民事再審檢察建議在實踐中的完善路徑分析

·天津市武清區(qū)人民檢察院課題組/文

民事再審檢察建議在實踐中的完善路徑分析

·天津市武清區(qū)人民檢察院課題組*/文

民事再審檢察建議是具有中國特色社會主義檢察制度的新型監(jiān)督模式，在司法實踐中日益顯現(xiàn)出優(yōu)越性。雖然新民事訴訟法確定了民事再審檢察建議的法律地位及適用范圍，但從整體上來看過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。要充分發(fā)揮民事再審檢察建議在審判監(jiān)督中的作用，就必須進一步從民事再審檢察建議的適用范圍、適用程序以及配套機制等方面予以完善。

民事再審檢察建議 完善路徑 跟蹤回訪

民事再審檢察建議是指檢察機關(guān)在辦理民事申訴案件時，對于符合抗訴條件的個案，不采取抗訴方式啟動再審程序，而是代之以向同級人民法院提出書面再審建議的方式，由人民法院自行啟動再審程序，從而重新審理該個案的民事訴訟監(jiān)督方式。

一、民事再審檢察建議的現(xiàn)實價值

在現(xiàn)行法律框架下，檢察機關(guān)不斷嘗試改革和完善民事審判的監(jiān)督方式，通過對民事抗訴的固有缺陷進行反思與研究，得出民事再審檢察建議這一成果。

（一）分流案件，合理配置司法資源

新民事訴訟法增加了檢察建議這一監(jiān)督形式，再審檢察建議可以直接由基層檢察機關(guān)向同級法院提出，這樣一定比例的抗訴案件通過原審法院予以糾正，既大大緩解了上級檢察機關(guān)民行部門的辦案壓力，又能充分調(diào)動基層檢察機關(guān)民行檢察人員的工作積極性，使得各級檢察機關(guān)的司法資源得到充分、合理地利用。

（二）降低司法成本，提高辦案效率

司法實踐中，絕大部分抗訴案件實質(zhì)上都歷經(jīng)了“兩級四院”的實體審查，帶來的問題是：一是辦案環(huán)節(jié)繁瑣，人為地增加了三個辦案環(huán)節(jié)。二是辦案周期過長，根據(jù)《民事訴訟法》、《人民檢察院民事行政抗訴辦案規(guī)則》的規(guī)定，申訴案件從受案到向法院提出抗訴，人民檢察院辦案的法定期限為七個月，其中不包括時間無法估量的“調(diào)卷程序”。適用再審檢察建議，一方面可以減少辦案環(huán)節(jié)，從當(dāng)事人申訴到啟動再審程序經(jīng)歷“一級兩院一個環(huán)節(jié)”即告完成，另一方面可以縮減辦案周期，法定辦案期限由七個月縮減至三個月，大大提高了訴訟效率。

（三）柔性監(jiān)督，有效促進檢法共同維護司法公正

再審檢察建議以建議的形式督促人民法院自行糾錯，相對于抗訴這一“剛性監(jiān)督”方式而言，更具“柔性”?？乖V具有程序啟動的強制性特點，無論法院認(rèn)可與否，抗訴一旦發(fā)起，再審程序就必然啟動。［1］盡管監(jiān)督效力得到了有力保障，但從司法實踐看，抗訴的監(jiān)督效果卻不盡如人意。適用再審檢察建議，能充分發(fā)揮其協(xié)商性和非對抗性的制度優(yōu)勢，同時也是對“慎用抗訴權(quán)”這一司法理念的體現(xiàn)和堅持，既有利于降低司法對抗，促進和諧司法，又有利于增進法檢共識，使錯誤的裁判更易得到及時糾正，有效維護司法的公正和權(quán)威。

二、民事再審檢察建議在實踐中的運行情況

（一）民事再審檢察建議運行現(xiàn)狀分析

自2002年以來，各級檢察機關(guān)將再審檢察建議作為抗訴方式的重要補充，大力拓展民事訴訟監(jiān)督的空間，收到良好的效果。2002年至2012年全國各級檢察機關(guān)制發(fā)再審檢察建議數(shù)量分別為：3038件、3316件、4333件、5192件、5949件、5222件、6714件、9563件、10411件、12913件。對近幾年來民事再審檢察數(shù)據(jù)進行分析，我們可以看出在司法實踐中民事再審檢察建議存在以下特點：

1.再審檢察建議數(shù)量在穩(wěn)步增長。從數(shù)據(jù)上看，民行再審檢察建議的總數(shù)每年都在變化，從2002年到2007年是一個直線上升的趨勢。但是，2008年的再審檢察建議總數(shù)下降的幅度比較大，相比上年減少的幅度12.9%。這種情況的出現(xiàn)是因為當(dāng)年國家對民事訴訟法進行了修改，實行了新的民事訴訟法。2009年再審檢察建議總數(shù)比2008相比，又大幅增加，增加了28.6%。

2.再審檢察建議占民行抗訴比例有所上升。從數(shù)據(jù)看出，再審檢察建議數(shù)量占民行抗訴數(shù)量的比例呈上升趨勢，但2008年除外，這也是因為實行了新的民事訴訟法的緣故。2009年再審檢察建議的數(shù)量占民行抗訴數(shù)量的比例達到了59.81%?？傮w來講，再審檢察建議已經(jīng)作為檢察機關(guān)一種重要的民行監(jiān)督方式，在檢察實踐中得到廣泛運用。

3.法院采納率較高。大部分檢察院都存在相應(yīng)的反饋和跟蹤機制，法院對再審檢察建議的回復(fù)率普遍較高，從2008年到2012年，全國各級檢察機關(guān)總共制發(fā)了45823件再審檢察建議，人民法院采納7874件，采納率為57.12%。

（二）民事再審檢察建議在司法實踐中存在的問題

新民事訴訟法對檢察建議進行了明確規(guī)定，但對檢察建議的效力及法院處理檢察建議的程序還沒有規(guī)定。雖然現(xiàn)行立法已經(jīng)承認(rèn)再審檢察建議在法律上的地位，但在實踐中仍然面臨各種問題。

1.法律規(guī)范過于籠統(tǒng)。在全國范圍內(nèi)來看，再審檢察建議操作規(guī)則各地不統(tǒng)一、操作程序不規(guī)范等運行混亂問題比較突出。就人民法院方面而言,法院對再審檢察建議的處理、反饋沒有或者不重視、不遵守相應(yīng)的程序規(guī)則。主要表現(xiàn)在：一是法院對檢察院制發(fā)的再審檢察建議的反饋很大程度上取決于檢察院與法院的關(guān)系是否融洽，有些法院甚至對再審檢察建議置之不理。二是很多人民法院在辦理再審檢察建議案件時不重視，隨意性很大,不能及時將處理結(jié)果反饋給檢察機關(guān)，給檢察機關(guān)后續(xù)工作的開展制造了阻礙。

2.民事再審檢察建議運行面臨制度性障礙。新民事訴訟法規(guī)定再審檢察建議的監(jiān)督對象為被駁回再審申請的生效裁判。這是導(dǎo)致目前再審檢察建議運行效果不佳的最主要原因。一方面，再審檢察建議從本質(zhì)上來講還是建議法院運行內(nèi)部糾錯程序的一種監(jiān)督方式，而按照新民事訴訟法第209條規(guī)定，當(dāng)事人的再審申請被上級人民法院駁回后，檢察機關(guān)受理審查后再向作出原生效裁判的人民法院提出再審檢察建議，等于要求原審法院啟動內(nèi)部糾錯程序否定上級法院已經(jīng)提出明確意見的案件，這種上下級關(guān)系的錯位導(dǎo)致人民法院從根本上抵觸再審檢察建議。另一方面，新民事訴訟法雖然規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)提出再審檢察建議，但對于再審檢察建議如何啟動再審程序卻未作規(guī)定。

3．缺乏具體的適用流程。法律和司法解釋均未就再審檢察建議的適用程序作出具體規(guī)定，實踐操作中各地檢察院也是千差萬別。例如,受案部門有規(guī)定為立案庭的，也有規(guī)定為審監(jiān)庭的；審理時限有規(guī)定1個月的，也有規(guī)定3個月的。這些在程序方面存在的混亂有悖于程序統(tǒng)一、規(guī)范的司法要求。

4.法律監(jiān)督力薄弱，缺乏效力保障。再審檢察建議雖然是民事訴訟法明確規(guī)定的監(jiān)督方式，但建議最終是否采納取決于人民法院的態(tài)度。再審檢察建議沒有形成一套完整的機制，目前法律缺乏法院對再審檢察建議回復(fù)的期限和方式的相關(guān)規(guī)定，缺乏相應(yīng)的跟蹤監(jiān)督制度。

三、民事再審檢察建議在實踐中的完善路徑

要充分發(fā)揮民事再審檢察建議在審判監(jiān)督中的作用，就必須進一步完善民事再審檢察建議的相關(guān)制度。

（一）明確賦予民事再審檢察建議必要的強制力

新民事訴訟法將民事再審檢察建議確定為一種正式的審判監(jiān)督方式，作為一種新型的監(jiān)督模式，如果不從法律上明確賦予其必要的強制力，那么再審檢察建議是否會被采納則完全取決于被建議機關(guān)的主觀意見，被建議機關(guān)完全可以根據(jù)自己的實際情況決定是否采納，這便導(dǎo)致了“再審檢察建議”形同虛設(shè)，達不到法律監(jiān)督的效果。因此，要保證民事再審檢察建議能夠?qū)崿F(xiàn)其預(yù)期的目的，保障法律高效準(zhǔn)確的實施，應(yīng)當(dāng)從法律上賦予其必要的強制力。

（二）明確規(guī)范民事再審檢察建議與抗訴在適用范圍上的關(guān)系

要想實現(xiàn)監(jiān)督方式的合理化，首先需要明確界定民事再審檢察建議與抗訴在適用范圍上的關(guān)系，進而劃定民事再審檢察建議的適用范圍。從新民事訴訟法對擬監(jiān)督案件的規(guī)定來看可以分為兩類即裁判類案件和調(diào)解類案件，其中裁判類案件又可以具體分類為法律適用錯誤類、事實認(rèn)定錯誤類、程序違法類以及審判人員違法類等四類。［2］其中對于事實認(rèn)定錯誤類案件的抗訴我國新民事訴訟法第211條規(guī)定“可以交下一級人民法院再審”，從該程序不難看出該類案件可以先行適用民事再審檢察建議即由下級人民檢察院直接向同級法院提出再審檢察建議而不直接提請上級人民檢察院抗訴，如果法院不采納再審檢察建議，而檢察機關(guān)認(rèn)為該裁判事實認(rèn)定確實錯誤的則可以保留向上級檢察院提請抗訴的權(quán)力，這無疑最能充分發(fā)揮再審檢察建議的監(jiān)督，節(jié)約司法資源、降低成本、簡化辦案環(huán)節(jié)以及提高辦案效率的作用。而對于法律適用錯誤類、程序違法類和審判人員違法類這三類擬監(jiān)督案件的抗訴，新民事訴訟法規(guī)定只能由同級人民法院再審，并不到下級人民法院再審，所以對于此類案件直接適用抗訴方式更加合理。對于“損害國家利益、社會公共利益的調(diào)解書”，調(diào)解類案件大多是“事實類”監(jiān)督案件，所以先行適用再審檢察建議更具有合理性。因此對于民事再審檢察建議和抗訴在適用范圍上不應(yīng)當(dāng)完全重合。

（三）明確規(guī)范民事再審檢察建議的適用程序

新民事訴訟法對再審檢察建議的適用程序沒有具體的規(guī)定，因此明確規(guī)范民事再審檢察建議的適用程序?qū)τ诜乐乖賹彊z察建議的濫用，維護司法的權(quán)威性具有重要作用。

1.明確規(guī)范民事再審檢察建議的形成程序。對于民事再審檢察建議的形成，根據(jù)辦案的流程先由案件的承辦人對已經(jīng)審查終結(jié)的案件草擬出案件的終結(jié)審查報告，闡明需要向同級人民法院發(fā)出再審檢察建議的理由，然后提交給民行檢察部門的負(fù)責(zé)人審查，審查同意后再提請主管檢察長或檢察長審批。對于涉及范圍大、情況復(fù)雜的擬監(jiān)督案件，還要經(jīng)檢察委員會討論后決定是制發(fā)再審檢察建議還是通過抗訴程序來解決。［3］

2.明確規(guī)范民事再審檢察建議書的統(tǒng)一格式。民事再審檢察建議應(yīng)當(dāng)是以檢察院的名義采用書面文書形式向同級人民法院發(fā)出的正式的法律文書。依據(jù)司法實踐的具體經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)參照抗訴書的樣式來具體規(guī)范民事再審檢察建議的格式即由首部、正文、尾部三部分組成。

3.明確規(guī)范民事再審檢察建議的送達、督促、備案程序。再審檢察建議書形成后，需要連同有關(guān)證據(jù)材料及時送達給被建議的同級法院，認(rèn)真履行回執(zhí)手續(xù)，以便日后有據(jù)可查，并利于法院對再審檢察建議的審查處理。對再審檢察建議法院逾期不予答復(fù)的，及時督促催辦，如法院不予答復(fù)，應(yīng)提請上級檢察機關(guān)抗訴。

4.明確規(guī)范法院對民事再審檢察建議的立案、審查程序。由法院的立案庭統(tǒng)一立案，交審判監(jiān)督庭審查后提出初步意見，交法院院長審核后提交審判委員會討論。當(dāng)法院采納再審檢察建議后決定再審時，法院應(yīng)當(dāng)通知案件的雙方當(dāng)事人，并在再審判決書或裁定書中說明“建議采納”情況。案件辦結(jié)之后要將再審檢察建議附入卷宗，以便備案待查。法院開庭再審的民事行政案件，可以通知檢察機關(guān)派員出席法庭。再審終結(jié)后，法院應(yīng)當(dāng)將再審判決書、裁定書副本送達檢察機關(guān)。［4］

（四）明確建立民事再審檢察建議的跟蹤回訪機制

民事再審檢察建議發(fā)出后，應(yīng)當(dāng)要求民事行政監(jiān)督檢察部門的案件承辦人適時同法院聯(lián)系，及時了解和掌握法院對再審檢察建議的采納和落實情況，對發(fā)出的民事再審檢察建議進行回訪。同時為了防止審判機關(guān)對收到的民事再審檢察建議擱置不理或者久拖不決，還應(yīng)當(dāng)明確建立回復(fù)催促制度以要求審判機關(guān)在收到民事再審檢察建議一定的期限內(nèi)給予回復(fù)。從法律上明確建立民事再審檢察建議的跟蹤回訪機制，對于完善民事再審檢察建議制度，違法司法的權(quán)威性，保護申訴人的合法利益具有重要的作用。

注釋：

［1］參見俎靜峰：《論個案再審檢察建議的適用》，載《人民檢察》2006年第5期。

［2］參見秦勤：《論民事再審檢察建議的價值、困境與制度完善》，載《河南社會科學(xué)》2013年第10期。

［3］參見陳耀武：《再審檢察建議的科學(xué)運用》，載《中國檢察官》2010年第3期。

［4］參見彭松濤:《設(shè)計具體程序用好再審檢察建議》，載《檢察日報》2013年1月7日。

*課題組成員：郭慶，劉建新，楊秀敏，朱啟鶴，李小強，劉珊，田蕾，孫鵬。［301700］