“十三五”區(qū)域政策思考

陳耀+皮亞彬

隨著經濟增長的“東慢西快”和投資的“北上西進”，特別是國家加大促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展力度，中國區(qū)域經濟發(fā)展呈現新的趨勢，四大板塊間的經濟發(fā)展差距總體上呈現先擴大后縮小態(tài)勢。從產業(yè)層面看，服務業(yè)擴散速度慢于制造業(yè)，制造業(yè)更容易從發(fā)達地區(qū)轉移到欠發(fā)達地區(qū)。城市群在區(qū)域發(fā)展中的作用日益突出，大城市圈內的城市經濟增長速度高于其他城市；在發(fā)展階段較高的城市群，經濟活動開始從城市圈核心城市向周邊城市擴散，而在發(fā)展階段較低的城市群，經濟活動則向核心城市集聚。

區(qū)域差異變動趨勢

由于資源稟賦和人文歷史等多種因素，中國各省區(qū)經濟發(fā)展很不平衡。這種不平衡，一方面表現為東部、中部、西部和東北四大板塊之間的發(fā)展差距；另一方面表現為各板塊內部省區(qū)之間發(fā)展的不平衡。

改革開放以來的相當長時期內，東部區(qū)域的經濟增長快于國內其他地區(qū)。東部經濟總產出占全國的比重在1978年為43.56%，到1993年超過50%，于2006年達到最高點55.49%，隨后開始下降。這意味著，2005年左右開始，東部地區(qū)的總體性增長速度開始慢于全國，中西部地區(qū)的經濟增速加快。2013年，東部地區(qū)經濟總量占全國的比重從2006年的近55.5%下降到51.2%。中部和西部地區(qū)GDP占全國的比重在1978-2004年總體上處于下降階段。

四大板塊第二產業(yè)增加值占全國比重的變化趨勢與四大板塊GDP占全國的比重基本一致。需要特別指出的是，從2004年開始，東部地區(qū)第二產業(yè)占全國的比重開始顯著下降，第三產業(yè)占全國的比重保持基本平穩(wěn)態(tài)勢；同時，中西部地區(qū)第二產業(yè)占全國的比重從2004年開始明顯上升，第三產業(yè)所占比重上升勢頭不明顯。這說明，中西部地區(qū)經濟增長主要是由第二產業(yè)拉動的。在第一階段（2004年之前），第二產業(yè)集聚程度相對較高，第三產業(yè)集聚程度相對較低；而在第二階段（2004年后），第二產業(yè)開始擴散，集聚程度下降，而第三產業(yè)則繼續(xù)向東部地區(qū)集聚。這表明，服務業(yè)擴散速度慢于制造業(yè)，制造業(yè)更容易從發(fā)達地區(qū)轉移到欠發(fā)達地區(qū)。

區(qū)域發(fā)展差距不僅表現為地區(qū)經濟總量的差距，更表現為人均收入或人均產出的差異。在某種意義上，區(qū)域間人均GDP差異的縮小應作為區(qū)域協(xié)調發(fā)展的關鍵指標。從人均地區(qū)生產總值（GDP）來看，2013年，東部地區(qū)為62189元，東北地區(qū)為49600元，中部地區(qū)為35280元，西部地區(qū)僅為34392元，大約相當于東部的一半。

城市群與區(qū)域發(fā)展差距

中國四大板塊的劃分能夠在總體上反映中國區(qū)域經濟發(fā)展的水平和特征。但是，基于四大板塊劃分方法的研究難以反映區(qū)域經濟發(fā)展差距的全部過程和問題。因而，有必要從城市群的視角來分析區(qū)域差距的演變趨勢。

目前，中國已經發(fā)育基本成形并得到廣泛認可的城市群有十個，分別是京津冀、長三角、珠三角、山東半島、川渝、關中、中原、遼中南、長江中游和海峽西岸。

在十大城市群中，首位城市GDP占所在城市群比重明顯下降的包括長三角、珠三角和海西地區(qū)，這三個城市群的特點是都處于東部沿海區(qū)域、經濟發(fā)展水平較高、城市分布密集，城市群內部中小城市和首位城市的發(fā)展差距在縮小。如上海市GDP在長三角中的比重從2000年的25.25%下降到2012年的19.36%。首位城市GDP占所在城市群比重明顯上升的城市群有山東半島、中原、長江中游和川渝，這四個城市群中有三個位于中西部地區(qū)，經濟發(fā)展水平相對較低，經濟增長速度加快，首位城市的增速高于周邊的中小城市，如中原城市群中鄭州GDP的比重從1994年的24.3%上升到2012年的32.8%。

由此表明，在較為成熟的城市群如長三角、珠三角中，首位城市GDP在經濟圈中比重下降，城市群內部以擴散為主。而在中原群、川渝等新興城市群中，首位城市GDP在經濟圈中比重上升，城市群內部以集聚為主。特別需要指出的是，在京津冀城市群，北京GDP的比重先上升后下降，表現為先集聚后擴散的趨勢。從1995年的31.83%上升至2007年的38.21%，處于上升階段；2007-2011年總體上處于下降階段，到2012年北京市GDP占京津冀城市群的比重降至34.37%。這說明北京對周邊城市的作用由虹吸效應為主轉變?yōu)檩椛鋷有獮橹?，京津冀城市群開始向協(xié)調發(fā)展階段演進，城市群內部的差距將逐步縮小。

“十三五”時期中國區(qū)域發(fā)展政策

1.堅持區(qū)域協(xié)調發(fā)展總方針，深入實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略。20世紀末直到“十一五”時期，國家相繼實施東部率先發(fā)展、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，加上先前提出的沿海率先發(fā)展戰(zhàn)略，形成了四大板塊的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。在此基礎上，“十二五”又開始推進體現國土空間開發(fā)管制理念的主體功能區(qū)戰(zhàn)略。這樣，發(fā)展與保護并重，使得國家區(qū)域政策日趨完善成熟。

現在有種觀點認為，近些年中西部地區(qū)發(fā)展速度加快，而東部地區(qū)下行壓力越來越大，“十三五”要探討如何能夠更好地發(fā)揮東部沿海地區(qū)的優(yōu)勢，使得東部沿海地區(qū)在轉型升級方面走在全國的前列。我們認為，從“轉型升級”考慮東部率先，是完全正確的，因為東部作為經濟發(fā)達地區(qū)今后的重點是結構提升、效益提升、創(chuàng)新動力提升。但不能由此理解為要改變東部增速慢的趨勢，更不能給人感覺是國家區(qū)域發(fā)展重點又要轉移。

應當看到，這些年“東慢西快”的增長格局不僅與國內外經濟環(huán)境變化有密切關系，也是國家不斷加大促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展力度的結果。盡管區(qū)域發(fā)展差距擴大的趨勢得到有效抑制，但是這種態(tài)勢并不穩(wěn)固，大多數欠發(fā)達地區(qū)剛剛進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期，中西部尤其是遠西部地區(qū)仍相當落后貧窮，與發(fā)達國家相比中國的區(qū)域差距依然較大，高收入地區(qū)人均生產總值（GDP）與低收入地區(qū)的比值至少為5-6倍，而發(fā)達國家一般為2-3倍。因此我們仍需繼續(xù)努力，不應放松更不應調整縮小地區(qū)差距、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的總方針。

“十三五”時期要全面建成小康社會，必須加大對低收入地區(qū)的扶持力度，首先要確保實現基本公共服務的均等化，其次是使其人均收入盡可能接近全國平均水平。

2 .整合矯正區(qū)域“碎片化”，強化國家級區(qū)域規(guī)劃實施評估與監(jiān)督?！笆濉睍r期建議放緩國家級各類區(qū)的審批，不再設立新的區(qū)域類型，把重點放在對已批復規(guī)劃的落實檢查和修正完善上；同時建議各類國家級經濟區(qū)審批統(tǒng)一由國家區(qū)域政策規(guī)劃部門管理；有的功能相似相近的經濟區(qū)可以考慮名稱統(tǒng)一，如高新技術產業(yè)區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)集聚區(qū)等，可以統(tǒng)稱為“產業(yè)園區(qū)”；另外，把保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等各類海關特殊監(jiān)管區(qū)、邊境（跨境）合作區(qū)、重點開放試驗區(qū)，整合為“自由貿易園（港）區(qū)”，實行境內關外，封關運作。

3.構建五大都市圈，推動內部一體化，培育國際競爭優(yōu)勢?！笆濉币?guī)劃在“兩橫三縱”軸線的網絡節(jié)點上勾畫了21個都市圈，總體上對“十三五”時期依然有指導意義，但也有某些都市圈設立不盡合理，范圍等級差別較大，如環(huán)渤海地區(qū)把聯系不緊密的三個城市圈合為一體，規(guī)劃范圍過大。因此“十三五”時期對都市圈規(guī)劃要進行合理的調整。我們認為，中國未來的都市圈要由五個大都市圈和若干個中小都市圈組成，最重要的是培育建設大都市圈。這是因為大都市圈或城市群是城市化高度發(fā)展的產物，集聚了大量人口、資本、信息、產業(yè)等優(yōu)質要素，既是國家經濟最為重要的增長極，也是國家競爭優(yōu)勢的集中體現。

在五個大都市圈中，有三個處于中國沿海地區(qū)即京津冀、長三角、珠三角，是大家公認的相對發(fā)達成熟的大都市圈，其中以上海為中心的城市圈被認為是世界第六大城市圈，三大都市圈已成為中國經濟增長的前“三極”。另外兩個處于中西部地區(qū)，分別是中三角城市圈（由武漢、長沙、南昌中心城市構成）和成渝城市圈，與前三極相比，這兩大都市圈整體規(guī)模相對較小、發(fā)展水平相對較低，但已具備相當的優(yōu)勢條件。

未來沿海三大都市圈主要著力于轉型升級和優(yōu)化發(fā)展，而國家要重點培育的是中西部兩大都市圈，使其能夠成為帶動整個中西部地區(qū)發(fā)展的兩大“發(fā)動機”，形成與沿海三大都市圈五足鼎立的格局。經過一段時間的培育壯大，還可以考慮將中三角和中原城市群聯結起來，形成中國中部連綿城市帶；將成渝城市圈和以西安為中心的關中城市群聯結起來，形成中國西部連綿城市帶。

目前，中國大都市圈發(fā)展面臨的突出問題是內部一體化程度不高，國際影響力和競爭力不強。因此，要把內部一體化和協(xié)同發(fā)展作為大都市圈建設的重中之重。促進大都市圈內部不同行政區(qū)主體間的緊密合作和要素自由有序流動，實現交通、通信、教育、醫(yī)療、社保、市場、產業(yè)、環(huán)保、政策等領域的互聯互通或同城化，同時擴大對外開放，加強與國內其他城市圈和國際的交流合作，成為中國與國際合作競爭的“本壘”。

當前，通過京津冀一體化戰(zhàn)略的先行先試，可為中國其他城市圈一體化發(fā)展提供重要的可復制可借鑒的經驗。

4.以“一帶一路”引領國內全方位開放，加強內陸和沿邊“短板”建設?！敖z綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”是中國新時期面向未來構建開放型經濟的重大戰(zhàn)略，也是一個內涵豐富、涉及面廣、包容性強的內外對接平臺，不僅大多數國家可以參與，而且國內大多數地區(qū)都能夠加入進來。中國沿海地區(qū)對外開放起步早，開放程度高，全國近90%的進出口貿易和外資集中在沿海，內陸和沿邊地區(qū)開放程度較低，這也反映了中國東向開放與西向開放的嚴重不平衡。

“十三五”時期要在“一帶一路”戰(zhàn)略的引領下，按照“五通”（政策溝通、道路聯通、貿易暢通、貨幣流通、民心相通）的要求，規(guī)劃好國內區(qū)域與相關國家特別是周邊國家的戰(zhàn)略對接，重點加強內陸和沿邊地區(qū)“向西開放”的規(guī)劃建設，包括交通通信能源的互聯互通，口岸、邊境城鎮(zhèn)、重要節(jié)點城市的功能完善，以及與周邊國家地區(qū)的經貿和文化交流。通過內陸沿邊開放，帶動當地基礎設施建設、優(yōu)勢資源開發(fā)、國外資源的利用和國內產品的出口，促進中西部欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展。

5.引入區(qū)域治理理念，建立有效的跨行政區(qū)協(xié)調機制。目前中國跨地區(qū)的協(xié)調機制難以建立，一方面是缺乏有權威的協(xié)調組織機構，另一方面也缺乏“區(qū)域治理”的意識和方法創(chuàng)新?！笆濉睍r期要正式引入“區(qū)域治理”的理念，加強對中國特色的區(qū)域治理的研究?？傮w上，中國的區(qū)域治理要以跨行政區(qū)經濟一體化為導向，通過政府、社團機構、企業(yè)和居民的共同參與，采取區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域協(xié)作組織、行政區(qū)劃調整、區(qū)域自治和立法等手段，處理多方面的地區(qū)沖突與摩擦，力求實現產業(yè)分工協(xié)作、基礎設施互聯互通、生態(tài)環(huán)境協(xié)防共治、要素流動市場配置等治理目標。

當前，針對區(qū)域城市間普遍存在的行政分割和區(qū)域壁壘，要考慮制定一體化法律法規(guī)，明確提出一體化發(fā)展任務清單，將其直接與政績考核指標掛鉤，形成區(qū)域一體化發(fā)展的考核體系。同時，健全區(qū)域協(xié)調機構，考慮設立由上一級政府牽頭組織的有權威的區(qū)域協(xié)調委員會，并重視發(fā)揮政府、協(xié)會與企業(yè)的不同作用，促進區(qū)域主體參與多元化。

（作者單位為中國社科院工業(yè)經濟研究所）