使用權(quán)人自行改造，只對(duì)土地用途實(shí)行嚴(yán)格限制，所涉及的劃撥土地使用權(quán)，可以采取協(xié)議方式補(bǔ)辦出讓手續(xù)。也可鼓勵(lì)合資入股的方式，進(jìn)行共同開發(fā)等，讓原土地使用權(quán)人以一定股份參與到土地開發(fā)中。

第四，有針對(duì)性地解決納入二次開發(fā)范圍的歷史違規(guī)用地的合法化問題。兼顧各地發(fā)展歷史和土地管理政策的延續(xù)性，妥善解決歷史遺留問題。在對(duì)這些用地進(jìn)行全面摸底的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同的問題類型制定相應(yīng)的處理方法。應(yīng)對(duì)納入二次開發(fā)范圍的符合城市規(guī)劃但沒有合法用地手續(xù)的建設(shè)用地，有針對(duì)性地制定專門的合法手續(xù)補(bǔ)辦辦法，解決懸而未決的歷史遺留問題，為進(jìn)入二次開發(fā)破除障礙。當(dāng)然，需要說明的是，必須嚴(yán)厲禁止將一些新違規(guī)用地劃入歷史遺留問題中。

第五，建立專門的二次開發(fā)協(xié)調(diào)與監(jiān)管機(jī)制。由于土地二次開發(fā)是一個(gè)系統(tǒng)工程，并牽涉多個(gè)管理部門，需要建立專門的協(xié)調(diào)機(jī)制，保證共同協(xié)調(diào)推進(jìn)。另外，二次開發(fā)關(guān)系的利益較大，必須加大監(jiān)管力度。要加強(qiáng)對(duì)于開發(fā)范圍、規(guī)劃編制與審查、開發(fā)實(shí)施情況監(jiān)控等二次開發(fā)全環(huán)節(jié)的監(jiān)管，防止走偏和變相違法。通過設(shè)立投訴平臺(tái)等方式，暢通公眾參與監(jiān)督的渠道。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心辦公廳副研究員）