PPP項(xiàng)目中的干系人識(shí)別與管理

高鵬飛

PPP（Public Private Partnership），又可被稱為公私合作伙伴關(guān)系、公私合營(yíng)、政府與社會(huì)資本合作，而我國(guó)的官方譯法為“政府和社會(huì)資本合作”。自從十八大強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中發(fā)揮決定性作用以來(lái)，PPP在我國(guó)的發(fā)展得到了質(zhì)的飛躍。2015年4月，發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》，政府的政策利好，旨在鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供服務(wù)。這就涉及項(xiàng)目干系人管理。

一、項(xiàng)目干系人含義

股東（Stakeholder），在項(xiàng)目中可被譯作“利益相關(guān)者”或者“干系人”。美國(guó)項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)在《項(xiàng)目管理知識(shí)體系指南》中認(rèn)為干系人是積極參與項(xiàng)目，或其利益在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中受到積極或者消極影響的個(gè)人或者團(tuán)體。

貝爾曼（Berman）、威克斯（ Wicks）、科薩（Kotha），約翰（Jones）（1999）認(rèn)為干系人是任何能夠影響組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和被組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所影響的個(gè)人或團(tuán)體。密切爾認(rèn)為干系人需要具備以下三個(gè)特征之一：影響力，個(gè)人或團(tuán)體具有影響組織決策的能力、手段和地位；急迫性，其所提出的建議或主張能夠迅速引起組織者的關(guān)注，并予以響應(yīng)；合法性，其相關(guān)利益受到道德和法律的認(rèn)可與保護(hù)。

二、項(xiàng)目干系人識(shí)別

要進(jìn)行PPP項(xiàng)目干系人的管理，首先需要識(shí)別出PPP項(xiàng)目中的所有干系人。通常來(lái)講，項(xiàng)目的干系人包括項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成員、客戶或消費(fèi)者、承包商、業(yè)主等幾大類型，而PPP項(xiàng)目中的主要干系人有以下幾個(gè)。

1.政府及其負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)或部門(mén)

政府是PPP 項(xiàng)目的發(fā)起人，它同時(shí)還是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理者和項(xiàng)目特許權(quán)的授予者。它在整個(gè)PPP項(xiàng)目生命周期中，擔(dān)任著監(jiān)控的職責(zé)，而且它還扮演著協(xié)調(diào)者的角色。政府必須兼顧PPP項(xiàng)目的社會(huì)效益和社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)效益，保證所提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格。并且政府出臺(tái)的法律法規(guī)直接決定了PPP項(xiàng)目運(yùn)行的法律環(huán)境和法律保障，而相關(guān)政策的穩(wěn)定性亦決定了項(xiàng)目的成功與否。

2.政府設(shè)立的股權(quán)投資公司

通常來(lái)說(shuō)，政府不會(huì)直接與社會(huì)資本簽訂合同，而是通過(guò)國(guó)有獨(dú)資或政府控股的具有政府背景的公司或機(jī)構(gòu)直接作為項(xiàng)目的投資者。這些代表了政府的投資公司實(shí)質(zhì)上就是政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作和施加影響的商業(yè)平臺(tái)。

3.社會(huì)股權(quán)投資公司

社會(huì)股權(quán)投資公司和政府設(shè)立的股權(quán)投資公司進(jìn)行合作投資，最初的投入形成公司的權(quán)益資本。政府通過(guò)給予其長(zhǎng)期的經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施的加快建設(shè)和有效經(jīng)營(yíng)。社會(huì)資本代表了先進(jìn)的知識(shí)技術(shù)和管理水平，它的總體目標(biāo)是有利可圖：在項(xiàng)目生命周期內(nèi)合理承擔(dān) PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，獲取有效經(jīng)濟(jì)回報(bào)；就長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，則是創(chuàng)建自身品牌，提升知名度和社會(huì)影響力，從而增加市場(chǎng)份額和占有量。

4.特殊目的機(jī)構(gòu)（Special Purpose Vehicle， SPV），也可稱為PPP項(xiàng)目公司

該特殊目的機(jī)構(gòu)是為實(shí)施項(xiàng)目而專門(mén)設(shè)立的臨時(shí)性公司，是執(zhí)行PPP 項(xiàng)目的主體。對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府設(shè)立的投資公司與社會(huì)資本投資公司合作投資，政府投資方具有項(xiàng)目的所有權(quán)，但不具備日常經(jīng)營(yíng)事務(wù)的決策處理權(quán)，只有當(dāng)面臨重大資產(chǎn)處置或是重大安全問(wèn)題時(shí)，才具有處置權(quán)，而社會(huì)資本投資方則掌握項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)。

5.銀行和金融機(jī)構(gòu)

PPP項(xiàng)目的資本組成既包含股權(quán)資本，又包含債務(wù)資本。商業(yè)銀行、政策性銀行、民間金融機(jī)構(gòu)等都可能成為項(xiàng)目債務(wù)資金的提供者。它們可以是一家或幾家銀行，也可以是幾個(gè)金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來(lái)形成借貸團(tuán)體。根據(jù)PPP項(xiàng)目未來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益流入及所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，銀行和金融機(jī)構(gòu)將在可接受的風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)進(jìn)行放貸，獲得貸款利息。此外，銀行和金融機(jī)構(gòu)還可以通過(guò)為PPP項(xiàng)目提供融資咨詢來(lái)獲取相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)用。對(duì)于銀行和金融機(jī)構(gòu)，他們最關(guān)注的是貸款本息的安全回收和信貸資產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大。

6.保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)

任何投資項(xiàng)目都是有風(fēng)險(xiǎn)的，在PPP 項(xiàng)目中，項(xiàng)目參與各方根據(jù)自己的實(shí)力分擔(dān)項(xiàng)目所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。政府方面主要承擔(dān)的是政策、法律、匯率、利率等宏觀風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)資本投資方則分擔(dān)了成本、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等方面的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于政府和社會(huì)資本投資方都不能完全覆蓋的風(fēng)險(xiǎn)，則通過(guò)保險(xiǎn)的形式進(jìn)行分擔(dān)。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過(guò)提供保險(xiǎn)服務(wù)以及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)咨詢服務(wù)，收取保險(xiǎn)費(fèi)用或咨詢費(fèi)用。

7.公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的使用者

公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的使用者是 PPP 項(xiàng)目的需求方，他們支付相應(yīng)的費(fèi)用來(lái)獲得使用價(jià)值，使用者付費(fèi)是PPP項(xiàng)目收益的主要來(lái)源。尤其是在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)的使用者還可以對(duì)項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，在確保項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，提出相關(guān)的改進(jìn)建議和新的使用需求。這些使用者中的一部分，還會(huì)由于項(xiàng)目建設(shè)的地點(diǎn)臨近其生活區(qū)域而受到直接影響。對(duì)于這部分人來(lái)講，他們的態(tài)度（支持、中立或者反對(duì)）很可能會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的順利開(kāi)展產(chǎn)生影響，尤其是項(xiàng)目的工期和成本方面。

8.承包商

這包括了設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理公司、材料供應(yīng)商、施工單位等，他們主要在PPP項(xiàng)目的建設(shè)階段（規(guī)劃、施工等）發(fā)揮作用。他們是PPP項(xiàng)目決策的直接執(zhí)行者，PPP項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)最終的質(zhì)量取決于他們工作的完成程度。

三、干系人的管理

根據(jù)干系人在組織中的位置，可以將其分為外部和內(nèi)部干系人。外部干系人包括政府、監(jiān)理公司、項(xiàng)目周邊組織、媒體、競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手等。內(nèi)部干系人則是指以合同為紐帶聯(lián)系起來(lái)的群體，一般包括項(xiàng)目發(fā)起人、客戶、最終消費(fèi)者、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成員、承包商或供應(yīng)商、業(yè)主等。

1.根據(jù)干系人影響的確定性程度分析

將干系人分為確定的、預(yù)期的、潛在的3種類型。

（1）確定型干系人。具有合法性、影響力和緊迫性，包括PPP項(xiàng)目東道國(guó)政府及其設(shè)立的股權(quán)投資公司、社會(huì)資本股權(quán)投資公司、政府相關(guān)職能部門(mén)等。

（2）預(yù)期型干系人。又可細(xì)分為三種類型，第一種只具有合法性和影響力，但無(wú)緊迫性，如工程施工單位、監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、材料設(shè)備供應(yīng)商、銀行和金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司等，他們自身的主張可以受到項(xiàng)目決策者的關(guān)注，參與并影響決策過(guò)程；第二種僅具有合法性和緊迫性，但無(wú)影響力，如公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的使用者、項(xiàng)目周邊居民，他們可能會(huì)采取結(jié)盟、參與政治活動(dòng)等方式來(lái)影響管理層的決策；第三種具有影響力和緊迫性，但無(wú)合法性，如傳統(tǒng)體制下的既得利益者。

（3）潛在型干系人。只具有合法性、影響力和緊迫性三種特征之一，又可細(xì)分為三種子類型。第一種只有影響力，如新聞媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)；第二種只有合法性，如公司職工、環(huán)保主義者；第三種只有緊迫性，如項(xiàng)目破壞者。而干系人的參與程度和態(tài)度，可以將干系人分為不知曉、抵制、中立、支持和領(lǐng)導(dǎo)5類。不知曉，對(duì)項(xiàng)目和潛在影響并不知曉；抵制，知曉項(xiàng)目和潛在影響，但是抵制變更；中立，知曉項(xiàng)目，既不支持，也不反對(duì)；支持，知曉項(xiàng)目和潛在影響，支持變更；領(lǐng)導(dǎo)，知曉項(xiàng)目和潛在影響，積極致力于保證項(xiàng)目的成功。

由于項(xiàng)目的規(guī)模、類型和復(fù)雜程度不盡相同，大多數(shù)項(xiàng)目都會(huì)有形形色色且數(shù)量不等的干系人。不同類型的干系人追求的目標(biāo)和期望值差別很大，很可能產(chǎn)生優(yōu)先權(quán)沖突，這會(huì)造成PPP項(xiàng)目利益的不協(xié)調(diào)。為了取得能夠滿足戰(zhàn)略業(yè)務(wù)目標(biāo)或其他需求的期望成功，干系人可能對(duì)項(xiàng)目、項(xiàng)目交付成果及項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)施加影響。而干系人管理的重點(diǎn)就在于對(duì)不同類型的干系人實(shí)施不同的管理策略，協(xié)調(diào)制衡各方，保證項(xiàng)目的平穩(wěn)進(jìn)行。

項(xiàng)目干系人管理是指對(duì)項(xiàng)目干系人的需求、希望和期望進(jìn)行識(shí)別，并通過(guò)溝通上的管理來(lái)滿足其需求、解決其問(wèn)題的過(guò)程。項(xiàng)目干系人管理將會(huì)贏得更多有影響力干系人的支持，從而獲得更多資源；同時(shí)，項(xiàng)目干系人管理能確保對(duì)項(xiàng)目干系人需求、希望和期望的完全理解；項(xiàng)目干系人管理還能夠預(yù)測(cè)項(xiàng)目干系人對(duì)項(xiàng)目的影響，及早進(jìn)行溝通和制定及時(shí)準(zhǔn)確的行動(dòng)計(jì)劃，進(jìn)而確保項(xiàng)目取得成功。

不同項(xiàng)目干系人的責(zé)任和職權(quán)差別很大，而且隨著生命周期的進(jìn)展而變化，其參與項(xiàng)目的情況對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)程影響差別亦非常大，該影響可能是積極的，也可能是消極的。所謂積極的項(xiàng)目干系人是指那些從項(xiàng)目成功中獲益的利害相關(guān)人，而消極的項(xiàng)目干系人是指在項(xiàng)目成功中看到負(fù)面結(jié)果的利害相關(guān)人。

2.從對(duì)項(xiàng)目的態(tài)度和自身影響力兩個(gè)維度分析

可以得到6種不同的干系人類型。對(duì)不同干系人制定合適的管理策略，以有效調(diào)動(dòng)干系人參與項(xiàng)目決策和執(zhí)行。

（1）支持/強(qiáng)影響力。PPP項(xiàng)目東道國(guó)政府、政府股權(quán)投資公司、社會(huì)資本股權(quán)投資公司、政府相關(guān)職能部門(mén)。對(duì)于這些干系人，應(yīng)采取協(xié)作策略。與這些人保持密切的溝通，利用其強(qiáng)影響力推動(dòng)PPP項(xiàng)目的進(jìn)行。

（2）支持/弱影響力。工程設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理單位、材料設(shè)備供應(yīng)商、咨詢顧問(wèn)等。對(duì)于這些干系人，應(yīng)采取參與策略，即通過(guò)利益分享，鼓勵(lì)這些干系人積極參與到項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中來(lái)，激發(fā)其合作潛能，加深其合作程度。

（3）中立/強(qiáng)影響力。銀行和金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、新聞媒體等。作為項(xiàng)目債務(wù)資金的來(lái)源和風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)者，銀行和金融機(jī)構(gòu)及保險(xiǎn)公司有著自身的判斷原則。除非有政府的政策干預(yù)，通常它們都會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目本身的盈利和風(fēng)險(xiǎn)作出客觀的評(píng)價(jià)，從而選擇對(duì)該項(xiàng)目的態(tài)度。滿足策略意味著可以達(dá)到銀行和保險(xiǎn)公司的硬性要求，從而保障PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。在信息時(shí)代，媒體和輿論的力量不容小覷。媒體在PPP項(xiàng)目之初可能是中立的，但隨著項(xiàng)目的進(jìn)行或者是突發(fā)事件的出現(xiàn)，媒體的態(tài)度很可能在極短的時(shí)間內(nèi)發(fā)生徹底轉(zhuǎn)變。基于此，滿足媒體對(duì)于信息時(shí)效性、準(zhǔn)確性和內(nèi)容的要求，才能保證報(bào)道的可靠性并引領(lǐng)輿論的正確方向。

（4）中立/弱影響力。PPP項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)使用者和項(xiàng)目周邊居民等。作為需求來(lái)源的項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)使用者，他們自身的需求變化會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生巨大的影響。保障策略意味著PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)時(shí)刻關(guān)注使用者的需求變化，并且做出適度的調(diào)整。項(xiàng)目周邊居民對(duì)于PPP項(xiàng)目的態(tài)度不可能達(dá)到高度一致，并且還可能隨著項(xiàng)目的不斷進(jìn)行而發(fā)生變化。被動(dòng)的距離優(yōu)勢(shì)也使得其對(duì)PPP項(xiàng)目的影響力是直接的。保障策略意味項(xiàng)目周邊居民的訴求也應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊皶r(shí)的反饋和適當(dāng)?shù)奶幚怼?/p>

（5）反對(duì)/強(qiáng)影響力。公共基礎(chǔ)設(shè)施壟斷經(jīng)營(yíng)者、既得利益者和項(xiàng)目破壞者。由于PPP項(xiàng)目融資模式打破了原本公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的壟斷現(xiàn)象，直接損害了壟斷經(jīng)營(yíng)者和既得利益者的利益，使得他們對(duì)于PPP項(xiàng)目持反對(duì)態(tài)度。這些干系人由于多年的積累，手中掌握了數(shù)目可觀的人、財(cái)、物、力等資源。因此，防御策略意味著避免這些干系人成為PPP項(xiàng)目中的合法干系人，進(jìn)而從源頭上減少項(xiàng)目利益沖突。

（6）反對(duì)/弱影響力。如環(huán)保主義者等。這類干系人最容易被忽略，然而，他們卻給項(xiàng)目的順利進(jìn)行帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。如，PPP項(xiàng)目在當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)，不可避免地會(huì)對(duì)原有的生態(tài)環(huán)境造成影響。環(huán)保主義者可能會(huì)通過(guò)示威游行等活動(dòng)來(lái)表達(dá)自身的不滿和利益訴求。作為公民，環(huán)保主義者有權(quán)通過(guò)合理合法的方式表達(dá)自己的訴求。因此，監(jiān)控策略意味著向他們提供發(fā)泄不滿的途徑，但同時(shí)又能密切關(guān)注并嚴(yán)防因其行為過(guò)激而引發(fā)的社會(huì)沖突。

隨著項(xiàng)目的進(jìn)展和環(huán)境的變化，干系人以及其參與程度和類型不是一成不變的。因此，干系人管理是一個(gè)反復(fù)持續(xù)的過(guò)程，應(yīng)全面監(jiān)督項(xiàng)目干系人之間的關(guān)系，時(shí)刻關(guān)注干系人的變化，了解他們對(duì)項(xiàng)目的影響力，平衡他們的要求、希望和期望，調(diào)整策略和計(jì)劃，促進(jìn)干系人合理參與項(xiàng)目決策和活動(dòng)，維持并提升干系人參與活動(dòng)的效率和效果，把干系人滿意度作為一個(gè)關(guān)鍵的項(xiàng)目目標(biāo)進(jìn)行管理，保證項(xiàng)目干系人利益的動(dòng)態(tài)平衡，這對(duì)PPP項(xiàng)目的成功至關(guān)重要。

（作者單位：北京奔馳汽車(chē)有限公司）