二戰(zhàn)后全球經濟治理與金融秩序

邁爾斯·卡勒

二戰(zhàn)為全球治理留下的主要遺產，除了聯合國之外，還創(chuàng)立了國際貨幣基金組織和世界銀行，這是1945年后數十年來最主要的兩個國際金融機構。發(fā)展中國家曾經積極參與了在布雷頓森林召開的創(chuàng)立國際貨幣基金組織和世界銀行的談判?？尚屡d經濟體概念本身包括了很不相同的一些國家，這里是指幾個最大的、有著相同基本利益的國家，即中國、印度，尤其是巴西，還包括二十國集團中的那些不屬于七國集團的成員（澳大利亞和俄羅斯除外），它們與國際貨幣基金組織和世界銀行之間的關系最近卻一直比較緊張。隨著私人資本在20世紀60年代重新大規(guī)模流動，中等收入的發(fā)展中國家變成了主要借款人，此后不久，它們就被卷入了周期性發(fā)生的金融危機之中。國際金融機構特別是國際貨幣基金組織在應對那場金融危機中沒有起到應有的核心作用，而工業(yè)化國家也沒有發(fā)揮它們的積極影響，從而招來了對國際金融機構的嚴厲批評。人們指責它們開出的應對危機的政策藥方即所謂的“華盛頓共識”是雪上加霜。尤其是亞洲金融危機，它引發(fā)了一股甩開國際貨幣基金組織進行自保的潮流，各個國家爭相增加它們的外匯儲備，并嘗試著另行成立區(qū)域性的金融機構。

全球性的金融危機和2007—2009年的大蕭條對于不同經濟體所產生的后果是很不相同的。新興經濟體雖然也必然受到那場危機的影響，但它們的情況比處在危機震中位置的那些國家（美國和歐盟）還是要好得多。在危機中，它們甚至還對國際貨幣秩序的擴充和改革表示了支持。正如有研究者所指出的，“系統(tǒng)能夠有效運轉”多虧了它們的支持。那場危機產生了一個在未來幾十年內一直都要面對的問題：新興經濟體將會繼續(xù)堅持它們批評和甩開布雷頓森林機構的立場，還是會積極支持國際金融機構的改革，爭取在改革后的機構中取得更大的發(fā)言權？有證據表明，未來出現這兩種情況的可能性都是存在的。但是，只要大家能夠對“改革”的涵義取得一致，出現后一種情況的可能性就會要大得多。

不過，為了探討國際金融機構和新興經濟體之間未來的關系，我們不得不拋棄人們通常持有的一種想當然的觀念，即認為新興經濟體在世界經濟中所占的比重不斷增加必然會轉化為對國際金融機構的一種挑戰(zhàn)，至少也會增加這些新興經濟體對全球貨幣治理的影響力。事實上，新興經濟體是否會成為對國際金融機構的一種挑戰(zhàn)，要么取決于新興經濟體所想要的是否就是舊有經濟大國所享有的那些優(yōu)惠（如反映在國際金融機構中）；要么取決于國際金融機構是否會改變工作方針和流程。即使新興經濟體沒有獲得優(yōu)惠或得到照顧，即使國際金融機構不進行改革，按照新興經濟體的能力，它們也不可能對國際金融機構或全球貨幣治理施加更大的壓力。

新興經濟體與國際貨幣治理：是不滿還是要求優(yōu)惠？

新興經濟體的不滿一個是反映在現有貨幣機構中的不對稱現象，另一個是國際貨幣秩序現行規(guī)則的那種對貨幣政策自主權的限制。人們對于以美元為中心的貨幣體系和美國所具有的與其經濟實力不相稱的影響力有過不少批評。在全球金融危機最嚴重的時刻，中國人民銀行行長周小川曾提出建議，要求對國際貨幣進行改革。他的這個建議同過去人們曾經提出過的批評是一致的。在全球金融危機消退以后，人們對美國和其他工業(yè)化經濟體采用非正統(tǒng)貨幣政策來施加不對稱影響的這種現象才進行了認真的思索。巴西財政部長吉多·曼特加干脆稱它為“貨幣戰(zhàn)爭”，而印度儲備銀行行長拉古拉姆·拉詹則嚴厲批評了美國聯邦儲備銀行和其他中央銀行所采取的“競爭性的貨幣寬松政策”。最后也是最一致的意見，幾個最大的新興經濟體認為它們在經濟上迅速增長的重要性與它們在國際金融機構中享有的股權配額和投票權份額極不相稱，迫切要求進行調整。它們施加的壓力導致了2010年的一攬子改革，而這些改革在美國國會卻遭到了反對派的反對而未獲通過。

新興經濟體和舊有大國之間的第二個分歧源自國際金融機構對各個國家貨幣政策所進行的監(jiān)督。國際貨幣基金組織關于資本管制的立場從反對轉變?yōu)橐欢ǔ潭鹊目隙ǎ@種變化是對新興經濟體反對監(jiān)督的一種回應。這些新興經濟體拒絕承諾取消本國對資本流動的管制和拒不接受國際貨幣基金組織對它們把資本管制用作一種預防危機的工具的限制。國際貨幣基金組織在2012年的一份員工備忘錄中透露，它認可了一個可以進行國際資本流動管制的十年試驗期。除了對國際貨幣基金組織在資本管制方面所起的作用存在著異議，長時間來，人們對國際貨幣基金組織關于貸款條件所做的規(guī)定也有諸多批評。在新興經濟體中，幾乎沒有哪個政府仍然在堅持認為可以把全面實行資本管制當作發(fā)展經濟的一種工具。相反，它們全都十分務實，為不同情況和不同時期設計了裝有不同工具的工具箱，以備選擇使用。最后，我們還應該看到，人們在談到各國貨幣政策自主權時涉及到新興經濟體的爭論，就像是當初在布雷頓森林談判中的討價還價。那時，各國代表不肯接受貨幣的金本位制度，就是不愿受其束縛，以便于對經濟進行自主管理。

有一些研究者還為國際金融機構及其采取的政策假設了又一個可能遇到的第三種挑戰(zhàn)：新興經濟體正在推行更加以國家為中心的發(fā)展模式，就是在反對華盛頓共識的那種以市場為經濟導向的正統(tǒng)發(fā)展模式。有關資本管制的爭論并沒有為這種觀點提供多少支持。另一方面，其他的支持北京共識或金磚國家共識的證據也不是很多。在許多新興經濟體國家中，國家資本主義仍然是它們經濟格局的顯著特點，而且在全球金融危機期間，國家的作用往往還都得到了加強。這些新興經濟體在利用市場的同時進行國家干預，這樣的發(fā)展模式不過是針對自己的國情所選擇的一種務實做法，并沒有打算向其他國家推廣。由此可見，新興經濟體國家采用不同的發(fā)展模式，似乎并不是故意要與國際貨幣基金組織和世界銀行過不去。在這里，我們應該更多地注意到新興經濟體想要向別國提供不帶限制條件的發(fā)展援助的愿望，對于受援國來說，這是在舊有的經濟大國之外又多了一種選擇。

新興經濟體提出的那些關于全球貨幣治理的問題其實常常就是工業(yè)化國家所提出的那些問題的回聲。它們要求調整國際金融機構的配額。它們要求各國有更多的制定國家貨幣政策的自主權也不與布雷頓森林體系的最初設計相沖突，或許僅僅是不符合希望建立一個金融一體化的世界經濟的那種理論而已。在這些新興經濟體中，國家在各國政治經濟中所起的作用，并沒有產生出可以替代國際金融機構的那些規(guī)則的一套邏輯一致的做法。

對影響力的剖析：全球貨幣治理的替代模式和國際金融機構

國際金融機構內各成員國的實力并沒有反映在它們所占的配額比重之中。美國似乎能夠左右國際金融機構的重大決策，這與美國只占有17.69%的股權配額顯然不成比例。由于善于通過非正規(guī)治理渠道來施加其影響，在事關國家重大利益時，美國總有辦法不讓國際貨幣基金組織執(zhí)行決策規(guī)則。其他成員國之所以不得不默認其非正規(guī)治理權，是因為它具有一種結構性實力，可以在國際貨幣基金組織之外找到它所喜歡的其他治理方式，同時它也可以限制其他國家也使用這樣的替代治理模式。

我們還可以在國際金融機構和其他正規(guī)機構之外看到國際貨幣在網絡化治理模式中所顯示的巨大能量。由各國的中央銀行以美聯儲為核心聯成的一個跨政府網絡在應對那場全球金融危機中發(fā)揮了非常大的、甚至比國際貨幣基金組織還要大的作用。這個中央銀行網絡的制度化程度不高，設有一個權力不大的秘書處負責進行貨幣結算。這個央行網絡由工業(yè)化國家的央行組成一個核心，依靠各個成員國的緊密協作來開展業(yè)務。從它的運行情況可以清楚地看到舊有經濟大國的不可動搖的影響，而且在國際貨幣基金組織執(zhí)行理事會內所占配額越大的國家影響越大。為了向其他央行（最終是這些國家的私人金融機構）提供美元流動性，美聯儲無保留地向十國集團的幾家主要央行和在新興市場國家中選定的幾家央行開放其貨幣互換窗口。除了這些受到信任的央行，向其他央行發(fā)放貸款則要由美聯儲按照一套規(guī)定的條件行使自由裁量權。曾有人建議，應該把這種提供流動性的網絡模式與國際貨幣基金組織的業(yè)務協調起來，對此，幾家主要央行都表示懷疑，甚至干脆反對。

改變基本規(guī)則：新興經濟體可能的非正規(guī)選擇和潛能

新興經濟體若想要按照自己的意愿來改革現在的國際貨幣治理模式，它們的政府就必須要設法增加自己的結構性實力：在國際貨幣基金組織之外另外尋找非正規(guī)治理辦法以及互相聯接成網絡來擴大自己的集體影響。迄今為止，它們在這兩個方面都沒有取得太大進展。

中國也是新興經濟體之一，它一直都在設法降低其貨幣體系依賴美元的程度，這已經成為它的一項國策。自上次全球金融危機以來，中國一直都在按部就班地推進人民幣國際化進程，已經形成了一個境外人民幣市場，還與多個國家簽訂了為人民幣提供流動性的雙邊互換協議。中國遇到的難題是，它希望達到的人民幣國際化的目標要受到它的金融體系日漸顯現的脆弱性和國內經濟改革在政治上遇到困難的制約。

除了采取這些單邊措施，新興經濟體之間以三種形式結成聯盟也是在國際貨幣基金組織之外可作的外部選擇。亞洲金融危機使得一些國家迫切要求在國際貨幣基金組織之外另行建立貨幣組織。首先是日本試圖建立一個亞洲貨幣基金組織，未獲成功；接著是東盟十國和中日韓三國（東盟+3）的財長在泰國清邁共同簽署了建立區(qū)域性貨幣互換網絡的協議，即《清邁倡議》。拉丁美洲也有一個區(qū)域性合作組織，即拉丁美洲儲備基金組織（FLAR）。比起清邁倡議多邊化協議，這個合作組織的制度化程度要高一些，在支持貨幣和金融合作方面能夠發(fā)揮更大的作用，盡管就這個區(qū)域的全部國家而言，其成員還不夠廣泛。此外還有成立不久的一個金磚五國應急儲備安排協議（CRA）。同清邁倡議多邊化協議一樣，金磚五國應急儲備安排協議的成員也都保留了它們與國際貨幣基金組織的“鏈接”（國際貨幣基金組織的一種有條件的程序設計），無論什么時候，它的一個成員國都可以得到它規(guī)定的最大借款額的多達30%以上的貸款。新興經濟體之間第二種形式的聯盟是在開發(fā)性融資服務方面創(chuàng)立了一個可以代替世界銀行的新的金融機構，即金磚國家新開發(fā)銀行。與此同時，中國又領頭創(chuàng)建了亞洲基礎設施投資銀行。這其實是中國“自己的”亞洲開發(fā)銀行，正如它的名稱所表明的，主要業(yè)務也是向基礎設施建設進行投資。媒體都在談這些新銀行屬于創(chuàng)新之舉，然而，出現一些區(qū)域性的多邊組織來代替世界銀行也不是什么新鮮事。新興經濟體之間建立聯盟還可以有第三種形式：幾個能夠帶頭維護發(fā)展中國家的利益、起到領導作用的國家，即使在國際金融機構現行的決策框架下，它們也能夠在其中發(fā)揮不容忽視的影響。

新興經濟體與國際金融秩序前瞻

新興經濟體只要大家想法一致，增強自己的力量，便有可能與舊有的經濟大國形成一種合作共事方式的同時，卻仍然讓后者在國際貨幣和金融體系中繼續(xù)擔當它們如今在國際金融機構中扮演的那種角色。不同的兩種經濟體在一起合作共事至少可以有兩種方式。新興經濟體可以只是簡單地變換一下自己的位置，讓自己變成起主導作用的經濟大國俱樂部中的新成員。這種共事方式類似于在全球金融危機期間工業(yè)化國家組成二十國集團的做法：將更多國家的政府吸收到負責治理全球經濟的核心集團中來。采取此種方案，不用對現有的經濟治理機構進行改革，新興經濟體就能夠在其中發(fā)揮更加顯著的作用。這些新興經濟體將能夠在國際金融機構的內部，從它們自己的非正規(guī)治理方式獲得好處。它們利用這些機構，可以推進它們外交政策的核心利益，還可以為它們日益全球化的銀行和金融機構獲取好處。與舊有經濟大國共同進行治理，新興經濟體就變成了這些國際金融機構的新的股票持有人（有控制權的股東）。

另一種合作共事方式則更值得期待，它可以增強新興經濟體在這些國際金融機構內部的影響力，改善它們與舊有大國之間的關系，使兩者關系變得相對均衡，結果將會是機構改革得到深化，使具有控制權的股東的特權得到遏制。具體做法是：加強國際金融機構執(zhí)行理事會的地位和獨立性；在這些國際金融機構內部賦予一個雙邊監(jiān)督小組以更大的自主權；采用一種更加公開和競爭性更強的選舉程序，來結束美歐對國際金融機構領導層的事實上的控制；增大國際金融機構決策過程的透明度等。由于新興經濟體都非常珍視本國決策的自主權，它們多半不愿意推動或接受國際金融機構做出會約束到自己的改變，即使這樣的治理改革能夠有效遏制美國和歐洲國家采取非正規(guī)的治理辦法來獲得好處。加入而不是改革大國俱樂部，這大概是那些將自己視為正在上升為大國的新興經濟體最愿意做出的選擇。如果新興經濟體和舊有的經濟大國不能合作共事，那么這兩種經濟體便有可能以第三種也是最后一種方式生活在這同一個世界上，這就是：國際貨幣秩序變得支離破碎，新興經濟體面對未曾改革、仍然受到七國集團控制的國際金融機構，會自行到外部去尋找替代方式。在舊有的經濟大國和新崛起的大國之間發(fā)生戰(zhàn)略性重大矛盾和外交紛爭，相互關系處于敵對狀態(tài)時，也極有可能出現這種情況。新興經濟體能夠找到的外部治理辦法也包括這樣一種情況，那就是干脆退回到采取單邊措施（通過增加外匯儲備以求自保），或者使用更加復雜的貨幣和金融機制。

除了要接受來自最大的幾個新興經濟體不停的挑戰(zhàn)外，國際金融機構還要面對一個更艱巨的任務：為了讓幾大有影響力的新興經濟體能夠感受到自己的存在價值，必須要知道自己應該扮演一個什么樣的角色。資金來源和治理機制的重要性不言而喻，兩者都缺一不可。最大的幾個新興經濟體看重的是自己制定政策的自主權，它們會因此而尋求外部支持。國際金融機構如果不再被這幾個新興經濟體視為這樣一種可靠的支持，它們施加影響的手段就會減少很多。過去十年的事實已經表明國際金融機構預防危機的能力不夠強，世界銀行向新興經濟體貸款的重要性也在下降，貌似強大的區(qū)域性貨幣和金融協定組織也靠不住。在此背景，必須對國際金融機構進行重建，這既是舊有經濟大國也是新興經濟大國的任務。

（作者Miles Kahler是美利堅大學國際服務學院榮譽教授，外交關系協會（Council on Foreign Relations）全球治理高級研究員，并曾在伍德羅·威爾遜國際學者中心等智庫任職；譯者為王倩）