強制性偵查措施檢察監(jiān)督實踐微探

·倪曉一/文

強制性偵查措施檢察監(jiān)督實踐微探

·倪曉一*/文

修正后《刑事訴訟法》第115條規(guī)定了強制性偵查措施檢察監(jiān)督。實踐中，檢察機關(guān)對強制性偵查措施的檢察監(jiān)督逐漸加強，但也存在著監(jiān)督操作不明確、手段單一和監(jiān)督效力不強等問題。解決這些問題，要明確檢察監(jiān)督審查的“合法性、必要性、合理性、適應(yīng)性”標準；要細化程序性措施，規(guī)范強制性措施的適用；要明確檢察機關(guān)在偵查監(jiān)督中的制裁權(quán)與處置權(quán)；最后還要建立健全強制性偵查措施的違法責任追究制度。

強制性偵查措施 檢察監(jiān)督 實證探究

修正后《刑事訴訟法》第115條對強制性偵查措施的檢察監(jiān)督進行了明確細致的規(guī)定。本文以修正后《刑事訴訟法》第115條為觀察基點，試圖通過修正后《刑事訴訟法》關(guān)于強制性偵查措施檢察監(jiān)督的法律條文分析，厘定立法在強制性偵查措施檢察監(jiān)督方面的意圖和程序設(shè)置的導(dǎo)向，揭示實踐中的問題和困境，找到偵查權(quán)與檢察權(quán)制約平衡的有效結(jié)點，以便更好地理解適用修正后《刑事訴訟法》第115條，保護相關(guān)訴訟參與人的合法權(quán)利。

一、理想：修正后《刑事訴訟法》第115條的文本解讀

根據(jù)修正后的《刑事訴訟法》第115條的規(guī)定，賦予了當事人及其律師申訴權(quán)，擴大了檢察院對偵查措施監(jiān)控的范圍，從程序理念方面體現(xiàn)了擴大司法權(quán)對偵查權(quán)制約監(jiān)督力度的一種趨勢，奠定了強制性偵查措施檢察監(jiān)督的主體和基礎(chǔ)。具體，我們可以從以下方面進行解讀：

其一，在立法程序設(shè)計上，確立了檢察機關(guān)的直接糾正權(quán)和實體性糾正制度。第115條在立法上明確賦予檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督部門對偵查機關(guān)實施強制性偵查措施的監(jiān)督權(quán)，并根據(jù)搜查、扣押、查封等強制性偵查措施的特點，在立法上分別對監(jiān)督的方式、手段予以規(guī)定。明確規(guī)定偵查機關(guān)采取對強制性偵查措施時有接受檢察機關(guān)監(jiān)督的義務(wù)，賦予了檢察機關(guān)糾正違法的權(quán)力，并在具體實施和操作上預(yù)留了空間。

其二，在司法角色定位上，明確了檢察監(jiān)督的主體、范圍、標準和法律屬性。將強制性偵查措施監(jiān)督主體明確為檢察機關(guān)，直接解決了“誰來監(jiān)督”的問題，符合檢察機關(guān)的監(jiān)督屬性和檢察官的客觀中立義務(wù)。同時，無論是法院、公安機關(guān)還是檢察機關(guān)偵查部門，無論是審查逮捕起訴階段還是審判階段，檢察機關(guān)對所有的強制性偵查措施均有權(quán)監(jiān)督。這些措施除了刑事訴訟法“強制措施”章節(jié)所規(guī)定的五種強制措施外，還包括刑事訴訟法中有關(guān)限制或暫時剝奪行為人人身自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)等的偵查措施，以及警察法、國家安全法等規(guī)范偵查機關(guān)行為的相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定的具有強制性偵查措施性質(zhì)的措施。［1］而監(jiān)督的內(nèi)容除了強制性偵查措施適用、變更、撤銷是否符合法律規(guī)定外，還包括這些偵查措施在適用中是否出現(xiàn)了程序違法行為。

其三，在公民人權(quán)保障上，完善權(quán)益保護制度和違法偵查措施申訴控告制度?！耙詸?quán)利制約權(quán)力”,是新刑訴法對強制性偵查措施實行監(jiān)督的又一重要途徑。通過賦予當事人、利害關(guān)系人、辯護人申訴權(quán)、控告權(quán),并從制度上保障這些權(quán)利在現(xiàn)實中得到實現(xiàn),以對偵查權(quán)形成有效制約。最大范圍程度上實現(xiàn)了對侵犯人權(quán)現(xiàn)象的預(yù)防，細化了偵查行為和強制性措施所要遵守的規(guī)定，從保障公民合法權(quán)益的角度上考量制度的合理性，在程序上保障上述行為不能造成公民人身、財產(chǎn)權(quán)益受有損害。將偵查行為和強制措施的適用過程進行細化規(guī)制，使偵查機關(guān)所進行的每一行為都有法律依據(jù)，偵查監(jiān)督部門就可依此規(guī)定進行監(jiān)督。

其四，在事后救濟措施上，建立了一種有效的同步監(jiān)督和事后救濟途徑渠道。第115條以擴大偵查監(jiān)督范圍、完善并強化偵查監(jiān)督措施為途徑,加強上位權(quán)力對下位權(quán)力的制約和同位權(quán)力的制約,同時賦予被追訴人一些必要的權(quán)利,保障被追訴人的合法權(quán)益,從而從根本上達到監(jiān)督強制性偵查措施實施的目的。同時，該條規(guī)定也直接體現(xiàn)了比例原則，引導(dǎo)偵查機關(guān)在訴訟過程中應(yīng)當盡可能選擇對公民,特別是對犯罪嫌疑人權(quán)利損害較小的訴訟手段。即在可采用非強制性偵查手段時不得采用強制性偵查手段,在可采用強制力度較小的偵查手段時不得采用強制力度較大的偵查手段。

與此相得益彰的是《關(guān)于人民檢察院對搜查、扣、凍結(jié)等偵查措施進行法律監(jiān)督的規(guī)定(試行)》，要求人民檢察院發(fā)現(xiàn)偵查活動可能存在違法情形的，應(yīng)當進行調(diào)查核實，并對偵查監(jiān)督所涉問題從線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查核實、作出監(jiān)督?jīng)Q策，到偵查機關(guān)應(yīng)盡的配合監(jiān)督義務(wù)和提請復(fù)議復(fù)核權(quán)利等，都作出了較為具體的規(guī)定，并明確規(guī)定了偵查機關(guān)對檢察機關(guān)糾正違法意見的處理期限和反饋期限，為偵查監(jiān)督工作提供了可操作的程序規(guī)程。

二、根基：強制性偵查措施檢察監(jiān)督的理論導(dǎo)向

加強對偵查行為的司法控制，保障國家追訴犯罪的活動在法治的軌道內(nèi)規(guī)范運行，是當前我國新一輪司法改革的現(xiàn)實任務(wù)。但是筆者認為，在當前形勢體制下，不是偵查權(quán)（行政權(quán)）與監(jiān)督權(quán)（司法權(quán)）誰是上位權(quán)的擴權(quán)之爭問題，也不是兩者權(quán)力的分立對立，而是監(jiān)督權(quán)與偵查權(quán)互相制約平衡，在中國特色法律體系下的契合，是實現(xiàn)司法多元訴訟價值兼顧的過程，是崇尚法治、提高司法效率的問題。從我國現(xiàn)有的權(quán)力配置構(gòu)架和司法體制來看，《憲法》規(guī)定了檢察機關(guān)的司法機關(guān)屬性及法律監(jiān)督職能，其法律監(jiān)督的范圍應(yīng)涵蓋法律適用的全部過程，所以，強制性偵查措施檢察監(jiān)督的完善不是突破現(xiàn)有的檢警“分工負責、互相配合、互相制約”的關(guān)系，其核心應(yīng)該是檢察監(jiān)督職權(quán)優(yōu)化配置問題，其運行應(yīng)該是一個程序和保障機制完善問題，著力點應(yīng)該是在如何完善具體程序設(shè)計，提高監(jiān)督措施的操作性、可行性的框架內(nèi)。

強制性偵查措施檢察監(jiān)督的改革存在雙重意圖：一方面，在職能定位上，構(gòu)建“控權(quán)型”的偵查監(jiān)督機制是改革的總體方向。在改革方向上，將保障檢察機關(guān)在偵查階段的上位權(quán)力地位，以使檢察機關(guān)有能力對偵查權(quán)進行控制。在檢警關(guān)系上，立足檢警分立的偵檢關(guān)系，強調(diào)在監(jiān)督基礎(chǔ)上的分工協(xié)作與監(jiān)督的有機統(tǒng)一。將針對偵查權(quán)行使的各個關(guān)節(jié)點，設(shè)置和加強制約性的檢察措施，追求實質(zhì)控制而不是名義上控制的效果。［2］另一方面，在監(jiān)督模式上，建立完整的檢察官審查制度是強化偵查監(jiān)督的程序基礎(chǔ)。依托檢察機關(guān)在偵查階段的客觀中立地位，建立完整的檢察官審查制度，對所有的強制性偵查權(quán)力進行控制，限制偵查自由裁量權(quán)的范圍，從制度層面消除偵查權(quán)濫用的現(xiàn)象。

三、現(xiàn)實：對A市強制性偵查措施監(jiān)督的實證分析

為了近距離考察強制性偵查措施檢察監(jiān)督在實踐中的運行情況，筆者對2010-2012年浙江省A市檢察機關(guān)的強制性偵查措施檢察監(jiān)督情況進行了調(diào)研。雖然數(shù)據(jù)局限于一地，且還需要提高數(shù)據(jù)的準確性和全面性，但從中我們可以一窺目前強制性偵查措施檢察監(jiān)督在操作實踐中的現(xiàn)狀和面臨的困境。

（一）基于A市強制性偵查措施情況數(shù)據(jù)分析

A市兩級公安機關(guān)及對應(yīng)的檢察機關(guān)強制性偵查措施監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違法情況見下表：

年度強制性偵查措施監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)違法情況程序違法執(zhí)法違法超出范圍合計發(fā)出《糾正違法通知書》數(shù)糾正率偵查機關(guān)糾正數(shù)偵查部門執(zhí)行率當事人控告申訴數(shù)控告申訴率2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 6 7 7 1 8 2 3 1 4 8 4 5 4 6 4 % 1 6 3 0 % 5 5 % 6 2 5 1 0 2 7 7 7 6 % 2 4 3 1 % 7 6 % 1 1 3 3 1 2 6 1 0 1 8 0 % 4 8 3 8 % 2 2 1 7 %

基于以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析，當前強制性偵查措施檢察監(jiān)督在實踐中具有以下特點：

1.強制性偵查措施違法情況日趨嚴重，檢察監(jiān)督力度逐年加大。三年間強制性偵查措施違法量增長了50%，但是檢察機關(guān)違法糾正量也增長了87%。這說明，在目前的強制性偵查措施檢察監(jiān)督的司法實踐中，檢察監(jiān)督力度較大、效果較好。

2.偵查機關(guān)對檢察監(jiān)督日益重視，但是檢察監(jiān)督權(quán)威較弱，缺乏剛性。盡管偵查機關(guān)對檢察機關(guān)的《糾正違法通知書》采納量三年間上升了200%，但是對檢察建議書的執(zhí)行率僅上升了8%。實踐中，公安機關(guān)接到檢察建議或違法糾正通知書后回復(fù)率及答復(fù)辦理期限也較長，影響了實際效果。調(diào)研中了解到，公安機關(guān)對檢察糾正通知書的重視程度取決于其內(nèi)部績效考核標準的導(dǎo)向作用，而不是立法上明確規(guī)定公安機關(guān)拒不糾正的法律后果和責任。

3.強制性偵查措施程序違法檢察監(jiān)督功效沒有顯現(xiàn)。在A市三年間強制性偵查措施持續(xù)違法、工作人員執(zhí)法違法、執(zhí)法超出范圍三類型中，執(zhí)法違法情況增加量無疑是最大的，超出范圍次之，程序違法最少。這說明當前對程序性違法情況的監(jiān)督依然是檢察監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)。

4.當事人對違法情況控告申訴率低，事后監(jiān)督有時難以有效監(jiān)督和避免偵查過程中的違法行為。從表中可以看出三年間，雖然當事人權(quán)益意識在不斷提高，但是其控告申訴數(shù)量增長幅度依然較低，控告申訴率還沒大的突破。這將導(dǎo)致檢察機關(guān)難以對違法情況進行事前控制，大多以事后救濟方式呈現(xiàn)。在司法實踐中，幾乎沒有偵查機關(guān)因為侵犯公民人身、財產(chǎn)權(quán)利而被追求責任的情況。

（二）修正后的《刑事訴訟法》第115條實施可能遇到的困境

1.監(jiān)督機制滯后以及監(jiān)督方式的被動性、事后性。修正后的《刑事訴訟法》第115條規(guī)定了五類情況下當事人的控告申訴權(quán)及程序性規(guī)定，但是在當事人沒有申訴控告的情況下，由于偵查機關(guān)享有對逮捕以外的強制措施和其他強制性偵查施的決定權(quán)，無需經(jīng)過其他機關(guān)的批準，必然導(dǎo)致檢察機關(guān)無法對這些強制性措施進行有效的監(jiān)督。既使當事人進行了申訴控告，也是在損害事實已經(jīng)發(fā)生之后才進行。另外，即便是對逮捕監(jiān)督，由于檢察機關(guān)偵查監(jiān)督的主要形式是書面審查，即檢察機關(guān)對偵查機關(guān)報送的提請逮捕的案卷材料進行審查，而偵活動違法的情況很難想象能夠全面反映在案卷中，公安機關(guān)會盡量避免在報送材料中體現(xiàn)其自身存在違法的情況，這就很可能使得這種審查流于形式。

2.監(jiān)督權(quán)威有限，監(jiān)督手段乏力，沒有規(guī)定程序性制裁措施。我國刑事訴訟大都用“禁止”、“必須”等字眼要求偵查機關(guān)應(yīng)當怎么做，不應(yīng)當怎么做，修正后的《刑事訴訟法》第115條只規(guī)定人民檢察院“通知有關(guān)機關(guān)予以糾正”，卻未規(guī)定公安機關(guān)違反規(guī)定的法律后果是什么。畢竟，“按照程序正義價值改革法律程序，這是程序提升其價值含量從而具有更大道德性的問題；而制裁那些程序性違法行為，這是刑事訴訟法得到實施、而不至于流于形式的問題?！保?］相關(guān)機制的缺失，將導(dǎo)致作為書面糾正意見的《糾正違法通知書》在法律效力上沒有明文規(guī)定，如果公安機關(guān)不予執(zhí)行也沒有相應(yīng)的懲罰措施。這便很容易造就修正后的《刑事訴訟法》第115條在具體實踐落實中成為一紙空文。

3.審查標準方式不夠細化科學(xué)。修正后的《刑事訴訟法》第115條沒有規(guī)定檢察監(jiān)督審查的標準方式是合法性審查、合理性審查還是兩者兼顧。司法實踐中，偵查機關(guān)會自覺追求其自身考核利益的最大化，進而利用自由裁量權(quán)造成合法卻不合理的結(jié)果。比如同樣是作為強制措施，監(jiān)視居住和取保候?qū)彽倪m用條件相當，但對犯罪嫌疑人的權(quán)利限制程度卻是不同的，同等情況下，偵查機關(guān)無論選擇哪一種措施都是合法的，但卻未必合理。實踐中的審查一般只關(guān)注適用該措施是否合法，而很少甚至根本不會審查其是否合理，這無形中侵犯了公民的人身自由權(quán)。

4.檢察監(jiān)督范圍不夠?qū)?，對自偵案件的監(jiān)督缺失。雖然修正后的《刑事訴訟法》第115條對檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督規(guī)定了寬泛的范圍，但由于法律制度具體規(guī)定的原因，容易造成檢察監(jiān)督范圍明大實小、明有實無的現(xiàn)狀。特別是對搜查、竊聽等強制性偵查措施的監(jiān)督在法條中并沒有進行細化與明確。從性質(zhì)上來看，檢察機關(guān)擁有的偵查權(quán)與公安機關(guān)的偵查權(quán)沒有什么不同，按理應(yīng)該由中立第三方（例如法院）進行審查監(jiān)督，但是修正后的《刑事訴訟法》第115條將檢察自偵案件強制性偵查措施的監(jiān)督權(quán)賦予了上級檢察院，作為檢察系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，其公正性極易受到質(zhì)疑。

四、設(shè)想：鑒于檢察監(jiān)督實踐可操作層面的建議

強制性偵查措施的強制性特點決定了其對相對人的利益具有較強的侵害風險性,所以完善對其的法律規(guī)制具有重要意義。強制性偵查措施監(jiān)督制度的完善會涉及到我國刑事訴訟的程序構(gòu)造、公檢法三機關(guān)的地位和權(quán)力分配、甚至是國家憲政體制改革的問題，需要相關(guān)制度的配套與完善，這是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要科學(xué)論證、精密設(shè)計、穩(wěn)妥實施。

首先，應(yīng)明確檢察監(jiān)督審查的“合法性、必要性、合理性、適應(yīng)性”標準。任何改革措施和程序設(shè)計，都必須把保障公民的基本權(quán)利放在首位?！皼]有公民的基本權(quán)利作支撐，任何訴訟程序規(guī)則都可能帶有明顯的‘技術(shù)性’和‘手續(xù)性’，而不具有較為深厚的價值含量?！保?］因此，建議檢察機關(guān)對強制性偵查措施違法性審查時要明確“合法性、必要性、合理性、適應(yīng)性”四個標準，偵查機關(guān)的行為必須合法，采取強制措施動機必須以對犯罪的合理懷疑為條件，強制措施的力度和強度必須具有合理、必要性，其對強制性偵查措施啟動、實施和最后達到的效果必須能夠適應(yīng)刑訴程序的比例原則，符合相關(guān)法律規(guī)定，在可采用強制力度較小的訴訟手段時不得采用強制力度較大的手段，切實保障偵查活動不侵犯當事人合法權(quán)益。

其次，細化程序性措施，規(guī)范強制性措施的適用。在立法上細化偵查行為和強制性措施所要遵守的規(guī)定，從保障公民合法權(quán)益的角度上考量制度的合理性，在程序上保障上述行為不能造成公民人身、財產(chǎn)權(quán)益受到損害。例如偵查機關(guān)在實施搜查行為時，應(yīng)當向被搜查的對象出示載明被搜查人姓名、所涉嫌罪名、所要搜查的場所、物品和身體的搜查證。同時法律應(yīng)對搜查的范圍、時間、對象做明確限定，還要保障當事人的知情權(quán)，在搜查之前告知搜查的目的和范圍?？傊?，通過上述程序性的規(guī)定，將偵查行為和強制性措施的適用過程進行細化規(guī)制，使偵查機關(guān)所進行的每一行為都有法律依據(jù)，偵查監(jiān)督部門就可依此規(guī)定進行監(jiān)督。

再次，明確檢察機關(guān)在偵查監(jiān)督中的制裁權(quán)與處置權(quán)。雖然憲法將檢察機關(guān)定位為法律監(jiān)督機關(guān)，但是沒有賦予檢察機關(guān)相應(yīng)的權(quán)力，導(dǎo)致了偵查監(jiān)督缺乏必要的剛性。應(yīng)賦予檢察機關(guān)以制裁權(quán)和處置權(quán)，使檢察機關(guān)不僅能對偵查行為進行監(jiān)督，還要有權(quán)對實施了違法行為的偵查人員進行懲戒。首先，要賦予檢察機關(guān)“糾正違法通知書”、“檢察建議”等法律文件的法律效力，使其具有實施上的可操作性，明確規(guī)定公安機關(guān)接到上述法律文書后必須在法定期限內(nèi)依此辦理，以達到檢察機關(guān)要求的效果為目標。其次，對于拒不執(zhí)行上述法律文書的，應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的懲戒條款，使得檢察機關(guān)的法律文書具有保障措施。對于公安機關(guān)不按照法定期限辦結(jié)或者拒不辦理法律文書所要求的事項時，一方面可以通過審查逮捕和審查起訴時對偵查結(jié)果的否定性評價進行懲戒，即不批準逮捕和不予起訴；另一方面應(yīng)有權(quán)建議偵查機關(guān)撤換相關(guān)的責任人員，同時要求其所在機關(guān)給予其相應(yīng)的處罰。

其四，完善檢察自偵案件監(jiān)督制度。完善自偵案件強制性偵查措施內(nèi)部制約制度，在審查逮捕環(huán)節(jié)，對案件事實、證據(jù)、法律適用以及有無偵查違法行為進行全面審查，可以吸收西方國家刑事訴訟法賦予律師訊問在場權(quán)的合理價值內(nèi)核，導(dǎo)入律師監(jiān)督檢察機關(guān)偵查案件機制。檢察機關(guān)在進行自偵案件強制性偵查措施時，應(yīng)告知其有權(quán)獲得律師幫助權(quán)利。對檢察機關(guān)偵查人員在偵查活動中違法、違紀行為，律師有權(quán)進行監(jiān)督，并可以提出舉報、控告。同時，建議促進人民監(jiān)督員制度的法制化，在法律上明確規(guī)定檢察機關(guān)自偵案件強制性偵查措施實行人民監(jiān)督員制度，從而加強偵查措施的社會監(jiān)督。

最后，建立健全強制性偵查措施的違法責任追究制度。在法律缺位的情況下，明確《糾正違法通知書》等法律文書的效力，并通過檢察機關(guān)和公安機關(guān)的協(xié)商明確責任形式。對違法適用強制性偵查措施而侵犯公民權(quán)利的偵查人員，檢察機關(guān)可通過向其所在單位或上級機關(guān)發(fā)出《糾正違法通知書》、《檢察建議》等方式進行糾正或督促其追究相關(guān)人員責任，后果嚴重的，檢察機關(guān)應(yīng)立案并追究刑事責任。賦予偵查監(jiān)督機關(guān)違法辦案人員建議更換權(quán)、懲戒建議權(quán)，拒不執(zhí)行的，檢察機關(guān)有權(quán)將情況向人大提交審議決定。

結(jié)語

“法律決非一成不變的，相反地，正如天空和海面因風浪而起變化一樣，法律也因情況和時運而變化”。［5］我們既要看到修改后的刑訴法在對強制性偵查措施的檢察監(jiān)督方面取得的重大進步，又要關(guān)注可能存在著的這樣、那樣的問題。畢竟，制度的完善本身就不可能一蹴而就，它需要一個漸進的過程，相信隨著偵查監(jiān)督制度在實踐中不斷的探索和完善，必將催生出新的立法完善，從而實現(xiàn)“精密司法”。

注釋：

［1］參見謝財能：《強制性偵查措施的概念應(yīng)予規(guī)范》，載《檢察日報》2010年8月6日。

［2］參見王永法、曹大波：《偵查監(jiān)督改革方向之思考》，載《人民檢察》2010年第4期。

［3］陳瑞華：《問題與主義之間》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第108頁。

［4］高景峰、劉中琦：《完善檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能健全刑事訴訟法律監(jiān)督體系》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2011年第2期。

［5］［德］黑格爾：《法哲學(xué)原理》，范揚、張企泰譯，商務(wù)印書館1961年版，第7頁。

*浙江省麗水市人民檢察院辦公室副主任、檢察員［323000］