生態(tài)文明建設(shè)下的我國國家公園建設(shè)研究

張俊

摘 要：該文介紹了國內(nèi)外國家公園的發(fā)展?fàn)顩r，總結(jié)了國家公園建設(shè)中存在的問題，并提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：國家公園；發(fā)展?fàn)顩r；管理模式；建議

中圖分類號 F592.49 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）19-95-03

The Research of Chinese National Parks Construction under Ecological Civilization Construction

Zhang Jun

（Forest Inventory and Planning Institute of Shanxi Province，Taiyuan 030012，China）

Abstract：This paper introduces the development of the national park，and the problems of national park of china are put forward. Finally，this study also offered some suggestions.

Key words：National park；Developments；Management model；Suggestions

2013年，黨的十八屆三中全會指出要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，建立國家公園體制。我國國家公園建設(shè)起步較晚，缺乏相關(guān)國家公園管理體系。通過借鑒世界各國經(jīng)驗(yàn)，建立我國的國家公園管理體系，將有助于我國生態(tài)文明的建設(shè)。

1 國外國家公園內(nèi)涵及發(fā)展?fàn)顩r

1.1 國家公園的起源及內(nèi)涵 國家公園的概念來自喬治·卡特琳。卡特琳對因美國西部開發(fā)而影響印第安文化、野生動植物等受到的沖擊感到擔(dān)憂而提倡政府應(yīng)建立一個(gè)國家公園，保證公園所有資源都處于原始、自然的狀態(tài)，以保護(hù)珍稀、獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境[1]。

1969年，國際保護(hù)自然及自然資源聯(lián)盟（IUCN）對國家公園進(jìn)行了定義，國家公園是一片比較廣大的區(qū)域：它有一個(gè)或多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，沒有或很少受到人類占據(jù)及開發(fā)的影響，這里的物種具有科學(xué)的、教育的或游憩的特定作用，或者這里存在著具有高度美學(xué)價(jià)值的自然景觀；在這里，國家最高管理機(jī)構(gòu)一旦有可能，就采取措施，在整個(gè)范圍內(nèi)阻止或取締人類的占據(jù)和開發(fā)并切實(shí)尊重這里的生態(tài)、地貌或美學(xué)實(shí)體，以此證明國家公園的設(shè)立；到此觀光須以游憩、教育及文化陶冶為目的，并得到批準(zhǔn)[2]。

1.2 國家公園的發(fā)展?fàn)顩r 美國國會1872年正式批準(zhǔn)設(shè)立黃石國家公園，這是世界第一個(gè)國家公園[3-4]。隨后美國建立了麥基諾國家公園，澳大利亞1879年建立皇家國家公園，加拿大1885年建立落基山國家公園，新西蘭1887年建立湯加里羅國家公園，美國1890年建立美洲杉國家公園。瑞典、剛果、南非、日本等國也先后建立了國家公園。至今，全世界已有120多個(gè)國家和地區(qū)建立了9 000多處國家公園，并形成了較為完善的管理運(yùn)行模式[5]。

2 國外國家公園管理體系模式

世界各國國家公園的管理體系各有不同，主要?dú)w納為中央集權(quán)型、地方自治型、綜合管理型。中央集權(quán)型主要以美國、挪威、泰國等國為代表；地方自治型主要以德國、澳大利亞等國為代表；綜合管理型主要以加拿大、芬蘭、日本等國為代表。

2.1 中央集權(quán)型管理體系

2.1.1 美國 美國共有59座國家公園，由內(nèi)政部下轄的美國國家公園管理局負(fù)責(zé)管理。國家公園必須由美國國會通過相關(guān)法案頒布。1916年《美國國家公園管理法》頒布，成立美國國家公園管理局，約21 000多名管理局雇員分管全美的401個(gè)管理單位，其中50多名雇員被直接派遣至國家公園參與管理[6-7]。實(shí)行國家、地區(qū)、公園三級垂直管理體系。國家公園管理局負(fù)責(zé)國家公園的管理、監(jiān)督、政策制定等。下設(shè)7個(gè)地區(qū)局分別管理不同地區(qū)的國家公園。美國為了更好的管理國家公園，相繼頒布了《黃石公園法》、《組織法》、《歷史紀(jì)念地保護(hù)法》、《野生動植物保護(hù)法》、《特許經(jīng)營法》、《公園志愿者法》等[8]。

2.1.2 挪威 挪威1972年設(shè)立了環(huán)境保護(hù)部，專門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境管理。下設(shè)自然管理理事會，負(fù)責(zé)國家公園管理工作，任命國家公園的管理人員，負(fù)責(zé)法規(guī)的實(shí)施。通過建立嚴(yán)格的法律對國家公園進(jìn)行管理，禁止對環(huán)境有明顯破壞的建設(shè)行為存在，如不能有采礦、采石、建設(shè)水電站等。到目前為止，挪威已建立了18個(gè)國家公園[2]。

2.2 地方自治型管理體系

2.2.1 德國 德國1970年設(shè)立了貝葉瑞淇·沃德國家公園，至今共建立了15個(gè)國家公園[9]。國家公園主要位于德國北部地區(qū)，面積超過德國總面積的2%。石勒蘇益格-荷爾斯泰因州北海淺灘國家公園為全國最大的國家公園，共4 415km2；雅斯明特國家公園最小，只有30km2 [10]。根據(jù)憲法規(guī)定，聯(lián)邦政府和各州政府的工作分工明確，自然環(huán)境保護(hù)工作由聯(lián)邦政府同州政府共同管理，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)相關(guān)法律的制定，州政府負(fù)責(zé)自然環(huán)境保護(hù)的具體工作。

2.2.2 澳大利亞 澳大利亞共有576處國家公園。澳大利亞政府對各州土地?zé)o直接管理權(quán)，根據(jù)澳大利亞憲法的規(guī)定，各州政府有權(quán)建立和管理本區(qū)域內(nèi)的國家公園。澳大利亞政府和各州都頒布了國家公園方面的法律，作為執(zhí)法依據(jù)，各管理部門有法可依。如《環(huán)境保護(hù)法》、《國家公園和野生動植物保護(hù)法案》、《環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)法》等，建立了比較完善的環(huán)境保護(hù)管理法律體系，有利于環(huán)境的健康發(fā)展[11]。

2.3 綜合管理型

2.3.1 加拿大 加拿大共有44個(gè)國家公園，班夫國家公園是加拿大第一個(gè)國家公園，于1885年建立。加拿大1911年建立公園管理局，是世界上最早的國家公園管理機(jī)構(gòu)。1930年國會通過《加拿大國家公園法》，班夫國家公園由加拿大公園管理局負(fù)責(zé)管理。規(guī)定國家公園是加拿大人接受教育、進(jìn)行娛樂的地方，要得到保護(hù)和利用。1988年修訂后的《國家公園法》將生態(tài)環(huán)境的保護(hù)放在第一優(yōu)先級的位置。同時(shí)要求每一座公園在公眾的參與下，制定管理計(jì)劃[12]。

2.3.2 芬蘭 芬蘭共有37個(gè)國家公園，主要目的是為戶外休閑提供場地[13]。制定相關(guān)法律法規(guī)，確保戶外休閑活動不會妨礙自然保護(hù)。國家公園管理由森林與公園管理局統(tǒng)一管理，依據(jù)《芬蘭林業(yè)與公園管理局法》，管理局的職責(zé)是通過可持續(xù)的管理措施，保護(hù)、利用自然資源。

3 我國國家公園建設(shè)情況

3.1 建設(shè)現(xiàn)狀 我國國家公園建設(shè)起步較晚。1972年臺灣省通過了《國家公園法》。1982年開始建設(shè)我國的第一個(gè)國家公園—墾丁國家公園，其陸地面積181km2。臺灣省共有8個(gè)國家公園，所涵蓋的陸地面積占臺灣省土地總面積的8.6%[14]。2006年，云南迪慶藏族自治州通過地方立法成立香格里拉普達(dá)措國家公園。2007年中國大陸首個(gè)被定名為國家公園的保護(hù)區(qū)，香格里拉普達(dá)措國家公園正式成立。2008年環(huán)保部和國家旅游局聯(lián)合批準(zhǔn)建設(shè)黑龍江湯旺河國家公園。2008年國家林業(yè)局同意將云南省列為國家公園建設(shè)試點(diǎn)省。

2009年云南省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布的《國家公園基本條件》（DB53/T298-2009）是我國首個(gè)針對國家公園制定的地方標(biāo)準(zhǔn)，隨后云南省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局相繼發(fā)布了一系列國家公園建設(shè)、資源調(diào)查、總體規(guī)劃、管理評估等地方標(biāo)準(zhǔn)。2014年12月，云南省政府第54次常務(wù)會議審議通過了《云南省國家公園管理?xiàng)l例（草案）》，草案的通過彰顯了地方性法規(guī)先行先試的立法特點(diǎn)，將為探索保護(hù)與發(fā)展雙贏的保護(hù)地模式、順利推進(jìn)國家公園試點(diǎn)建設(shè)提供法制保障。2015年7月30日，《云南省國家公園管理?xiàng)l例（草案）》通過云南省十二屆人大常委會第十九次會議一審審議，既是通過地方立法將云南省國家公園管理工作的經(jīng)驗(yàn)和做法上升為法律規(guī)范，也是在為國家層面的有關(guān)立法探索經(jīng)驗(yàn)。

2015年9月16日，我國首個(gè)大型野生動物類型國家公園——西藏羌塘藏羚羊、野牦牛國家公園成立。該國家公園是我國面積最大、海拔最高和物種最典型的國家公園，總面積為29.8萬km2。

3.2 存在的問題

3.2.1 法律體系不健全 全國沒有一部“國家公園”的相關(guān)法規(guī)，國家關(guān)于生態(tài)環(huán)境資源相關(guān)的法律只有《森林法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《野生動物保護(hù)法》等，以及由國務(wù)院頒布的相關(guān)條例和其它管理辦法。法律法規(guī)的不健全一定程度上制約了我國國家公園的發(fā)展。

3.2.2 管理相對混亂 由于沒有成立管理國家公園的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，我國的不同的保護(hù)地實(shí)行屬地管理，同時(shí)又接受相關(guān)行業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)，造成了同一保護(hù)地由多個(gè)部門管理的情況，致使權(quán)責(zé)不清。

3.2.3 國家公園的公益性相對較弱 其他國家的國家公園主要為公益性質(zhì)，日常運(yùn)行主要由國家承擔(dān)。而我國的公園則主要以開發(fā)資源為主，資源與環(huán)境保護(hù)相對較弱，使國家公園的公益性弱化很多。

3.3 對策建議

3.3.1 加快國家公園立法進(jìn)度，建立相關(guān)法律體系 明確國家公園建立的目的、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)構(gòu)等；對公園產(chǎn)權(quán)管理、運(yùn)營管理等方面做出詳盡具體規(guī)定，進(jìn)行依法管理公園。

3.3.2 健全管理體制，建立專門機(jī)構(gòu)管理國家公園 對我國保護(hù)地進(jìn)行單一部門垂直管理，避免多頭管理。以“保護(hù)優(yōu)先、合理開發(fā)”為原則，統(tǒng)一對國家公園進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃。管理工作接受社會大眾監(jiān)督，以提高管理水平和管理質(zhì)量。

3.3.3 從保護(hù)生態(tài)環(huán)境、服務(wù)社會出發(fā)，突出國家公園的公益性質(zhì) 始終將保護(hù)生態(tài)環(huán)境放在首要的位置，經(jīng)營管理、收費(fèi)制度的建立要基于生態(tài)保護(hù)這一大前提之下進(jìn)行。國家公園日常開支應(yīng)以國家投入為主，體現(xiàn)其全民性和公益性。減免門票費(fèi)用，減少商業(yè)性經(jīng)營活動，避免商業(yè)性活動對生態(tài)環(huán)境的過分破壞。同時(shí)實(shí)行公園管理人員與志愿者相結(jié)合的方式管理，減少運(yùn)（下轉(zhuǎn)122頁）（上接96頁）用成本，提高公眾參與感。

3.3.4 發(fā)揮林業(yè)部門的主體作用 建立國家公園體制涉及多部門、多資源，要充分發(fā)揮林業(yè)部門作為自然資源主要管理者和保護(hù)者的優(yōu)勢，依托現(xiàn)有條件，積極穩(wěn)妥地加以推進(jìn)。

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（責(zé)編：徐煥斗）