職權(quán)配置與監(jiān)督制約的改革思考*

·王向明黃福濤*/文

職權(quán)配置與監(jiān)督制約的改革思考*

·王向明**黃福濤***/文

當(dāng)前，職權(quán)配置、監(jiān)督制約是檢察官辦案責(zé)任制改革試點中的關(guān)鍵問題。在職權(quán)配置上，依據(jù)檢察職能不同選擇“一體化”、“扁平化”、“整體化”的配置模式，確定包括抗命權(quán)在內(nèi)的主任檢察官職權(quán)。在監(jiān)督制約上，可構(gòu)建事中事后協(xié)調(diào)配合的完整體系。

檢察官辦案責(zé)任制 職權(quán)配置 監(jiān)督制約

一、檢察官辦案責(zé)任制改革中的職權(quán)配置

（一）模式選擇

職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行政權(quán)色彩決定了權(quán)力配置的“一體化”。因為職務(wù)犯罪偵查是查清犯罪事實、抓捕犯罪嫌疑人，因此要求有嚴(yán)密的組織性和紀(jì)律性，一般由檢察長或部門負(fù)責(zé)人組織一定的偵查力量主動、集體實施偵查，其權(quán)力運行機(jī)制與公安機(jī)關(guān)并無太大不同，因此具有濃厚的行政權(quán)色彩，對此不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)主任檢察官的獨立職權(quán)，但為保障偵查活動的客觀和公正，也應(yīng)賦予偵查檢察官一定自主決定權(quán)。改革實踐中，可將搜查，調(diào)取、查封、扣押物證、書證、視聽資料和電子數(shù)據(jù)，決定查詢、查封、扣押、凍結(jié)犯罪嫌疑人的存款、匯款、債權(quán)、股票、基金份額等財產(chǎn)，委托鑒定等權(quán)力授權(quán)主任檢察官決定。

公訴權(quán)、審查逮捕權(quán)的司法性特征決定了權(quán)力配置的“扁平化”。由于審查逮捕、審查起訴是中立的審查裁判性質(zhì)，所以是典型的司法權(quán)，因此應(yīng)更大限度地賦予主任檢察官決定權(quán)。同時，為保證案件質(zhì)量，現(xiàn)階段下列事項保留檢察長的決定權(quán)力，一是案件終局性決定權(quán)，如不受理、不起訴、撤回起訴、不批準(zhǔn)逮捕、附條件逮捕，對犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施以及解除或撤銷，附條件不起訴考察意見等；二是重大、復(fù)雜、疑難案件的決定權(quán)；三是有可能直接侵犯當(dāng)事人重要權(quán)利或影響訴訟程序進(jìn)行的事項由檢察長或檢察委員會決定。

訴訟監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督性特征決定了權(quán)力配置的“整體化”。依照法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對其他司法機(jī)關(guān)的訴訟活動進(jìn)行監(jiān)督。因涉及其他司法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)更加審慎，保持監(jiān)督權(quán)力運用的統(tǒng)一性和規(guī)范性。為此，檢察長或者檢委會保留下列事項的決定權(quán)：抗訴、提請抗訴、糾正違法、復(fù)核決定、檢察建議、終結(jié)審查、不支持監(jiān)督申請等。主任檢察官或者普通檢察官可行使對一般違法行為的口頭糾正權(quán)力。

其他檢察職能的配置。除了上述主要檢察職能外，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部還有許多職能需要明確權(quán)力配置。如對不符合賠償案件申請條件案件的不立案決定，對舉報有功人員獎勵的決定，對當(dāng)事人進(jìn)行司法救助的決定等權(quán)力，依據(jù)權(quán)力和責(zé)任大小不同分配權(quán)力。

（三）基本內(nèi)容

依照權(quán)力內(nèi)容不同，主任檢察官應(yīng)當(dāng)享有如下基本權(quán)力：

1.分案權(quán)。主任檢察官負(fù)責(zé)本組內(nèi)案件的分配。主任檢察官認(rèn)為檢察官分配案件因故不能或者不宜辦理時，可以報請檢察長指定檢察官辦理。

2.決定權(quán)。決定權(quán)是主任檢察官的最重要權(quán)力，也是檢察官依法獨立行使檢察權(quán)的主要權(quán)力基礎(chǔ)。主任檢察官是主任檢察官辦案組織的主體，依法獨立行使檢察辦案職權(quán)，對必須經(jīng)檢察長、檢委會決定的重大檢察事項外的事項，主任檢察官都有自主做出結(jié)論而不受限制的權(quán)力。同樣，在辦案組中普通檢察官也有能夠自主決定的相應(yīng)事項。

3.審核權(quán)。主任檢察官對本組案件質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)，對檢察官辦理的案件同步監(jiān)督和流程監(jiān)督，原則上審核權(quán)僅僅是程序?qū)徍?，發(fā)揮監(jiān)督作用。

4.異議權(quán)。主任檢察官與辦案檢察官意見不同時，不具有直接的決定權(quán)，只能提出自己的意見供檢察官參考。由于主任檢察官業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、經(jīng)驗豐富，辦案檢察官一般會接受主任檢察官的意見。如果意見仍不統(tǒng)一，應(yīng)報請檢察長決定。

5.建議權(quán)。主任檢察官對于應(yīng)由檢察長或檢委會決定的事項有處理意見建議權(quán)。檢察長或檢委會決定與主任檢察官意見不一致的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行檢察長或檢委會決定。

6.召集權(quán)。主任檢察官可主動或依組內(nèi)檢察官的申請召開辦案組會議和主任檢察官聯(lián)系會議。

7.提請權(quán)。主任檢察官可根據(jù)實際辦案情況，將案件提請檢察長決定或檢委會討論。

8.抗命權(quán)。此項權(quán)力是檢察官獨立行使職權(quán)的根本保障，也是檢察官非常重要的權(quán)力。在域外，為確保檢察官獨立處理檢察事務(wù)，通常賦予了檢察官對上級指令的抗命權(quán)，包括消極抗命和積極抗命兩種模式，前者主要在日本和我國臺灣，后者在法國、德國、意大利等國家。我國法律并未賦予檢察官抗命權(quán)，此次檢察官辦案責(zé)任制改革實踐中也沒有試點單位賦予主任檢察官抗命權(quán)，對此我們認(rèn)為抗命權(quán)是檢察官獨立職權(quán)的根本保證，是檢察官極為重要的權(quán)力，在檢察官權(quán)力體系中不可缺少，應(yīng)當(dāng)在今后加強(qiáng)研究和推進(jìn)立法。

9.日常管理權(quán)。對于取消部門負(fù)責(zé)人的改革模式，主任檢察官具有辦案組日常管理的職權(quán)，包括本組的思想教育、業(yè)務(wù)管理、隊伍建設(shè)、信息調(diào)研宣傳稿件寫作等。對于沒有取消部門負(fù)責(zé)人，部門負(fù)責(zé)人兼任主任檢察官的，部門負(fù)責(zé)人不僅負(fù)責(zé)本組的日常管理事務(wù)，還負(fù)責(zé)本部門的日常管理事務(wù)。

10.其他權(quán)力。

二、檢察官辦案責(zé)任制改革的監(jiān)督制約

在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，依照權(quán)力運行的階段性過程不同可分為事中和事后監(jiān)督制約。對權(quán)力運行過程的監(jiān)督制約，依托檢察資源，可建構(gòu)上下一體、橫向制約、綜合監(jiān)控的體系。

（一）事中監(jiān)督制約

1.上下一體。（1）檢察長、檢委會對主任檢察官執(zhí)法辦案的監(jiān)督。檢察長、檢委會有權(quán)隨時檢查、了解主任檢察官的辦案情況，包括案件辦理的進(jìn)度、對有關(guān)事項的處理意見等。檢察長、檢委會有權(quán)變更、撤銷主任檢察官的決定。檢察長、檢委會變更、撤銷主任檢察官決定的，應(yīng)當(dāng)記錄在案，主任檢察官應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。（2）部門負(fù)責(zé)人對本部門執(zhí)法辦案的監(jiān)督管理工作。部門負(fù)責(zé)人有權(quán)監(jiān)督、檢查、協(xié)調(diào)主任檢察官與其他檢察官、書記員的執(zhí)法辦案工作。主任檢察官認(rèn)為對案件難以做出決定的，部門負(fù)責(zé)人可以召開主任檢察官會議進(jìn)行討論，討論意見供承辦案件的主任檢察官參考。部門負(fù)責(zé)人應(yīng)制定針對辦案組的業(yè)務(wù)考評指標(biāo)，建立主任檢察官執(zhí)法檔案，并每季度對主任檢察官的稱職與否書寫一次評定意見并說明理由，若主任檢察官連續(xù)兩季度被評為基本稱職或在季度、全年綜合評定為不稱職的，部門負(fù)責(zé)人有權(quán)報請主任檢察官任免委員會撤換主任檢察官。（3）加強(qiáng)辦案組成員間的監(jiān)督。主任檢察官在辦案過程中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揚民主，注意聽取辦案組成員的意見建議。如果辦案組成員不服從主任檢察官的工作意見，或者由于嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任致使工作出現(xiàn)重大失誤的，主任檢察官有權(quán)向主管檢察長或部門負(fù)責(zé)人申請更換。辦案組成員對主任檢察官在辦案中出現(xiàn)的違紀(jì)違法情況，應(yīng)及時向檢察長、紀(jì)檢監(jiān)察部門或部門負(fù)責(zé)人報告。

2.橫向制約。（1）偵查監(jiān)督部門對公訴部門主任檢察官的制約。主要體現(xiàn)在：一是公訴部門主任檢察官經(jīng)審查需對適用取保候?qū)彽南右扇俗兏鼮榇稄?qiáng)制措施時，需與偵查監(jiān)督部門事先溝通，并履行相應(yīng)審批程序后，錄入系統(tǒng)受案；二是對于捕后進(jìn)行羈押必要性審查后改變強(qiáng)制措施的案件，變更后三日內(nèi)由公訴部門主任檢察官將變更原因、相應(yīng)法律文書等向偵查監(jiān)督部門備案；三是公訴部門主任檢察官應(yīng)督促本組檢察官將案件后續(xù)起訴和判決情況及時錄入系統(tǒng)，便于偵查監(jiān)督部門總結(jié)、參考、監(jiān)督；四是對于本院捕后擬作不訴或其他處理的案件，主任檢察官應(yīng)當(dāng)在將案件提請檢委會討論之前，將相關(guān)情況及時與偵查監(jiān)督部門進(jìn)行溝通。（2）公訴部門對偵查監(jiān)督部門主任檢察官的制約。主要體現(xiàn)在：一是對于附條件逮捕案件、證據(jù)不足不捕案件和上級督辦、重大敏感和存在重大信訪隱患案件，每月由偵查監(jiān)督部門主任檢察官將案件基本信息向公訴部門備案；二是對于公訴部門主任檢察官移轉(zhuǎn)的立案監(jiān)督線索，應(yīng)及時受理，并在做出處理決定后十個工作日內(nèi)，由偵查監(jiān)督部門主任檢察官將處理結(jié)果回復(fù)公訴部門主任檢察官；三是偵查監(jiān)督部門主任檢察官應(yīng)每月定期向公訴部門、案管辦通報因不認(rèn)為是犯罪而不捕的案件情況，對于存在較大分歧爭議案件，可以視情況在結(jié)案前及時與公訴部門溝通。（3）公訴部門對自偵部門主任檢察官的制約。主要體現(xiàn)在：一是對于本院辦理的自偵案件，公訴部門主任檢察官在作出退補(bǔ)決定后，應(yīng)與偵查階段主任檢察官充分溝通，說明情況并給予指導(dǎo)和監(jiān)督；二是自偵部門主任檢察官受理線索后，應(yīng)于初查終結(jié)十個工作日內(nèi)將處理結(jié)果回復(fù)給公訴部門，并附相關(guān)材料。（4）自偵部門對公訴部門主任檢察官的制約。主要體現(xiàn)在：一是對于本院辦理的自偵案件，在公訴階段如遇涉及增減事實或擬作不訴處理時，公訴部門主任檢察官應(yīng)提前與自偵部門協(xié)商溝通；二是自偵部門主任檢察官及時審查并依據(jù)情況受理公訴部門主任檢察官移轉(zhuǎn)的職務(wù)犯罪線索，及時反饋進(jìn)展信息。

3.綜合監(jiān)控。依托檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，由專門部門對主任檢察官的履職情況進(jìn)行綜合監(jiān)控。（1）案件管理辦公室依托案件信息管理系統(tǒng)對案件進(jìn)行信息統(tǒng)計和流程監(jiān)控。主要包括：對辦案期限進(jìn)行監(jiān)控、提示和超期通報；對于延長期限和補(bǔ)充偵查的案件，逐月監(jiān)控并通報案件比例；對于訴訟監(jiān)督情況，可通過審查案件系統(tǒng)中相關(guān)信息的錄入，進(jìn)行實時監(jiān)督。（2）對執(zhí)法辦案重要節(jié)點進(jìn)行監(jiān)督。這種節(jié)點主要是檢察長下放給主任檢察官的職權(quán)的行使，如，對于需要減少起訴意見書認(rèn)定的犯罪事實的情況，主任檢察官應(yīng)當(dāng)向案件管理辦公室及時備案、接受監(jiān)督。（3）進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警工作。承辦案件的主任檢察官是執(zhí)法辦案風(fēng)險化解的主體，即誰承辦，誰評估，誰化解。案件管理辦公室應(yīng)當(dāng)督促主任檢察官受理案件后，及時了解受理案件之前的風(fēng)險情況，并對案件進(jìn)行風(fēng)險評估。案件管理辦公室應(yīng)負(fù)責(zé)對執(zhí)法辦案風(fēng)險預(yù)警信息的收集和整合工作，跟蹤并實時監(jiān)控風(fēng)險信息情況，及時向承辦部門反饋并提出建議。案件管理辦公室應(yīng)建立執(zhí)法辦案風(fēng)險信息數(shù)據(jù)庫，執(zhí)法辦案風(fēng)險信息應(yīng)當(dāng)全面反映當(dāng)事人的基本情況、訴求、案情和息訴化解情況，形成檔案資料。（4）圍繞檢務(wù)公開的要求在部分終結(jié)性法律文書公開之前進(jìn)行文書質(zhì)量監(jiān)督。重點監(jiān)督不立案、不批捕、不起訴、不抗訴、不賠償?shù)任臅尼尫ㄕf理情況，督促主任檢察官切實增強(qiáng)文書的說理性，避免引發(fā)當(dāng)事人對檢察機(jī)關(guān)暗箱操作、神秘執(zhí)法的猜疑。及時將評查結(jié)果反饋給承辦案件的主任檢察官，督促其查找原因并切實整改。

（二）事后監(jiān)督制約

1.案件管理辦公室對已結(jié)案件進(jìn)行實體性評查。對于退補(bǔ)、檢法分歧、不捕、不訴、撤訴、判決無罪、刑事申訴、刑事賠償?shù)劝讣?，采用逐案調(diào)卷的方式進(jìn)行專項評查；對于其他案件，可以定期隨機(jī)調(diào)卷抽查。評查的重點包含案件事實情節(jié)、證據(jù)、定性、處理、法律適用等，評查采用個案評查與類案總結(jié)的形式進(jìn)行，注意查找、發(fā)現(xiàn)執(zhí)法辦案中苗頭性、傾向性、深層次的問題，提出對策建議。

2.紀(jì)檢監(jiān)察部門通過檢務(wù)督察加強(qiáng)對執(zhí)法辦案的監(jiān)督。突出檢務(wù)督察重點，開展個案督察和案件專項督察。依據(jù)《人民檢察院執(zhí)法辦案內(nèi)部監(jiān)督暫行規(guī)定》的要求，對重點案件、領(lǐng)導(dǎo)批示或者群眾反映強(qiáng)烈的不文明、不規(guī)范辦案等問題，積極開展個案督察。圍繞新修改的刑訴法、民訴法的實施情況，以及信訪接待、公訴人出庭、律師行使權(quán)利、扣押凍結(jié)款物等工作，開展專項督察。對督察中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法不規(guī)范、不文明、不作為等情況，采取警示性談話、批評教育、通報等方式進(jìn)行處理，限期整改，增強(qiáng)督察效果。

*2014年度最高人民檢察院檢察理論研究課題“檢察官辦案責(zé)任制實證研究”（項目編號：CJ2014C53）的部分研究成果；國家檢察官學(xué)院2014年度科研基金資助項目“檢察官辦案責(zé)任制改革研究——來自改革一線的視角”的部分研究成果（項目編號：GJY2014D04）；北京市人民檢察院2014年度“檢察官辦案責(zé)任制研究——朝陽模式”的部分研究成果。

**北京市朝陽區(qū)人民檢察院檢察長［100025］

***北京市朝陽區(qū)人民檢察院法律政策研究室副主任、法學(xué)博士［100025］